■ 王 昊

区域一体化背景下的高铁枢纽与高铁新城

■ 王 昊

从2005年7月京津城际开工建设以来，截至2015年底，我国高铁的运营里程已达1.9万公里，超过了世界上其他国家高铁运营里程的总和，成为当之无愧的高铁大国。根据《中长期铁路网规划（2016）》，到2025年，我国高铁网络规模将达到3.8万公里左右，联通人口50万以上的大中城市。高铁建设带动了技术创新，对促进我国经济与社会的稳定持续发展可谓功不可没。但同时，受到理念经验滞后、管理体制分割的影响，我国高铁枢纽的建设以及高铁与城市发展的衔接关系，也存在着独特的问题与欠缺。

一、特征与问题

（一）新站远离城市核心区，与城市发展缺乏耦合

与国外高铁建设的情况相比，我国高铁站的选址由于城市发展阶段和体制原因而拥有自身的特色。

欧洲的高速铁路建设多值城市化平稳发展时期，城市已经没有外延发展的动力。同时，欧洲铁路多由私营部门建设经营，对客流的极度重视，使他们大多选择通过改造线路，接入既有老站的方式发展高铁；即使是建设新站，也会尽量靠近城市的客流中心—老城。也正是在这样的情况下，欧洲高铁网络为了客源，部分牺牲了铁路运营的时速。只有日本在高铁建设时期，城市化率约为46%，与我国有类似之处（我国广深高铁兴建时城市化率约为35%）。因此，日本城市高铁站的选址也有位于城市郊区的现象；但由于城市建设与经验体制不同，城市尺度差异等原因，日本城市新建高铁车站与城市中心区的距离总体上小于我国，如：始建于1970年代的横滨高铁车站位于市中心北面约7公里处；始建于1964年的新大阪高铁车站距大阪城市中心区6公里。

我国城市新增高铁站的选址，可以看作是快速城市化背景下，铁路部门建设主导、地方政府参与博弈的综合结果。铁路部门推行高铁建设的目标首先是运行速度达标、建设成本与建设工期可控。为了达到250～350公里/小时的运营时速，高铁线路的转弯半径需要达到4～7公里，以这样的线路要求进入城市的已建成区，拆迁量和改造难度可想而知，拆迁带来的不确定性更会严重拖后施工进度，难以在短期内实现高铁建设的规模效益和技术超越。从这个意义上说，高铁站离城市中心过远，甚至可以看作是实现高铁大国雄心壮志的必然代价。

在高铁选址过程中，城市政府参与博弈的话语权与城市等级密切相关，对于地级及以下城市而言，无论远近，只要能够争取到高铁设站，就已经需要运气和努力。而对于有一定话语权的省会及副省级以上城市，地方政府的土地财政诉求和城市经营思路在某种程度上甚至起到了把高铁站推出城市老中心的作用。2000年以来，我国的城市化率基本保持了年均1%的增长速率，每年新增的2000万人口和与之相对应的2000平方公里用地，为地方政府建设高铁新城树立了信心。除了少数由于抱持传统思维，认为铁路客站脏乱差不愿意将其引入市中心以外，城市政府普遍把高铁车站建设看作可以刺激城市经济增长，带动新城新区建设的触媒。由于既有建成区现状复杂，可供新建的用地过少，新建高铁站选址于市中心难以获得高额的卖地回报，因此，城市政府也具有将高铁站放在较为“空旷”地区的诉求。在此因素影响下，我国高铁新站离城市中心区的距离基本在10公里左右。

但是，根据我国以往新城建设经验的总结，大部分成功实施了新城建设的城市，新城中心距离老城的距离都在6公里以内，10公里的距离为基础设施的连片发展设置了不小的障碍（表2）。同时还应看到的是，高铁新城并不是城市结构扩张的全部，很多城市在同期还有更多分散的副中心和新城建设计划。可以说，高铁作为新城新区建设的一种类型，只是城市经营和土地财政的一个题材，并没有真正凝聚城市发展的合力。

目前，我国东部和中部地区的高铁建设已经进入了以城际网络为主的阶段，上述部门协调机制的障碍，在这一阶段会成为区域一体化发展真正的牵绊。事实上，目前很多省份的城际网络都存在这样的问题，城际站选址偏远，和途经每个城市的中心、副中心、机场都不发生任何关系，看起来服务了多个城市，其实却是一个“鸡肋型”的基础设施。试想，作为主要解决城镇群内部联系的线路，如果和每个城市的每个客流中心都不耦合，它又是服务谁的呢？之间的谈判会逐渐趋向于方便乘客（增加设施服务吸引力）和节省空间（降低租金和维护成本）。因此，为高铁站接驳的长途与公交车，会趋向于用最少的场站面积服务最多的线路和旅客，体量巨大而没有具体功能的广场空间会被认为是巨大的浪费。

我国铁路、民航、长途等等交通设施分属于不同的行政管理部门，职责分工决定了每个条线单元，一方面出于相关利益最大化的考虑，都想多占地；另一方面囿于一些制度安

（二）车站建设自成一统，缺乏与城市空间的衔接

国外的铁路和站场，以及站场周边的长途、出租等实施，很多是充分面向市场的私有部门或混合所有制部门在负责建设和运营，在市场营利的预期驱使下，各类交通换乘设施排，无法超越这一用地边界整合空间与功能。与此同时，城市政府对高铁站的诉求更多基于景观和形象方面，拥有气派的立面和体量，能够代表城市的现代化建设成就，甚至先于换乘功能的考虑。事实上，在实际操作中，城市政府也缺乏整合铁路部门的意识、资源与技术手段。这样的制度缺陷，造成了我国高铁枢纽普遍存在的占地过大、换乘距离长、人车交织干扰等问题。

表1 我国部分高铁站与城市既有中心距离（单位：公里）

表2 我国部分城市新城中心距离老城的距离（单位：公里）

（三）小汽车主导的交通发展思路制约了车站与城市的空间融合

欧洲和日本的高铁车站，例如柏林站、京都站、东京站和大阪站等，位于繁华的城市中心，在承担大运量铁路客流的同时，往往还进行了大规模的物业开发。但这些车站周边却是城市中心常见的小街区和密路网，更不会看到我国高铁站普遍采用的立体匝道模式。上述车站的高效运营，有赖于绿色出行的理念和地铁的高分担率，东京站地铁的分担比例高达90%，绿色出行理念支撑下的高铁车站，外围环境真正做到了以人为本。

图1 柏林站与东京站的外部环境

在汽车产业政策的陪伴下，我国的城市交通解决方案中往往将机动车尤其是小汽车的通行放在首位，在高铁站建设中，这样的特征尤为明显。我国的高铁站经常有各种类型的匝道，将小汽车引导到最靠近候客大厅的位置，为小汽车出行提供最方便的设施。而在实际运行的过程中，随着运量的增大，匝道的有效性逐渐令人质疑，16节编组的高铁列车能够搭乘近1200人，而在高峰小时，特大城市的始发站每3分钟就会有一辆车发出，即使按照只有50%的满客率计算，每小时也需要5000辆小汽车，而匝道和枢纽衔接的界面毕竟是有限的。因此，即使拥有四通八达的匝道，北京南站的早高峰时段也仍然拥堵不堪。以机动车为导向的匝道不仅在交通集散方面浪费了大量的资源，同时也成为了限制车站建筑与周边城市步行公共空间融合衔接的障碍，进一步限制了车站与城市的一体化发展。

二、趋势与判断

（一）客流的高端化与频繁化

从乘客构成的角度分析，随着高铁技术的超越，在对外交通领域，铁路出行相比于小汽车获得了压倒性的优势，从而使铁路的客流特征发生了革命性变化。对于现代化的高铁及城际客运枢纽而言，对外出行时城际商务、都市区通勤逐步占据主体，呈现高频、高时间价值、日常性客流特征。一方面，这种高频次、高舒适预期的日常出行，使人们对出行时间、换乘效率和舒适度都有了更高的追求，随着电子售票的普及，在露天广场上日晒雨淋的换乘和等候行为，早已退出了历史舞台。新的换乘行为需要一个全天候、无障碍、人车分行的空间，“无缝衔接”首先要做到换乘空间能够遮风挡雨，目前的站前广场再大，也解决不了这个空间需求问题。另一方面，这样的客流特征也为枢纽与城市功能的相互促进准备了条件，对外出行流与商务往来、区域通勤客流逐渐趋同、重叠，客观上促进了客运枢纽与功能中心的进一步耦合。

（二）网络加密与节点耦合

从区域一体化时代各城市功能节点发展的角度分析，随着区域高速交通设施网路的不断加密，世界大都市区城市网络化分工的趋势逐步增强。在城市群内部，单个城市，尤其是特大城市，已不再是等级位序结构中的一块“铁板”，其重要的城市节点面临与区域其他节点更加直接的竞争与分工（图2）。这样的城市节点，也更需要与枢纽耦合，接入区域城镇群网络，实现规模化市场支撑之下的专业化发展。

表3 高铁时代客流特征的改变

图2 城镇体系网络化发展时期城市中的重要节点直接参与区域分工

三、对策与建议

（一）从政绩工程到以人为本

十九大报告中203次提到“人民”，在新的历史时期，“让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民”，也应成为我国高铁枢纽建设及高铁新城发展的总体目标。

高铁，尤其是其中的城际枢纽，应该作为城市的一项公共服务设施来考虑，积极与城市功能对接耦合。对于特大城市而言，枢纽建设要在追求规模效应和服务的均等化上面找到平衡，单个枢纽不应一味贪大求全，更不应把建设亚洲最大、全国最大作为目标，而是应该象中小学等服务设施一样，将更均等、更便利地服务全体市民作为努力的原则。例如：随着北京城市规模的拓展和结构的调整，未来的通州新区也应该安排可以与大多数区域城市直接联系的高铁枢纽，使生活工作在通州的居民不用辗转来到北京南站乘车。而对于高铁站沿线的小城市而言，更应清醒认识高铁的时空压缩效应，从城镇群的专业化服务需求方面，寻求自身定位，切忌照搬大城市高铁新城集中发展商务商业功能的发展模式，不应片面追求高铁新城的建设规模与建设速度，更不应为了实现近期基础设施的投资拉动效力而牺牲长远发展。对于地处特大城市周边的小城市城际站，可以借鉴日本的挂川站等，发展休闲宜养等特色化的产业，也可以结合特色小镇，提升城镇产业和环境。事实上，国外高铁新城的建设常需历时30年才能逐步成熟，无论是特大城市还是中小城市高铁新区的建设，都需要克服“急功近利”的政绩观。

在高铁枢纽建设方面，切实考虑旅客的换乘需求，通过体制机制和技术创新，整合各自独立的交通设施，尽早以全天候舒适安全的换乘空间和分散布局、规模适度的避险空间，取代目前大而无当的站前广场。分布在不同级别城市、不同区位的高铁枢纽，其空间整合与设计的手法也应因地制宜。位于特大城市、大城市中心区位的高铁枢纽，应结合旧城整治与更新，借鉴国外枢纽综合体的建设经验，将商业功能组合进枢纽空间，为乘客提供多元便利的服务，为枢纽的高品质运营提供可持续的经济支撑。位于小城市的高铁枢纽，更应注重自身的乡土特色，不要盲目抄袭大城市的宏伟壮丽，而是用特色化的手法，创造遮风挡雨、创造亲切宜人的换乘空间。同时，在景观空间提升方面，高铁枢纽应与城市其他建筑一样，成为维护城市空间、促进街区活力的有效元素，不但不应该用匝道和停车设施将自身隔离开来，还应通过立体的空间设计，起到弥合铁路两侧互相割裂的城市空间、创造新的宜人城市场所的作用。

（二）从各自为政到系统整合

在城市建设层面，高铁枢纽与城市功能的系统整合，将为城市及区域的发展提供全新的前景，虹桥枢纽的选址与建设，就是这方面的优秀案例。京沪高铁的建设，本来要利用原来位于上海西南侧的七宝火车站，但这样的布局会造成虹桥机场和七宝车站相邻并置，铁路线、机场限高分割限制城市空间的局面。因此，虹桥枢纽的建设系统整合了高铁与机场，形成了服务于整个长三角的综合枢纽，对区域的发展起到了很好的带动作用。配合珠三角城际轨道网的调整，深圳的城市布局也日益体现了枢纽与城市功能系统整合的思路，每一个功能中心和城际铁路的枢纽都建立了比较好的耦合关系，体现出了城市和铁路部门协商和整合的新前景。

而在枢纽建设方面，虹桥枢纽也是系统整合的优良范例。枢纽的系统整合，体现在从乘客的需求出发，打破以部门管理为出发点的空间组合方式。目前正在编制的《城市综合客运枢纽建设标准》正在进行这方面探索。具体做法是：第一，在铁路建设部门为火车场站立项的时候，城市政府设立与之相配套的枢纽换乘中心项目，为枢纽换乘空间提供制度、人员与资金保障。第二，枢纽换乘中心，拆分重组传统意义上的长途客运站和公交首末站等设施，把所有交通功能中为乘客接驳直接服务的功能空间靠近进出站口集中布置，而让为车辆运营服务的停保场、维修厂等设施，远离人行空间独立布局。在集约发展要求严格的城市中心地区，建议采用“一站两址”的方式，将为车服务的空间布局在城市外围用地条件更加充足的地区。只有通过上述的系统整合，才能有效地将包括长途在内的客运服务引入高铁枢纽，在为旅客提供更多绿色出行选择的同时，切实减少枢纽周边城市道路交通的压力。事实上，深圳罗湖口岸的枢纽运营，已经为这种安排提供了先例，与口岸配套的长途客运站只有50多个车位的空间，但每天也安全高效地运营了50多条线路。

（三）从小汽车优先到绿色发展

国外城市发展的趋势已经表明，以绿色交通为导向的城市建设，是后工业化时代枢纽建设的努力方向。国外一些成功的高铁车站不仅将行人作为空间设计的主体，也安排了很多自行车接驳甚至搭乘城际轨道的设施。荷兰等国家甚至在城际站点地区发明出促进“交通公平”的新理念，规定从特定地点到达枢纽和中心地区，无论采用何种交通方式，旅行时间需要大体一致。由于开车出行一般会快于站站停的公交车和轨道，因此这些国家以城际轨道枢纽站1公里为半径，设置了只有公交和慢行可以进入的特殊区域，小汽车的驾驶者要停在这个区域之外步行进入，最终大家到达目的地的时间一致。事实上，这种慢行区域的设定，不仅提升了枢纽周边的空间品质，也为城市经济的发展提供了助力。国外后工业化城市发展的实践证明，只有以人为本的空间才能有活力，才能以多样性吸引创新人才和创新产业的聚集，以绿色出行为基础，人为本的城市空间，是后工业时代创新经济发展的载体，也是城市发展繁荣的空间基础。

图3 荷兰城际客站周边的慢行区

在我国，生态文明、可持续发展也已陆续成为探索新型城镇化、推进经济转型升级的重要理念。在未来高铁枢纽的建设中，应打破以车为本的思维惯性，在城市中心区的运量大站，早日放弃大匝道的处理方式，通过包括地铁、长途车、公交、自行车在内的绿色交通方式疏解城市客流，将城市枢纽周边的空间还给行人。事实上，虽然一直存在争议，但深圳罗湖口岸的规划，早在10年前就树立了以地铁作为主要接驳方式的理念，枢纽将地铁站尽量靠近口岸，置于布局的中心，而小汽车、出租车等设施都放在外围。

四、结语

以往我国高铁新城与高铁枢纽的建设教训，逐步为问题的解决提供了条件。《国务院办公厅《关于支持铁路问题，既源于体制机制的割裂，也涉及理念与经验的滞后，但10年发展的经验建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）》的出台，标志着一贯自成体系的铁路系统，已经做好了与城市融合的制度准备。随着规划建设领域“生态修复、城市修补”发展理念的提出，系统整合高铁枢纽与城市功能，实现绿色化发展的目标，必将成为我国未来枢纽建设的主旋律。随着大数据技术的创新与发展，以乘客需求为本，整合各类空间与设施，促进高铁枢纽与城市在功能、空间与景观上的共生与共荣，面临着广阔的前景。中国的高铁枢纽与高铁新城，在不断探索与改进的旅程中，必将成为人类城市建设历史中独特且辉煌的存在。

（作者系宇恒可持续交通研究中心交通规划总监）