(环境保护部环境规划院，北京 100012)

生物多样性保护经济政策分析及展望

何军谢婧刘桂环

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

当前世界各国越来越重视对生物多样性的保护，开发了一系列包括行政命令和经济政策的生物多样性保护政策工具，其中的生物多样性保护经济政策可以有效推动经济系统正确反映生物多样性的价值，引导经济主体做出更有利于生物多样性保护的决策，已成为了生物多样性保护行政命令的有力补充。西方国家已积累了较多生物多样性保护经济政策的实践经验，主要包括环境财税政策、生物多样性补偿、绿色产品市场和生物多样性惠益等几大类，取得了一定效果；然而我国的生物多样性保护政策以单纯保护的行政命令为主，在生物多样性保护经济政策领域的研究和实践都较为滞后，因此，本文通过梳理我国生物多样性保护政策特点和国外生物多样性保护经济政策实践，分析我国生物多样性保护经济政策的不足，并从政策主要建设方向以及政策工作需求等方面提出相应建议：一是加快环境财税改革；二是在坚持生物多样性就地保护的前提下探索生物多样性补偿；三是在农产品“三品一标”系统基础上推动绿色产品标识在生物多样性领域的应用，同时推动政府对生物多样性友好型产品的绿色公共采购；四是加大生物多样性惠益分享的基础工作力度，尽快落实数据调查工作；五是围绕明晰自然资源资产产权、调查积累生物多样性基础数据等领域，加快构筑生物多样性经济政策工作基础和前提条件。

生物多样性；经济价值；经济政策

生物多样性是人类社会赖以生存和发展的重要基础。然而，随着人类活动的加剧和技术手段的更新，开发和利用生物资源的效率大大提高，世界生物多样性丧失现象正在加剧，物种灭绝的速度远远高于自然条件下的灭绝速度；2016年世界自然保护联盟(IUCN)发布的《世界自然保护联盟濒危物种红色名录》中收录了82954个物种，有23928个正遭受灭绝的威胁，占比28.9%[1]。大量物种和基因急剧减少，如果不立即采取有效措施，人类固有的生活方式就难以维持，子孙后代的正常生活也无法维持。全世界正越来越重视对生物多样性的保护，在传统的保护政策之外，近年来国际上逐渐兴起了生物多样性保护经济政策，通过经济手段引导经济主体调整其活动、影响其决策，以体现生物多样性价值，这些政策实践已取得了一定的成效，但我国在生物多样性保护经济政策领域起步较晚，相关的实践和研究都较为缺失。

1 生物多样性保护经济政策的必要性

1.1 生物多样性与经济密不可分

丰富的生物多样性是巨大的基因库，包含着大量具有重大价值的物种和种质资源，这些直接使用价值给人类社会提供了丰富的生物资源和赖以生存的基本条件。生物多样性的间接使用价值体现在水源涵养、水土保持、气候调节等生态系统功能和文化、精神价值方面，为经济发展提供生态、文化、社会基础，这些娱乐、美学、文化和科学研究等方面的非使用价值能够丰富经济发展的内涵，拓展经济发展的模式[2]。

在坚持走绿色发展道路的当今中国，保护生物多样性还可以带动经济发展方式的转变。一方面，加强生物多样性保护将最大效用提升区域生态系统服务价值，提供高质量的生产资料；另一方面，保护生物多样性有利于扩展经济发展增长点，发展观光旅游、生物制药等高附加值的非资源型绿色产业。

反过来，经济持续发展又是生物多样性保护的物质保障，能为生物多样性保护提供充足资金投入和技术支撑。同时，经济系统内有效的产权制度也有助于对生物资源和生态环境进行合理定价，实行有偿使用。

1.2 当前经济活动未合理体现生物多样性价值

生物多样性与经济系统密切相关，然而实际上，经济系统并未认识到生物多样性的重要性并积极创造与其良性互动的模式。生物多样性产生的生态效益具有典型的外部性[3]，这种外溢的社会效益很难以货币的形式在市场上度量，也很难保证投资者和经营者在短期内收回成本和获取利润。同时，生物多样性是经济学意义上典型的公共物品[4]，在消费上不具有排他性，只要存在，所有人都可以无节制地“免费”争夺使用有限的资源。由于经济外部性及公共商品的存在、加之市场条件不完善，必然会出现市场失灵[5]。因此，市场经济下的经济活动很难合理权衡生物多样性的价值，个人的最优选择与集体或社会利益往往背道而驰，单纯依靠市场不足以保护生物多样性资源。经济主体往往为追求短期经济利益而过度开发利用生物资源，其推动因素甚至是政府的经济发展政策，这一点在发展中国家表现得尤为明显，发展中国家的宏观经济政策如林地产权、森林开发的特许权、农业开发政策对森林破坏影响深刻，在转化为农业用地的亚马逊热带森林中，约有40%是政府的农业开发补贴和其他开发政策所致[6]。生物多样性保护问题是经济活动推行过程中产生的，实质仍是经济问题，就要按经济规律来解决；而在这种市场失灵的情况下，市场无法自发体现生物多样性的真实价值，就需要恰当的经济政策介入干预，引导和建立市场。

2 我国生物多样性保护政策的特点

我国政府高度重视生物多样性保护工作，国务院于1987年公布了中国第一部自然保护方面的纲领性文件《中国自然保护纲要》，把生物多样性保护问题纳入其中，规定了我国生物多样性保护的总体战略和基本原则，并提出了一般性保护对策。1992年6月，巴西里约热内卢联合国环境与发展大会通过了《生物多样性公约》，我国于1993年正式加入该公约组织，是最早加入《生物多样性公约》的国家之一。三十年来，我国政府制定和修订了50余项有关生物多样性的法律法规[7]，基本形成了保护和持续利用生物多样性的法律法规体系；国家层面、中央部委层面以及地方政府在各领域发布了相当数量的生物多样性保护的政策文件，基本建立了具有中国特色的生物多样性保护与管理体系。这些政策是我国生物多样性保护工作的基石和保障，取得了一定的效果，我国生态破坏加剧的趋势有所减缓，部分区域生态系统得到恢复；一些国家重点保护野生动植物种群数量稳中有升，分布范围越来越大，生境质量不断改善，大熊猫数量从上世纪80年代的1000多只增加到现在的1590只，朱鹮数量从80年代的7只增加到目前的1800多只，红豆杉、兰科植物、苏铁等保护植物种群不断扩大[8]。然而，在市场经济蓬勃发展的当下，传统的生物多样性保护政策体系日益暴露出其局限性。

2.1 保护政策多，合理利用政策少

目前各国应用较多的生物多样性保护政策一般包括生物多样性保护政策和生物多样性利用政策(图1)[9]。保护政策主要采取法律和行政命令等强制性手段；利用政策主要是采取法律和经济手段，通过约束和经济刺激两种途径，促进在保护基础上对生物多样性资源的可持续利用。发达国家生物多样性保护政策体系较为健全，而我国的生物多样性保护政策手段更侧重于传统的保护政策模式，绝大多数政策都是以保护目标、明确责任、建设规划、管理办法为主要内容，只有极少部分涉及到合理、可持续利用生物多样性资源(表1)。一味强调保护而缺乏针对经济发展对生物多样性资源多样需求的引导和调节，既限制了社会对生物多样性整体价值的认知水平，也不利于引导社会经济对生物多样性进行合理、可持续利用。

图1 生物多样性政策的一般构成

政策名称发布者政策内容《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》国家确定了全国生物物种资源保护与利用的规划目标《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》国家对全国生物物种资源保护与利用提出规划《全国畜禽遗传资源保护与利用规划》国家对全国畜禽遗传资源保护与利用提出规划《关于切实加强民族医药事业发展的指导意见》国家中医药管理局强调要认真做好民族药资源的保护,建立民族药濒危品种和道地药材养殖种植基地,建立民族药自然保护区,加强家种、家养驯化研究《东北地区旅游业发展规划》旅游局把保护生态环境和生物多样性作为区域旅游规划的重要内容《农业植物新品种保护发展规划》农业部对农业植物新品种保护发展做出规划《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》农业部健全了畜禽遗传资源保护的法律体系《呼伦贝尔草原放牧指导手册》地方开展了退化草原最佳放牧模式示范,对草原生物多样性保护具有非常重要的指导意义

2.2 行政命令多、经济政策少

我国的生物多样性保护政策是典型的“命令一控制”型政策体系，其政策手段主要是法律法规和行政命令，经济政策总体较少(表2)。“命令一控制”型政策体系在我国生物多样性保护的起步阶段对挽救性地保护我国广泛的生物多样性资源起到了积极作用。但是，环境与生态问题的根源是经济问题，一味地将生物多样性保护与经济发展人为割裂，将使经济系统不能正确反映生物多样性的价值，此时行政命令的效果将明显降低。只有经济手段改善和调节自然资源的配置，才能更有效地反映利用这些资源的社会成本，从而引导经济主体调整针对生物多样性的相关行为。

表2 我国生物多样性经济政策

2.3 存在政策缺失和误区

受经济条件、理论理念的限制，虽然我国的生物多样性政策不断丰富，但仍然不够全面，甚至存在一些误区，尚待继续完善。

首先，我国在基因限制技术、基因技术使用规范等方面的政策较少，仅对农业领域的生物技术安全及基因技术使用做了一些政策规范，但管理政策仍待细化和调整，且林业、海洋、中医药等其他领域暂缺相关政策。

其次，遗传资源的获取与惠益分享机制仍然停留在国家政策和规划层面，在实际应用中进展滞后，在遗传资源的所有权界定、遗传资源保护与利用的具体方式、遗传资源惠益分享协议的流程、惠益分享的知识产权安排等方面的政策几乎是空白，对遗传资源的获取与惠益分享的应用也缺乏相应规定、引导和扶持。

我国针对各类生产和消费活动出台的补贴政策中，一些补贴对生物多样性带来的负面影响可能被忽略或者低估，尤其是农业和渔业领域的“有害补贴”情况更加严重。如2006年国家出台的渔业成品油价格补助政策大幅降低沿海捕捞成本，刺激了捕捞强度的增长，对继续实施沿海捕捞渔业转产转业工程造成了极大冲击；且渔业成品油价格补助政策是耗油越多、补贴越多，实际上对拖网作业等油耗大、破坏力大的经济行为起到了更大的刺激和鼓励作用。

3 国外生物多样性保护经济政策实践经验

随着生态系统服务货币价值研究越来越深入，国际上生物多样性保护的经济激励手段也愈加丰富和成熟，西方国家积累了较多生物多样性保护经济政策的实践经验，主要包括环境财税政策、生物多样性补偿、绿色产品市场和生物多样性惠益等几大类。

3.1 环境财税政策

环境财政政策作为一种以市场为基础的经济激励手段，相较于命令-控制手段而言成本更低，已经越来越多地被大多数国家所接受和认可，逐渐成为治理资源环境问题的主要措施[10]。20世纪70年代，OECD国家提出了“污染者付费原则”(Polluter Pays Principle，PPP)，并据此实施了相应的环境补偿和污染收费[11]。20世纪90年代中期，发达国家开始实施了以保护资源环境为目标的税收以及与资源环境有关的财政补贴及税收支出政策。环境财税政策作为一种经济手段可以用来奖励生物多样性保护行为以及可持续管理行为，惩罚和限制不利于生物多样性保护的行为。国际上比较典型的关于生物多样性保护的环境财税政策包括欧盟的增值税生态化改革，按是否对生态环境产生影响将征收增值税的产品和劳务分为可持续性和不可持续性，继而以制定生态化的差别税率，给予促进环境保护和维持生态平衡的产品和劳务低税率或超低税率，匈牙利的生态类产品税率甚至比标准税率低20个百分点[12]。此外，近年来各国开始关注渔业补贴可能带来的贸易扭曲、产能过剩和渔业资源衰退等隐性负面影响。据联合国粮食及农业组织的统计，目前全球58%的渔业资源已达到最大捕捞程度，31%的渔业资源已被过度捕捞达到生物学上的不可持续水平，而1970年代中期这个比例只有10%左右；渔业政府补贴是造成该现象的主要因素之一[13]。因此，近年来美国、加拿大、日本和欧盟等国家和地区针对防治过度捕捞、调整渔业结构、控制补贴负面影响、推动渔业可持续发展等目标对渔业补贴进行了多种类型的调整；2016年9月14日，美国和另外12个世界贸易组织成员联合宣布将在世贸组织启动诸边谈判来禁止那些导致过度捕捞、产能过剩或者与非法捕捞相关的渔业补贴[14]。

3.2 生物多样性补偿

BBOP(Business and Biodiversity Offset Programme)将生物多样性补偿定义为“开发项目在采取了适当的预防及减缓措施后仍遗留下不利于生物多样性的影响，对此影响进行的补偿行为导致的量化保护性结果”，它们通常准许一些以零亏损为总目标或者由生物多样性获益的持续性发展，并以其发展带来的影响能通过在其他地方保护、扩展或者建设足够的生物栖息地得到弥补作为前提[15]。生物多样性补偿制最先成立于20世纪70年代的美国湿地减缓项目中，目前约有40个国家和地区设定了法律或政策，专门要求对于特殊地区的影响要进行生物多样性补偿或某种形式的补偿性保护。现行的生物多样性补偿一般属于三种之一：一是开发活动主体本身实施补偿的一次性补偿，由政府或第三方进行调控监管，常用于自愿性补偿，目前已有如哥伦比亚环境补偿、澳大利亚昆士兰植被管理补偿、美国物种减缓与湿地补偿减缓以及加拿大渔产地补偿等项目实践。二是开发活动主体向第三方缴费、由第三方实施补偿的替代协议，目前已用于美国湿地和物种减缓项目、南澳大利亚的本土植被及散生树补偿、印度和墨西哥的森林补偿计划。三是生物银行(也指减缓银行、保护区银行、物种银行或栖息地银行)，一旦(预测性的)评估到不利影响，开发者可直接从公共或私营的生物银行中购买补偿信用，这些补偿信用由恢复、建立、扩展和保护生物多样性(例如湿地、河流、栖息地和物种)的行为对生物多样性的增益量化而得。生物银行的例子有美国保护区银行，澳大利亚新南威尔士生物银行计划以及德国影响减缓调控下的补偿库[16]。

3.3 绿色产品市场

绿色产品市场目前在世界生态环保和生物多样性保护领域应用得越来越广泛，主要形式包括绿色产品认证和政府绿色采购。绿色产品认证的兴起是由于于人们对社会和环保意识责任感的加强，愿意为生态绿色产品和服务付出额外的费用，即产品溢价[17]，从而刺激企业为此坚持一系列有利于生物多样性保护的严格标准，采取更多的可持续性的生产活动，并以此传递信息给社会。绿色产品认证暨生态标签在近二十年里发展尤为迅速，目前已在全球25个行业中确定了近430个标签，其中一些生态指标和生物多样性有很大联系，包括农业(如雨林联盟)、林业(森林管理委员会)、渔业(船舶管理委员会)、旅游资源(绿色环球)等[18]。

表3 主要国际环境(绿色)标志

在绿色产品认证基础上，公共机构对于绿色产品的采购已成为世界主流趋势[19]。世界各国政府采购在国民生产总值(GDP)中所占比例很大，足以影响某些产品的市场份额和消费者取向；因此，政府采购在发达国家常被用于支持特定产业和特定产品。英国、美国、加拿大、日本、丹麦、荷兰、德国、韩国等国均通过专门立法或政府令的形式强制推行或鼓励绿色政府采购。通过大规模的政府购买，能够激励相关绿色产品的需求和生产，并对社会消费起到示范作用，有利于绿色产业和产品的发展。法国由中央管理机关制定采购计划并向基层部门贯彻；丹麦、日本由国家推出可持续采购国家政策；英国设立专门的采购部门执行政府的绿色集中采购；德国通过各级地方政府进行独立的绿色采购；欧盟设置了集成产品政策绿皮书，以最大限度地减少产品在其生命周期内对环境的影响[20]。

3.4 生物多样性惠益分享

惠益分享主要是针对在生物多样性保护过程中，针对涉及到的遗传资源在相关机构和人员之间进行的公平合理的分享[21]。惠益可以分为研究过程、研究成果以及技术资料三个方面的惠益，获取和使用的过程中涉及到的相关方均应拥有相对平等的参与权。惠益分享有货币和非货币两种方式，开发和研究遗传资源的成果、商业利用此种资源所获的惠益、其他方面利用此种资源所获得惠益、参与生物技术研究、在可行时在提供国国内进行研究、基于遗传资源的生物技术而产生的成果和惠益，也都是应当与遗传资源提供方分享的惠益[22]。目前，国际上已有相当多的生物多样性惠益分享实践(见表4)。

表4 国际生物多样性惠益分享实践

4 我国生物多样性保护经济政策改进对策

国际成熟模式与成功案例为我国生物多样性保护经济政策的推进提供了良好的学习经验，考虑到我国目前的政策体系现状，建议从以下几个方面加快推进我国的生物多样性保护经济政策体系建设。

一是加快环境财税改革。依托《深化财税体制改革总体方案》的出台，重点推进资源税、消费税和环境保护税的改革。增加对矿产、油气资源开发的征税税率，将自然生态空间及自然资源元素纳入资源税征税范围，根据特定资源开发活动对生物多样性破坏的程度，适当调高其资源税征收税率。提高部分不利于生物多样性保护的消费品的消费税率，对主动进行生物多样性保护相关工作的纳税人予以环境税减免优惠等。

二是在坚持生物多样性就地保护的前提下，在部分存在可替代性的地区试点探索生物多样性补偿。我国的森林植被恢复费、水土保持补偿费、土地复垦费等政策是开发方缴费、政府组织恢复，类似“替代协议”，矿山环境治理恢复保证金制度是要求开发方自行恢复影响，类似“一次性补偿”；这些政策都可以作为我国探索生物多样性补偿的基础，并逐渐在补偿标准因素中增加对生物多样性影响的评估。

三是在无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志等农产品“三品一标”系统基础上推动绿色产品标识的发展，逐步明确绿色产品标识在保护生态平衡和物种多样性方面应负的责任和应采取的模式；同时推动政府对生物多样性友好型产品的绿色公共采购，引导扩展生物多样性绿色产品市场。

四是加大生物多样性惠益分享的基础工作力度，落实《加强生物遗传资源管理国家工作方案(2014-2020年)》的相关要求，逐步制定生物遗传资源获取与惠益分享管理法规，细化具体流程、制定示范合同，开展生物遗传资源及相关传统知识调查、编目与数据库建设。

五是加快构筑生物多样性经济政策工作基础和前提条件。落实《生态文明体制改革总体方案》中提出的“健全自然资源资产产权制度”要求，明确生物多样性资源产权，在明晰产权的基础上把资源配置推向市场。抓紧积累生物多样性基础数据，建立生物多样性基础数据库以及信息分享系统，为我国生物多样性保护经济政策的推进提供坚实的技术支撑。

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AnalysisandOutlookontheEconomicPoliciesinBiodiversityConservation

HE Jun XIE Jing LIU Guihuan

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing，100012)

With increasing emphasis on the biodiversity conservation，many countries have developed a series of managerial policies and tools comprising administrative orders and economic means. As an important supplement of the administrative orders，the way from economic aspect is competent to effectively boost correct reflections of economic systems on biodiversity values，and induct economic entities to formulate strategies which are beneficial to biodiversity conservation. Western countries have accumulated numerous practical experiences in ecological policies of biodiversity conservation and obtained some achievements，mainly including environmental fiscal policies，biodiversity compensation，green product marketing and biodiversity benefit. However，biodiversity conservation policies are principally based on executive orders in China and are lack in researches and practices in the field of economic policies on biodiversity conservation. Through organizing feathers of biodiversity conservation policies in China and summarizing economic policies and practices abroad，this study analyzed the shortage of economic policies in biodiversity conservation in China and proposed suggestions on research priorities and practical requirements. Suggestions comprised: i) advancing environmental fiscal reform；ii) exploring biodiversity compensation with the prerequisite of in situ biodiversity conservation；iii) boosting the application of green product identification in the field of biodiversity and promoting green public procurement of governments in biodiversity-friendly products；iv) enhancing the share of biodiversity benefits as well as relevant data surveys；and v) speeding up establishment of foundations and prerequisites in ecological policies of biodiversity through specifying natural resources property rights and accumulating basic data.

Biodiversity；Economic value；Economic policy

项目资助：国家重点研发计划课题(2016YFC0503405)和环境保护部TEEB项目资助

何军，环境保护部环境规划院副院长，主要从事生态经济、环境投融资政策研究

刘桂环，研究员，博士，主要从事生态补偿、环境经济政策研究

文献格式：何 军 等.生物多样性保护经济政策分析及展望[J].环境与可持续发展，2017，42(6)：20-25.

X21

A

1673-288X(2017)06-0020-06