王恩海

“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，如何监督一把手成为反腐败的痛点和难点。为实现有效监督，全国各地展开了一系列的探索。如长春市规定，市直机关一把手不直接分管财务、人事、行政审批、工程建设和物资采购，取而代之的是“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”，“五不直管”这一举措在各地的实践中得到了进一步的深化和丰富。如江西省南昌市将执法权纳入其中，变“五不直管”为“六不直管”；云南省保山市明确，研究“三重一大”事项时，党政正职不得首先表态或个人定调， 一律实行末位表态制；安徽省规定，凡纳入集体决策的事项，都不得以传阅、会签、个别征求意见和其他形式替代集体决策，实行决策事项终身负责制，等等。这些制度的效力正在逐渐显现。据悉，南昌市实施一把手限权制度以来，涉及党政一把手的信访举报数量下降了27%，党政正职腐败发案率下降了23%。

虽然上述举措取得了一定的成效，但显然离目标尚有距离。如本案中，“郑雪碧提前给下属打招呼让推荐李义为市建设局局长，后在市常委会上，郑雪碧主导通过了对李义的任命，在提出让李义兼任市政府副秘书长时，尽管有主管副市长唐某某强烈反对，但郑雪碧还是独断专行。”如果当时承德实行“五不直管”，这一举措能否真正避免这种现象发生？笔者对此并不抱有太大希望，因为所有班子成员的升迁及相关利益在很大程度上都依赖于“一把手”的认知和判断，一旦其他班子成员知悉“一把手”意志，或许根本不需要“一把手”出手就可以实现“一把手”的目标。

如何实现对“一把手”的监督？这种思考已经持续多年，概括而言，主要有如下几点。

第一，从源头上保证“一把手”队伍的纯洁性，设置“能上能下”机制，防止不称职的“一把手”长期居于重要岗位。这就要求组织部门在选任“一把手”时，程序更加公开透明，扩大征求意见范围，扩大全委会票决“一把手”范围，增加“一把手”选任差额比例，让负有使命感、有能力的候选人担任“一把手”。

第二，加强班子成员对“一把手”的监督。除“五不直接”外，要列明“一把手”的负面清单，增强副职对“一把手”的监督，探索建立副职对正职有不同意见可以直接向上级反映并能得到重视和受到保护的机制。本案中，主管副市长唐某某有否就李义的任命向上级反映不得而知，如果唐某某就此向上级反映，上级调查的程序如何启动或许尚需进一步明确，唐某某如对最终处理结论不满意是否尚有救济途径也还需进一步讨论。

第三，改革完善法律监督体制，着力解决权大于法、少数“一把手”凌驾于法律之上的问题。监察委改革是近期的热点，监察委有助于集中现有的监察力量，能够对所有的国家工作人员包括“一把手”产生强有力的监督和预防。

第四，发展民主、推行公开，保证广大党员和人民群众充分行使监督权。在党内民主方面，逐步探索建立党内公开监督、公开批评、公开质询以及对“一把手”弹劾罢免等制度，建立党内重大问题听证制度、党组织定期听取党员意见制度。在人民民主方面，加强和完善人民代表大会制度，充分发挥人大对政府及其组成部门“一把手”的监督职能。

第五，强化“全方位”监督。建立由纪检监察机关与组织人事、审计、财政、司法等部门参加的监督工作联席会议制度，明确分工、落实责任。加强人大、政协、媒体网络和社会各界对“一把手”的监督，形成监督合力。

上述举措如果能够得到切实推行，而不是仅仅形成于纸面，宣传于会议，应该能取得切实效果，但显然存在很大难度。因为上述举措也需要“一把手”來落实，有哪个“一把手”能像“沙瑞金”书记一样正视问题，鼓励纪委书记放开监督？而且在电视剧中，我们也没有看到纪委书记对“沙瑞金”书记的行为展开切实有效的监督，我们看到的是“李达康”书记的雷厉风行，对“易学习”担任纪委书记的犹犹豫豫。

“阳光是最好的反腐剂”，如本案中，“2008年9月，郑雪碧一个电话，李义就违规为张家口某房地产公司办理了土地使用证和建筑工程施工许可证，事后，郑雪碧收受该公司董事长送的现金50万元。”工程项目存在巨大的利益空间，能否考虑将所有的环节由中立第三方评估，所有环节均向社会公众公开，社会公众能够在网络上实时查看工程项目进展，并能就其中存在的问题提出质疑，相关部门能及时回复，如能实现这一点，至少能有效预防“一把手”在工程项目上的腐败机会。同样在用人权上，如果从酝酿候选人开始，所有的程序环节（除涉及国家秘密、个人隐私外）都能向社会公众公开，社会公众能够就候选人的个人品行、工作能力、财产状况等提出质疑，相关部门能予以回应，“兼听则明”，这一举措应该有助于选出最合适人选，也能在一定程度上消除“一把手”过大的权力。

“三军易得，一将难求。”所有的“一把手”都是经过各级组织部门精挑细选而来，党和政府为此付出了大量心血。一旦因贪腐落马，不仅给党和国家带来巨大损失，对其个人而言更是跌入人生低谷。因此，探索对“一把手”的监督利国利民，功在当代，利在千秋。endprint