本刊记者 柯善北

新政出台逐步完善租赁制度

本刊记者 柯善北

在我国，“房改”以来近20年，住房供应基本是销售的“单极化”发展。但是，随着城市化的快速推进，本应与销售市场并驾齐驱的租赁市场，乱象丛生、发展偏弱，甚至被“偏废”。突出表现在，老百姓选择居住形式时“重售轻租”，租赁是不得已的选择。同时，权益无保障，与产权人相比，租房者在享受城市公共服务上极其不对等。另外，租赁市场基本处于无监管的“野蛮生长”。

近日，相关部门出台一系列政策措施推进住房租赁工作，引发舆论热议，但能否真正实现租售同权、抑制房价，面临很大不确定性，随之而来的是对教育同权、租赁市场发展、房地产长效机制等话题的讨论，甚至对房价走势的猜测，真正实现目标还需完善住房租赁制度。

2017年8月28日，国土资源部、住房城乡建设部联合发布一则公告，为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制，国土资源部会同住房城乡建设部，根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、广州、武汉等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，并制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。

政府推进 加强租房市场管理

2016年6月，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（以下简称《意见》），提出到2020年，形成完善的住房租赁市场体系、公共租赁住房保障体系和租赁法规制度体系，推动实现城镇居民住有所居的目标。《意见》是落实三中全会《决定》关于“推进农业转移人口市民化”，以及“十三五”建立“租售并举”、满足新市民住房需求为主体的住房新制度的重要内容。

中央经济工作会议也分别在2015年和2016年提出了“以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口”和“加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展”。特别是“加快住房租赁市场立法”的意见，促成住建部近期提出的《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》（下称《条例》）。

《条例》的发布并非一蹴而就，早期关于住房租赁制度的规定可以在1994年颁布的《中华人民共和国城市土地管理法》中追溯取得，主要是一些原则性的条款，包括“租赁的定义”和“租赁双方的合同要素”等，详细办法由各省市人民政府制定。

依据该部法律，当时的建设部颁布了《城市房屋租赁管理办法》对租赁要素进行了界定和规范。2010年12月，住建部对该部管理办法进行了修改，出台了《商品房屋租赁管理办法》，结合新形势，针对市场类住房租赁进行了规范和管理。

时至今日，根据党中央、国务院经济工作会议的要求，住建部计划将租赁住房的管理提升至更高层面，这也反映了整个行业发展的业态变化与宏观经济工作管理的要求。

比较《条例》与之前的《城市房屋租赁管理办法》两部聚焦市场类租赁住房的政府法规。除侧重点有所差异外，《条例》更加强调承租人的权益，例如，特别提及“出租人不得采取暴力、威胁或者其他强制方式驱逐承租人，收回住房”，“出租人不得扣留押金。出租人扣留押金的，应当承担举证责任”。事实上，这种“偏向性”是对近年来租赁市场乱象的一种纠偏。

此外，该《条例》也体现出政府对市场类住房租赁市场的鼓励，例如：“办理住房租赁备案，不得收取任何费用”。减少交易成本，可以突出政府对租赁市场的服务角色，做好管理人的职责。

最后，该《条例》支持租赁市场的长期化建设。鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同，住房租赁企业出租自有住房的，除承租人另有要求外，租赁期限不得低于三年等。

长期租赁有利于培育客户群体及平抑过度购房需求，也有利于租赁市场的平稳发展及租金现金流的长期稳定回收。

纵观《城市房屋租赁管理办法》及此次《条例》，可以看出政府在租房市场发展上的推动力度越来越强，针对承租人的保护也逐步提升。

健全机制 完善住房租赁制度

世界发达国家的租赁住房在住房市场占有重要地位。据学者研究，国外两重租赁市场的租赁住房比重高于单一租赁住房市场，占到整个住房市场的50%左右。

德国（2001年）、法国（2002年）租赁住房占整个住房市场的比重分别为59%、44%。其中德国以私有租赁为主，私有租赁占到整个租赁市场的48%，而法国以租住社会住宅为主，租住社会住宅的比重占住房市场的17%。

英美则属于单一租赁市场，住房私有化程度较高，但其租赁住房比重也在30%以上，英国（2002年）为31%，美国（2007年）为32%。即使近年来政府投入有所下降，租赁住房仍占到一定比例。

与国外健全的租赁制度相比而言，我国住房租赁制度仍需在以下三个方面进一步明确细化，并鼓励资本参与。

首先是供应机制。目前通行的供应主体包括国家、企业和个人，国家和个人的供应目前并不缺，而企业的培育则刚刚开始，目前有各类中介、开发商、专业租赁机构和酒店机构参与。总体规模相对较小，部分地方政府出台租金补贴政策进行鼓励，未来这部分供给有望继续扩大。

其次是租金机制与市场补贴。目前补贴主要集中在保障类住房租赁领域，市场类住房租赁市场干预并不多，如果针对市场化租金过分补贴，有可能会导致财政资金压力。其实针对租赁市场的发展，政府可以在金融、税费、存量房结构优化等方面出台政策，或可能进一步鼓励整个市场的发展。

再次是消费机制。首先通过公积金、公共服务、义务教育等政策引导租房消费，其次通过健全法律法规维护租房双方的合法权益。

租售同权 政策能否抑制房价存疑

回到政策本身，政府出台政策鼓励的领域，可能是市场目前仍需培育的地方。除了看到市场发展的潜力外，我们还需注意租赁市场上存在的一些问题。

一是租赁价格与住房价格的不匹配。大城市中仅1%～2%的租售比表明，相对住房成交价格，租住成本具有“低廉”性，民众不一定买得起，但多数租得起。

这反映了大众对住房产权给予了更高关注度。究其原因，或是大众对于不动产的价格上涨预期过分刚化，加之经济和社会原因，长期租赁者不多，选择购买产权房成了多数人的选择。

二是政策落地仍需要时间。其实早在2014年，另一部较为重要的《城镇住房保障条例（征求意见稿）》就已经完成征求意见，虽然列入2017年度立法计划中，但最终能否实现或仍需要时间。

三是我国住房自有率偏高，一定程度上影响了租赁市场的发展。虽未明确全国住房自有率调查，但相比发达国家，我国住房自有率较高是不争的事实。

因此，租赁市场的对标空间也不能完全照搬国外。同时住房自有率较高是房改前二十年取得的一项成就，也不能等同于经济落后的一种反映。

四是市场化租赁住房仍然面临教育权事实上的不平等。教育同权是近期讨论的热点，但事实上各地教育部门并未限制租赁用户的受教育权。

目前，租赁能否同权、能否抑制房价，面临很大不确定性，并且过分强调同权可能会导致短期学区房租金迅速上行，出租人可以将租金大幅提升作为小学入学的敲门砖，使学区房价格更加刚性。同时，使非学区房的吸引力进一步减弱，两者租售比的差别可能让学区房涨价和非学期房降价同时存在。

五是市场化住房租赁市场面临小产权房的掣肘、回报率较低情况下金融产品开发乏力等因素。

在房地产行业进入白银时代的平台期数十年后，居住价格与产权价格会逐步重新匹配，租售比也将趋于合理，住房租赁市场迅速成长，当前诸多企业也在为此积极布局。