王思雨

（河海大学 公共管理学院，南京211100）

我国土地征收过程中突显的社会问题及其对策探究

王思雨

（河海大学 公共管理学院，南京211100）

土地是农民赖以生存的基本经济来源，农民依靠土地获得生活所需的物质资料，对农民而言，土地是最宝贵的财富。随着城镇化的发展，土地征收现象越来越普遍，失地农民数量越来越多。由于土地征收制度不完善以及执行不到位，产生了农民的合法权益受损、农民与政府关系紧张、人与地关系被破坏、影响社会稳定发展等社会问题。因此，需要政府部门加强监管，提高征收土地的条件，采取多方监督的形式，规范土地征收行为，保障农民的合法权益。

土地征收；社会问题；失地农民；对策

引言

根据2011—2015年《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》，2011—20015年，我国城镇化率依次为51.3%、52.6%、53.73%、54.77%、56.10%。城镇化率的提高意味着我国城镇化的发展迅速，标志着人民生活水平的提高。但是我们需要认识到，城镇化的发展是有利有害的，在获得不断发展的同时，也将失去一些宝贵的东西。

根据《第5号：关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》，截至1996年10月31日，全国耕地面积为13 003.92万公顷。《第二次全国农业普查主要数据公报（第六号）》数据显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积（未包括香港、澳门特别行政区和台湾省的数据）12 177.59万公顷。十年内，全国耕地面积缩减了826.33万公顷。耕地面积缩减的原因之一是为满足国家发展、城镇化发展的需求，不断征收土地，从而导致耕地面积的减少。由于土地征收制度不完善等问题，导致征收过程中出现了一系列的社会问题，影响社会稳定。

一、土地征收的补偿标准

我国《土地管理法》的第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

可见，征收土地的补偿费用标准设置的比较合理。土地是存在永久价值的，一次性支付的费用需要考虑多方面的因素。除了支付相应的费用，还需要考虑失地农民未来的收入来源，征用土地还应当支付安置补助费，并安置剩余劳动力。但是国家政策只是在宏观上发挥指导作用，具体如何落实是根据地方基本情况，落实结果如何难以掌控，因此出现了许多需要解决的问题。

二、土地征收过程中存在的社会问题

（一）妇女权益受损，影响妇女在家庭的话语权

根据现阶段的农村土地制度，农民对土地具有使用权，按照人口数量划分土地。由于农村家庭男性外出务工居多，女性需要照顾小孩或者老人，便在家务农。相比于男性，女性对家里土地的付出较大。所以，当政府根据发展需要征收土地时，被征收土地的家庭中，女性损失比男性大。一方面是失去土地的女性失去了收入来源，粮食不能自给自足，生活费的提高增加了家庭负担；另一方面会影响妇女在家庭中的话语权，失去土地意味着其对家庭的付出减少。在一个家庭中，没有付出的人往往处于劣势，面临家庭重大问题时，话语权较低。因此，失去土地对妇女损失比较大。

不仅如此，在征收土地之后，国家对失地农民进行的经济补偿往往是以家庭为单位的，而农村家庭内部管钱的男性居多。也就是说，妇女失去了赖以生存的土地，获得的补偿款却不由自己管理，这也是妇女权益的一种损失，甚至她自己都没有意识到这个问题。当然，这不是普遍的现象，家里由女性管钱的也很多，但是这种现象的存在就值得我们去注意、去思考。社会性别问题一直受到人们探究，因此，如何提高妇女的社会地位，保障妇女的社会权益是目前需要正视的问题。世界银行在很多涉及妇女的项目中都特别强调对妇女群体的影响，对如何去规避负面影响都要求纳入考虑范围。一直以来，妇女群体被视为弱势群体，是需要特别关注的群体。那么在土地征收的过程中，妇女的权益问题也应该受到重视。

（二）失地农民数量增加，影响城乡社会稳定和发展

农民失去了土地，意味着失去了生活来源。土地的利用价值是永久的，获得的补偿却是暂时性的。特别是那些不在劳动力年龄的农民，无法寻找合适的工作岗位获得稳定的收入来源，失去土地等同于失去生活保障。虽然有一种补偿方式是为其提供就业岗位或者寻找新的耕地，但是工作的稳定性难以得到保证，新的耕地的土壤情况、离家远近等等都会存在一些阻碍，或多或少对失地农民生活造成影响。

我国《土地管理法》第二十二条规定，“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。”但是实际上的趋势却不由国家控制。建设用地面积越来越大，失地农民数量越来越多。虽然说有耕地面积的最低线，但是耕地面积逐年减少是事实。大量耕地被征收，肯定会影响整个农业的发展。中国是人口大国，农产品的供应压力很大，必须要保证足够的耕地生产足够的农产品，才能满足中国老百姓需求。

（三）地方政府征收土地存在随意性，影响政府与村民之间的关系

政府部门征收的随意性体现在两个方面。其一是“顺便”征收。笔者曾经去浙江省的一个农村做调查，该项目涉及到征地。政府部门表示，地早就征好了，先前有个项目需要征地就一起征了。其二是“过早”征收，项目还没有定下来或者进展不够顺利而造成的土地闲置。例如，某村有一个引进自来水的项目，需要建水厂和自来水管道。政府部门根据需要将自来水水厂需要占用的土地征收过来，但是项目进展情况并不顺利，政府将土地征收回来却迟迟不用。这两种情况都会导致土地资源的间接浪费，也体现了地方政府对土地征收权的滥用。

我国《土地管理法》规定，“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”任何单位或者个人闲置、荒芜耕地是禁止的，那么政府部门的行为也需要约束，真正做到尽量不占或者少占耕地。

（四）土地征用过程中腐败现象增多

土地征收涉及方方面面，特别是征收回来的土地用来做什么，这其中能产生许多问题。例如，在这个土地要建一个行政大楼，那么，由谁来做，这是政府招标决定的，采取哪家的建筑材料，这也是政府决定的。这就容易造成受贿行为，产生腐败的政治。习近平总书记一直在强调反腐，并做出了实际行动，打压了不少恶势力。在土地征收以及后续运用过程中，同样需要加强监督的同时，提高惩罚力度，尽量减少腐败现象。

（五）人与地的关系遭到破坏

《土地管理法》的第三十一条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

耕地的重要性是显而易见的，国家也要求严格控制耕地转为非耕地。但是现实与理想状态存在很大差别，“占多少、垦多少”其实是不合理的。土壤的肥力在不断退化，之前提倡的退耕还林就是对此提出的解决措施。现在耕地不断被占用，开垦新的耕地不一定适合耕种，而且也会因此破坏生态环境的平衡。古代的时候，人们什么都没有，但是生态和谐，人与地是相互依存的关系。而现在，人对地的过分开垦，终将会引起人与地的关系破裂。

三、对策与建议

（一）根据妇女实际需求，对其提供新的耕地或者工作岗位补偿

既然一次性的经济补偿对妇女的权益难以保障，那么尽量选择提供新的耕地或者工作岗位的补偿可以使妇女权益得到保障。她们可以继续为家庭带来收入，可以为家庭做贡献，因此，她在家庭中的地位可以得到保持。根据妇女个人需求，遵循她们的选择，采取不同的补偿方式。例如，如果家里有小孩需要照顾，提供就业岗位就是不合适的补偿措施。如果年纪较大，或者不想参与就业则不能强行进行补偿。这两种情况下，提供耕地补偿是最好的方式，耕地的土壤肥力以及离家距离需要遵循最优原则。在妇女自身具有劳动能力，有合适的劳动时间，可以提供工作岗位补偿，工作岗位的稳定性需要得到保障。

（二）提高征收土地的条件，加强审核的严谨度

根据《土地管理法》，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体土地或公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。那么，公共利益的界定范围是什么？没有一个明确的划分，很容易被曲解，也导致现在政府在征收土地时表现出来的随意性。因此，政府相关部门需要界定公共利益的范围，提高征地审核的严谨度，考察需要进行的项目的可行性，可能遇到的阻碍等等。提高征收土地的条件，不仅仅能有效的限制政府随意征收土地，也可以提高项目的实施进程。

（三）加强对政府部门的监督

加强监督是老生常谈的对策之一，但是仍然难以将监督落到实处。可以采取多方监督的办法，例如，居民对政府的监督，社会组织对政府的监督，政府部门间的相互监督。三方之间的关系并不是权力大小的关系，也不是直接的上下级关系。而是仅仅作为第三方。提倡匿名举报的方式，加强对举报者的保密措施，从而可以提高居民或者社会组织参与政治事务的积极性，热衷于思考祖国的发展问题。

四、结论

综上所述，土地征收过程中存在许多社会问题，如妇女权益受损，影响妇女在家庭的话语权；失地农民数量增加，影响城乡社会稳定和发展；地方政府征收土地存在随意性，影响政府与村民之间的关系；土地征用过程中腐败现象增多；人与地的关系遭到破坏等等。这些都是由于土地征收制度还不完善所导致的，而制度的不完善无法避免。一切与人相关的事都具有一定程度的复杂性，由人类制定出来的制度也不能将所有的可能都考虑进来。需要经验总结，需要不断尝试、不断改进。只有经历失败，才能发现政策与制度的漏洞，才能综合考虑制定出适合中国国情的政策与制度。政策制定是不断完善的过程，没有任何缺陷的政策是不存在的。在意识到问题的时候，应该及时总结经验教训，以避免再次出现同样的问题。

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[3]赵伟.我国当前土地征用制度问题剖析及对策研究[D].济南：山东大学，2009.

[4]胡敏.我国土地征用的问题及防范措施研究[D].荆州：长江大学，2013.

[责任编辑 柯 黎]

F301

A

1673-291X（2017）23-0023-02

2017-04-18

王思雨（1992-），女，安徽安庆人，硕士研究生，从事社会性别等领域研究。