清华大学审计室 李延召 司艳萍

基于内部治理视角的高校经济责任审计问题探析*

清华大学审计室 李延召 司艳萍

经济责任审计是对领导干部任职期间因其所任职务而依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政财务收支以及有关经济活动所应当履行的职责和义务进行监督、评价和鉴证的行为。2011年7月刘家义审计长提出“国家审计与国家治理”，国家审计不仅是国家治理的坚实基础，也是国家治理的主要内容。经济责任审计作为我国的一项重要制度，对于推进高校治理体系和治理能力现代化、全面深化学校综合改革、加强对领导干部行使权力的制约和监督、推进高校党风廉政建设等方面具有积极作用和重要意义。但高校经济责任审计的规范化建设还不够完善，存在审计对象未全覆盖、联席会议制度不健全、经济责任审计与财务收支审计的区别度有待提高、审计质量有待加强、各类审计业务间单打独斗未形成合力、审计公开和结果利用不深入、任中审计与同步审计尚未开展等不规范问题，严重制约了经济责任审计在高校内部治理中的作用发挥。因此有必要对上述问题进行探讨，研究进一步规范和完善高校经济责任审计监督的机制措施，更好地发挥经济责任审计在高校内部治理中的职能作用，为新时期新形势下高校全面深化综合改革、建设中国特色世界一流大学的事业做出应有贡献。

一、加强联席会议制度建设，构筑经济责任审计协同体系

经济责任审计联席会议作为一项制度和架构，对于准确界定经济责任审计在高校治理体系中的地位和层次、有效发挥经济责任审计在高校治理中的作用，起着重要的保障作用。实际上由于我国实行党管干部的原则，经济责任审计本质上是一项干部监督管理制度，是各级党委委托给组织人事、纪检监察、审计等部门共同承担的一项监督管理任务，审计部门主要承担审计实施工作。同时在我国行政型的审计管理体制下，审计独立性受到制约，仅依靠审计部门很难完成好干部经济责任审计监督的重任。以上决定了联席会议制度对经济责任审计工作的极端重要性。但高校部分审计人员意识不到经济责任审计工作的本质，给审计工作造成许多根源性的问题。如认为经济责任审计只是审计部门的事情，不注重组织人事、纪检监察等部门的共同参与，甚至认为多部门共同参与经济责任审计的做法是风风火火的花架子，导致审计联席会议制度尚未建立，其它部门几乎不参与审计工作，审计部门单打独斗，审计结果几乎从不利用，经济责任审计的效果大大折扣。在上述思想误区的指导下，经济责任审计工作很难做出实效。因此高校要建立规范的经济责任审计联席会议制度，促进联席会议成员单位对经济责任审计的共同参与。在审计整个过程中，包括审计项目及其重点的确定、审计实施、审计延伸、后续问题的处理、审计结果利用等环节，审计部门都必须加强与组织人事、纪检监察等部门的沟通与配合，取得相关部门的理解支持和共同参与。一是必须落实建立联席会议，这是国家的法规要求，是经济责任审计的突出特点，是经济责任审计工作能够发挥作用的组织保障；二是要切实加强联席会议成员单位的共同参与，构筑起经济责任审计协同体系，充分发挥各部门的职能作用，形成审前共商、审中协作、审后运用的整体合力；三是要取得学校党委和行政领导的高度重视和支持，促进学校在经济责任审计各个环节的参与和指导，形成相应的制度保障。

二、对经济责任审计对象全面覆盖并突出重点

高校经济责任审计的主要对象是学校的中层正职干部，他们是学校改革发展和内部管理服务的骨干力量和关键群体，对其实行审计全覆盖具有重要意义。但审计对象未全面覆盖是高校经济责任审计的突出问题，部分高校中该问题较为严重：一是对行政干部的审计尚未全面覆盖，如仅对院系行政负责人开展审计，认为机关部处的资金量很小，不必开展经济责任审计，但实际上对这些部门开展审计更有利于推动学校治理体系和内部控制的完善；二是错误认为并片面规定应当接受审计的领导干部就是行政干部，从而将学校党务部门负责人和院系党委书记完全排除于审计对象。这些错误的思想是对经济责任审计工作的极大误解，也违背了国家关于经济责任审计的明确规定。

2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确要求实现经济责任审计全覆盖。高校应以此为契机，按照学校干部监督管理的权限，对经济责任审计对象全面覆盖，将各院系、各机关部处、各后勤单位、各附属和直属单位、资产管理公司等单位的行政正职负责人和党务正职负责人全部纳入经济责任审计对象，必要时甚至可对副职干部开展经济责任审计。同时要对审计对象突出重点，尤其要加强对业务活动复杂、资产资金量较大的重点单位以及工程建设、招标采购、资产管理、招生等关键岗位领导干部的审计。可根据经济管理责任的大小，对审计对象建立“抽审”或“必审”的分类管理制度，对重要院系、重点部处、关键领域和重要校企领导干部的经济行为进行定期重点审计，对其他领导干部实行任期内抽审和轮审。这种将重点与全面相结合、普遍性与特殊性相结合、抓主要矛盾的做法，将会给经济责任审计带来事半功倍的效果，也更加有利于发挥经济责任审计对推动完善学校治理体系的作用。

三、完善审计方式，开展任中审计和同步审计

高校经济责任审计存在“以离任审计为主，任中审计比重较小”的现象，部分高校甚至从未开展过任中审计，认为离任审计才是经济责任审计。实际上任中审计是多年来我国审计人员从实践中探索出的有效方式并被国家审计大力采用，如仅2009-2010年审计署审计的37名省部长中就有33名是任中审计，占比89%。根据干部监督管理的需要，经济责任审计可以进行任中审计也可以进行离任审计。任中审计与离任审计是并重的审计方式和手段，并无主次关系，只是“根据干部管理监督的需要”而定。高校经济责任审计有必要更新观念，完善审计方式，积极进行任中审计，取得一举多得的效果。一方面从对学校的贡献来看，任中审计可以前移审计关口，及早发现并解决问题，甚至预防问题的发生，提高审计的时效性。高校可以建立干部年度经济责任报告制度，根据干部履职情况或风险评估结果，及时安排实施任中审计。另一方面从对审计自身的影响来说，任中审计使审计部门掌握了更大的主动性和灵活性。高校审计人员普遍力量不足，如果都到集中换届时开展离任审计，会造成较大的工作压力，也不利于保证审计质量。任中审计在时间安排上的灵活性，可以使审计部门根据实际情况全面统筹安排审计计划和审计方式。此外对实施经济责任同步审计的认识还存在不足，党政领导干部同步审计作为一项新课题，高校有必要积极开展，有效界定和区分党政领导干部不同的经济责任，创新审计组织方式，与任中审计相结合，逐步实现同步审计的全面落实，并分别认定责任、出具审计报告。

四、实现经济责任审计与其它审计业务的统筹协同

高校内审部门普遍设立了工程审计、财务审计等科室，具体又分经济责任、工程建设、预决算、财务收支、内部控制、科研经费等多种审计业务。虽然科室设置全、业务种类多，但最突出的问题是割裂地认识和处理不同审计业务，意识不到审计业务之间的内在联系和协同，甚至各科室、各业务间“老死不相往来”，从未进行过信息共享、业务讨论或联合审计。这极其不利于审计工作的有效开展，不利于审计资源的节约和审计质量的提高,导致审计工作的整体效果不好。

因此必须以整体观和系统论的视角去组织审计业务，尤其是实现经济责任审计与其它审计业务的统筹结合，以期取得如下效果：一是有效解决审计资源与审计需求不断增加的矛盾，通过审计项目的协同实施，在不增加或稍微增加人员配备的前提下，在一次审计中事半功倍地实现多个目标，从而节约审计资源、提高审计效率；二是审计业务协同带来审计技术、信息等方面的共享，有助于达到同时高质量完成经济责任审计和其它审计任务的双重效果；三是对被审计单位而言，业务协同可以避免对同一单位的频繁审计和业务干扰，是审计部门以人为本、贯彻群众路线的体现。因此高校经济责任审计应与其它审计业务有效结合，在审计计划制定、审计实施、文书报送、结果利用等方面实行统一管理，整合各专业审计，统筹安排和合理配置审计资源，形成工作合力。比如工程审计中获知的投资决策合法性、工程管理规范性、投资效益等情况，可以作为线索提供给经济责任审计业务，一些问题可以通过经济责任审计进一步查明原因、追究责任。又如审计部门根据学校要求在开展内部控制或财务收支审计时完全可以对该单位负责人同时开展经济责任任中审计，待该负责人任期届满时可以减少一次离任审计。

五、着力提高经济责任审计质量

审计质量是审计工作的生命线，是审计结果利用的基础。经济责任审计是审计工作的重中之重，发挥的作用巨大，但这一切都离不开审计的质量。质量问题是经济责任审计的三大问题之一，与国家审计相比部分高校此类问题更为突出，主要表现在：审计任务重与审计力量不足的矛盾较为突出，审计质量难以保证；审计内容不够全面，仍停留在账项导向的审计模式下，以财务收支审计为主，缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计；审计评价指标不够健全，影响对被审计领导干部的客观评价；审计方法不够科学、有效；审计全过程中一些基本的质量保证措施尚未建立。以上问题导致审计质量不高，甚至审计结果答非所问，不是学校所关心的重点，甚至审计数据、审计结论错误，不仅影响经济责任审计作用的发挥，也影响审计自身的形象和权威。

为着力提高经济责任审计质量，应严格规范程序、精心操作、防范风险，在审计准备、审计实施和审计报告等各阶段采取质量保证措施：一是合理均衡的安排审计计划，坚持离任与任中审计相结合,重点项目应选派经验丰富的审计人员；二是建立组织部门书面委托制度，明确审计重点和目的，使审计工作有的放矢；三是强化联席会议成员单位的共同参与,必要时由组织人事、纪检监察等部门抽调人员参与审计全过程,坚持由组织部长亲自主持审计进点会和反馈沟通会；四是完善审计调查制度，审计实施前必须向组织人事、纪检监察等部门详细了解被审计对象及其所在单位的有关情况和线索，利用审计公示公开、与副职和师生代表个别谈话、召开座谈会、民主测评等形式，全面并有重点地了解相关情况；五是完善审计进点会制度，参加人员应有广泛性和代表性，如领导班子成员、师生员工代表等，进点会应同时进行书面问卷调查；六是准确把握经济责任审计的内容，除关注财务收支外，更要全面关注领导干部履行经济责任的其它方面，如贯彻执行科学发展、重大经济决策、国有资产管理、内部管理制度的制定和执行、对下属单位的管理和监督、履行党风廉政建设职责和遵守廉洁从政等情况；七是采用科学有效的审计方法，如审计署推广的审计方法和计算机审计方法，将存在的问题充分挖掘出来，提高审计效率和效果；八是建立主审负责、分级复审、交叉符合、业务讨论等制度，建立审计报告征求意见和异议申诉制度。

六、强化审计结果利用，实行审计公示公开

高校经济责任审计结果能否得到有效运用，直接关系到审计工作的成败。审计成果的运用是经济责任审计工作的重要内容。从全国来看对41万多名领导干部进行的经济责任审计中，4%的领导干部被给予免职、降职、撤职和其他处分，同时一大批领导干部因审计结果反映较好而受到肯定、表扬和提拔使用。部分高校在审计结果运用上存在严重不足，甚至尚未建立相关制度，因此应通过制度建设加强审计“产品”的营销、推广和使用：一是明确审计结果通报制度，及时向学校党委和行政负责人报送审计结果，同时通报其他相关领导及校党委常委等人员，促进学校领导对审计结果的重视和利用；二是明确学校相关部门应将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，加强责任追究；三是明确建立反馈沟通与整改制度,被审计领导干部及其所在单位存在的问题，必须及时整改并反馈给审计、组织、纪监等部门；四是明确规定将审计结果放入被审计领导干部本人档案。与此同时，高校应当建立经济责任审计公示和公开制度，为高校广大师生员工参与学校治理提供机制保障和渠道，可先在校内公开，再逐步向社会公开。

实行审计公示公开具有重要意义：一是通过对经济责任审计知识的宣传和普及，有利于获得全校师生的信任、理解和支持，培育良好的审计环境；二是通过公示公告获取审计线索，有利于审计调查，避免审计风险；三是有利于保障广大师生员工对审计成果的知情权、参与权和监督权，促进审计整改的落实和监督；四是通过审计公示公开自觉接受师生员工和社会大众的监督，有利于监督和激励审计自身，进一步提高审计人员的责任感和审计质量的提高。

总之，经济责任审计是高校内部治理体系中的重要环节和重要保障。经济责任审计本质上是一种干部监督管理制度，高校经济责任审计工作有必要转变观念、解放思想，加强联席会议成员单位的共同参与，构筑经济责任审计协同体系，对审计对象全面覆盖并突出重点，实现经济责任审计与其它审计业务间的统筹结合、协同高效，在提高审计质量的基础上强化审计结果应用，实行审计公示和公告，积极探索任中审计和党政干部同步审计，全面落实两办规定及其实施细则的各项要求，不断完善学校内部经济责任审计工作，在加强干部监督管理、促进党风廉政建设、推动学校综合改革、完善学校治理体系、促进单位价值增值等方面发挥高校经济责任审计的独特作用。

*本文系中国教育审计学会2015-2016年度审计科研课题“内部审计在高校治理中的地位和作用”（项目编号：JY20152102）阶段性研究成果。

（编辑 张芬）