（中国（杭州）美丽城乡教育培训中心 中共桐庐县委党校，浙江 杭州 311500）

桐庐县农村小型水利工程建管体制改革的实践探索

姜浩，徐金有

（中国（杭州）美丽城乡教育培训中心 中共桐庐县委党校，浙江 杭州 311500）

农村小型水利工程建设和管理体制改革是水利体制改革的重要内容。桐庐县作为中央财政小型农田水利重点县，从2014年便开始探索农村小型水利工程建设和管理体制改革，结合县域实际情况，界定农村小微型水利工程的定义，通过放宽、培育市场，简化投标、建设程序，明确责任主体，健全规章制度、加强监督，加强从业人员培训等方式，对全县农村小微型水利工程的建设和管理进行改革，效果明显。本文以浙江省桐庐县的农村小型水利工程建设和管理体制改革为样本，通过分析问题和总结桐庐县改革的经验，为其他县、市正在进行的农村小型水利工程建管理体制改革提供借鉴意义。

桐庐；农村；小型水利工程；改革

近年来，我国政府越来越重视农田水利建设，在加大资金投入的基础上，更着力于探索、推广水利体制改革。2011年，水利部选取浙江省作为“加快水利工程建设和管理体制改革”“建立健全基层水利服务体系”两项水利改革任务的全国试点。浙江省开始大力提倡和推进农村小型水利工程建设和管理体制改革。在此背景下，桐庐县结合县域情况，放宽市场准入门槛，培育建设市场，在探索中前进，量体裁衣，进行农村小型水利工程建设和管理体制改革的探索。

一、农村小型水利工程建管体制改革的政策梳理

梳理2004年至2017年的中央一号文件，我们可以发现，关于小型农田水利建设的表述主要由三层意思组成，一是明确提出要加强农村中小型水利工程建设。每年的一号文件中，都有农田水利建设方面的内容，其中对农村中小型水利工程建设的叙述越来越明确。2017年中央一号文件明确提出：“推进重大水利工程建设，抓紧修复水毁灾损农业设施和水利工程，加强水利薄弱环节和‘五小水利’工程建设。”二是强调要加大农村小型水利工程建设的资金投入。2006年中央一号文件提出：“土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容。”2007年中央一号文件提到要“增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模。”2008年、2009年和2010年的中央一号文件分别提出要“大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金”；“增加中央和省级财政小型农田水利工程建设补助专项资金”；“大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模”。三是强调深化水利体制改革。2009年中央一号文件提出“推进水利工程管理和农村水利体制改革”，2010年中央一号文件提出“深化水利工程管理体制改革”，2011年中央一号文件提出要“加快水利工程建设和管理体制改革”，2012年中央一号文件鼓励“创新农田水利建设管理机制”，2014年中央一号文件强调“深化水利工程管理体制改革”，2015年中央一号文件将深化水利改革作为“全面深化农村改革”的重要内容，2016年中央一号文件强调“深化小型农田水利工程产权制度改革，创新运行管护机制”。

分析历年中央一号文件可以看出，加快推进小型农田水利重点县建设，支持“五小水利”工程建设等政策的出台，已经将农村小型水利工程建设推进到一个新的发展阶段。但是现行的水利工程建管体制不能完全适应农村水利工程建设的实际情况，因此中央政府在加大农田水利建设投入的同时，开始强调推进农村水利体制改革，农村小型水利工程建管体制改革也是其中一项重要内容。

二、桐庐县小型水利工程现状分析

桐庐县位于浙江省西北部，地处钱塘江中游，县域面积1825平方公里，总人口约40万。从地形地貌特征来看，桐庐县境内以丘陵山区为主，中部为狭小河谷平原，素有“八山半水分半田”之称。县境内有两条较大的河流——富春江和分水江，富春江是钱塘江自建德市梅城镇至萧山区闻家堰段的别称，全长110公里。分水江源出安徽省绩溪县荆州乡山云岭，东北流进浙江省临安市，收纳天目溪水后称分水江，至桐庐县城注入富春江。

1、桐庐县水资源环境现状

桐庐县水资源丰富，多年平均水资源总量为15.05亿立方米。丰富的水力资源加上复杂的地形地貌，导致县境内小流域、山塘水库星罗棋布，水利工程建设数量众多，共有山塘水库376座，1万方以下的水塘1200座，小流域31条，固定排灌泵站235座，总装机功率7310KW，排灌面积5.97万亩，小水电装机容量8万KW。

桐庐县位于浙江天目山、安徽黄山两个暴雨中心的下游，地理环境复杂，由于气候环境的变化，水旱灾害频发，属洪涝灾害易发的山区县，历来就有“旱来一大片，洪来一条线”的说法。因此，桐庐县防汛防台抗旱形势严峻，防洪安全任务艰巨，水利工作任务繁重，而其中大部分为小型工程。2012年，桐庐县被确立为中央财政小型农田水利重点县。

2、桐庐县农村小型水利工程的修建

桐庐县的农村小型水利工程建管体制改革始于2014年。2014年，桐庐县共建设水利项目153项。其中，50万及以上项目有57项，50万及以下项目有96项，分别占项目总数37%和63%。这些水利项目主要是小流域治理工程、中小河流治理重要堤防加固工程、山塘综合整治工程、面上山塘综合整治、水库除险加固工程、机电排灌工程、农村河道综合整治工程、农村饮水安全提升工程、水库除险加固工程。

（1）堤防加固工程。2011年-2013年，桐庐县按照杭州市小流域治理标准,结合流域实际，投入8041万元完成小流域治理项目117个，新建及加固堤防42.16公里。2014年，完成堤防项目46个，加固堤防长度32公里，投资7226万元。

这他是知道的。不久他就会走到那块“小棍子地”。他觉得它就在左面的什么地方，而且不远——可能翻过下一座小山头就到了。

（2）农村安全饮水工程。2011年-2013年，桐庐县实施了农村饮水安全提升改造工程，截至2013年年底，共投入5280万元对13个乡镇（街道）、106个行政村进行提升改造。2014年实施提前批工程共涉及到全县22个村，收益人口15360人。

（3）小型机电排灌工程。2011年-2013年，桐庐县共投入666万元对46座小型机电排灌工程进行新建或改造维护。2014年，实施19座小型机电排灌工程，总投资330万。

三、桐庐县改革农村小型水利工程建管体制的探索

在进行农村小型水利工程建设和管理过程中，桐庐县发现其中存在一些问题，诸如施工管理人员少，存在非水利专业人员施工的现象；招投标门槛高，程序繁多；没有统一明确的有关工程质量、安全、投资控制和工程验收的要求等问题。2014年，桐庐县开始根据县域农村发展的实际情况进行农村小型水利工程建设管理体制改革。

1、小型水利工程定义

一般情况下，我们把小型农田水利工程简称为“小农水”，主要指为解决耕地灌溉和农村人畜饮水而修建的田间灌排工程、小型灌区、灌区抗旱水源工程、小型水库、塘坝、蓄水池、水窖、水井、引水工程和中小型泵站等规划，但各项政策法规对于农村小型水利工程并没有明确定义。水利部出台的《水利工程建设项目管理规定》只是注明“小型水利工程建设项目可以参照执行”。

桐庐县将“单项工程预算在50万元（不含）以下的农村小型水库、山塘、水闸、堤防、堰坝、机埠、田间灌溉沟渠及其配套设施等小型水利工程”①定义为农村小微型水利工程项目。其特点是：（1）工程规模比较小，投资少，单项工程预算在50万元（不含）以下。（2）位于农村，分布广，数量多，监管不便。（3）种类多，工期短，对施工及设计技术要求不高。（4）安全隐患的存在性小。对于涉及防洪、饮水等公共安全，或者技术、设计、施工质量要求比较高的水利项目，严格按照国家、省、市等有关规定执行。

2、新体制的确立：探索与尝试

桐庐县结合本县实际，积极培育、建设市场，注重实效，以农业、农民、农村为工作服务中心，勇于探索，进行农村小型水利工程建管体制的改革。

（1）放宽、培育建设市场，充实建设队伍。桐庐县内水利建筑市场能力不足，真正具有投标、承建水利工程资质资格的水利水电工程施工建筑企业只有寥寥数家，极大限制了农村小型水利工程的建设和发展。针对这种情况，桐庐县积极培育水利建设市场，放宽水利建设市场的准入资质。把不涉及防洪、供水等公共安全的农村小微水利工程推向更广大的市场，按工程类别允许具备相应工程建设经验的市政、灌排、建筑类资质企业设计或承建。允许具备相关资质的施工企业或具备小微型水利工程建造员资格的个人中标承建农村小微型水利工程项目，工程投资概算在5万元（不含）也可以由项目所在村委会直接组织施工。

（2）简化投标、建设程序，加快建设进度。按照“规范管理、提高效能、尊重实际”的原则，简化招投标程序。由县水利行政主管部门审批水利工程的规划、实施方案，缩短行政周期。县水利行政部门、乡镇政府加强民主监督，基层水利服务机构全程指导服务。

（3）明确责任主体，强化群众责任意识。各乡镇（街道）为小微型水利工程项目建设管理主体，负责对小微型水利工程项目计划上报、设计方案审批、预算审核，对工程招投标、建设安全、质量、进度、资金筹措与投资控制及工程验收等进行监管。由村委会直接组织的施工项目（工程抢险项目除外），需明确工程施工管理责任人；有关工程计量（含示意图）、支付凭证、工程验收单等材料予以公开、存档，并报乡镇（街道）农林水技术服务站备案。村民水利工程质量监督小组成员由村务监督委员会成员兼任，接受乡镇（街道）农林水技术服务站业务指导和检查监督。

（4）健全规章制度，加强监管，建立长效机制。桐庐县先后出台了《关于招投标过程中注册建造师加锁和申请解锁有关事项的通知》《关于小额公共资源交易进一步扩权简化和规范管理的通知》《桐庐县村镇建筑工匠管理办法》等文件。2014年，桐庐县又出台了《桐庐县小微型水利工程项目建设管理办法（试行）》《桐庐县小微型水利工程建造员管理办法（试行）》，以完善的制度为保障，调整思路，简化程序，放宽农村小型水利工程建设市场准入资格，理顺、规范小型水利工程建设市场行为。

（5）加强对从业人员的培训，提高、明确行为责任意识。对持有工匠证的从事水利工程建设人员进行专业知识培训、考核，着力打造一支业务能力强、技术过硬、责任意识重的小微型水利工程建造员队伍。自2013年工匠证施行以来，工匠人员参与投标的比例由上一年的28.9%上升到39.8%（2014年上半年统计数据）。

四、新常态形式下的改革尝试：推广价值与借鉴意义

桐庐县以培育、开发市场为突破点，树立农民的主体意识，开展县域农村小微型水利工程建管体制的改革，逐步建立起制度完善、监管有效、市场规范的水利工程建设管理体制，以及权责分明、管理科学、保障有力的水利工程运行管理体制。在这一过程中，桐庐县积累了有益的经验。

1、以市场为撬动点和着力点，重视市场的作用，降低准入门槛，积极培育开放型水利建设市场

2014年，国务院总理李克强在视察水利部时表示，加快重大水利工程建设，要用改革的方法。水利工程建设不能光靠政府，还要发挥市场的作用。②农村小型水利工程一般都是规模比较小、投资少，相应的利润也就比较低，这使得很多大中型水利工程建设单位不愿意投标、承建，个人和其他一些规模小的单位又没有资质投标，约束了农村小微型水利工程建设市场的发展，不仅影响到农村小微型水利工程的建设，容易滋生出层层转包、个人挂靠等弊端。对此，桐庐县根据农村小微型水利工程的特点，降低准入门槛，培育开放型市场，不仅减少了环节，降低了成本，更提高了效能。

2、以政策机制作为改革的保障，规范市场行为

为确保小型水利工程建设的顺利实施，桐庐县以中央、省、市的相关政策为依据，制定了完善的政策法规，对具有小微型水利工程设计、施工能力的村民，考核认定后，颁发建造员证书并登记备案。建造员可承揽由乡镇（街道）或村委会履行项目法人职责的小型水利工程建设任务。同时，明令确定承揽水利工程的建造员的职责与要求，规范了水利建造员的市场、从业行为，规定每个水利工程建造员在工程项目完工验收以前，不得同时承揽其他水利工程项目。对水利工程建造员实施奖励与处罚制度，通过年度考核对不合格的建造员进行通报批评并限制其市场行为，严重的将直接注销建造员资格。

3、注重培养本地农民的参与积极性

农村小型水利工程与当地农民的生活、生产直接相关，农民们对这些工程的进行关注度也很高，而外来施工企业经常会因为不熟悉本地情况与当地农民产生矛盾，影响到工程施工。由符合规定条件的村民来承接农村小型水利工程建设，便于与村民协调交流，能够更顺利地推进工程。从2014年8月-11月份的小额公共资源交易平台公示项目显示的桐庐县小微型水利工程中标情况来看，42个农村小微型水利工程建设项目，其建设单位都是工程所在地的村委会或乡镇（街道），中标候选人和项目负责人都具有小微型水利建造员资格。

自2009年启动中央财政小型农田水利重点县建设以来，浙江省已实施了5个批次62个重点县建设，通过资金整合、集中投入、整体推进战略，大大提升了省内小型农田水利建设和管护水平。但随着新农村建设工作的推进，县域农村小型水利工程建设管理体制存在的问题也越来越突出，亟待破题。作为农田水利建设的重点县，桐庐在县域农村小微型水利工程建管体制改革中进行了大胆的探索，取得了良好的效果。但是要继续深化与完善新体制，还面临探索引入社会资本、创新投融资体制机制、建立完善的水利建设市场信用评价体系等问题，这也是全国县域农村小型水利工程建管体制改革的必行之路。

注释

①《桐庐县小微型水利工程项目建设管理办法（试行）》。

②水利部网站：http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201411/ t20141125_583142.html.

[1]王文威：小型水利工程经营管理模式研究[J].浙江水利水电专科学校学报，2010(1).

[2]李海霞:农村小型水利工程建设管理思考[J].北京农业,2012(7).

[3]季琳:关于小型水利工程管理的思考[J].中国水能及电气化, 2013(11).

（责任编辑：宋 杰）