■ 任佳佳

兰州市忠和镇控制性详规的编制实践

■ 任佳佳

随着兰州中心城区建设用地控制性详细规划的逐步完成，在兰州主城区范围的控规全覆盖已基本形成。在新型城镇化、区域协调发展的背景下，基于“多规合一”城乡总体规划的近域乡镇建设用地的控制性详细规划编制已提上日程，以促进区域规划乡镇空间的有序发展，为城乡规划管理提供切实的依据。

皋兰县忠和镇作为兰州中心城区近域乡镇，毗邻城区北出口，与中心城区经济联系十分密切，但长期以来，城乡管理体制的区别及其各条件要素的不同，彼此经济结构、生产方式以及经济基础与城市仍存在较大差异性。因此，对近域乡镇控制性详细规划的编制不能完全照搬相应镇规划标准或城市规划的一般模式，应充分考虑忠和镇区域的独特性及其在区域发展中的作用和地位。

一、忠和镇规划建设的现存问题

1．建设用地无序蔓延

兰州的快速城市化带来的城市功能外迁，中心城区抽疏战略和“出城入园”的实施，使城乡结合部产业组团、开发区空间急剧成长，分散的布局模式造成了忠和镇乡镇空间的割裂和破碎；而忠和镇作为近域乡镇的区位优势和交通等要素优势，促进了忠和镇乡镇物流等中小企业的迅速发展，规划的滞后增加了其布局的随意性，致使各类用地相互穿插；多元化因素造成了城市无序蔓延，未利用地开发与城乡建设用地、非建设用地相互穿插，空间布局紊乱。

2．各类配套设施建设落后

在城市化迅速推进的过程中，急功近利的发展方式经常导致对基础设施建设的忽视。各发展区域内虽然有较为完整的道路体系，但各类市政设施建设严重不够，尤其是污水处理等设施，由于前期投入较大，往往成为区域基础设施建设的规避对象。同时，忠和镇以物流、商贸产业发展为导向的开发模式也忽视了生活配套设施的建设，配套的小区、生活服务设施等难以同步建设，严重影响了产业组团和开发区域的持续发展。

3．用地开发与安全防护、生态保护矛盾突出

组团及产业开发区域的建设规模较大，未利用地开发拓展迅速，削弱了对生态环境的调控能力，加之乡镇区域的建设用地总量控制，适宜建设用地稀缺，尤其是部分产业向山体沟道转移，产生包括地质灾害、防洪等城市安全的不利因素，区域生态环境受到极大挑战。低质开发建设破坏了乡镇区域的生态环境，而高环保门槛则有可能在一定时期削弱本已处于区域劣势的乡镇经济发展活力，近域乡镇陷入发展和保护两难的境地。

二、忠和镇控规编制的意义

1．落实区域城市对乡镇发展的功能要求

忠和镇控规的编制和实施，可有效地考虑城乡持续发展的需求，在乡镇发展层面上落实城市发展对区域的诉求，促进城乡经济社会和谐发展，为区域基础设施建设、生态合作以及城市发展预留空间等方面提供指导。

2．引导忠和镇建设空间协调有序发展

在区域发展过程中，规划编制、生态保护、产业区开发等都需要多方协调合作才能产生良好的效益，而基于“多规合一”城乡一体化发展的近域乡镇控制性详细规划，可充分落实城乡区域协调发展要求，促进城乡建设空间、功能结构、设施共享的有序发展。

3．完善区域基础设施和配套设施

依据上位规划，结合用地方案，将各类设施落实到用地和具体的位置上，可有效指导并监督其同步建设，避免因管理不到位而造成的设施建设滞后。

三、忠和镇建设的控制范畴

1．乡镇集中建设用地

为了有效地引导区域城乡经济的整体发展，需要站在区域城市的高度，对集中建设用地，尤其是产业集中区、组团的发展用地进行统一规划控制，从区域功能布局的角度确定建设用地的总体规模、位置以及总体发展定位、功能结构等方面内容，完善各类公共服务设施和市政、道路等基础设施，并细化建设用地范围内的容量控制，如人口容量、建筑容量等，落实相关的强制性和引导性指标，如各地块的绿地率、容积率、建筑限高、建筑密度、配建车位数、出入口方位、公益性服务设施等。

2．有序建设农村居民点

忠和镇农村居民点在空间布局形态上常表现为小聚居、大分散的特点，低矮的房屋、房前院落、屋旁牲畜棚等是其传统的景观形象。对城市近域乡镇而言，由于受城市经济和生活方式的渗透影响，纯粹的传统居住区正在逐渐减少；加之区域非农产业建设用地散乱分布对村庄空间格局的破坏，沿国道109线一侧的村屯作坊企业与居住的混合布局，临近中心城区的城郊居住小区的规划建设等，都使农村居民点的景观风貌趋于不协调。

为提升乡村整体居住水平，需扩大居点规模，完善配套基础设施。因此，将农村居民点作为乡镇控规的控制对象，对其用地规划、建设区域、建设密度、基础设施配套等方面提出统一要求，进而指引各居民点的有序建设。

3．划定市级功能区

对于以未利用地新开发区建设为核心的功能区，则应按照现有城市建设标准，对土地使用、环境容量、建筑建造、城市设计、配套设施、行为活动等方面进行严格控制，通过定性、定量、定位控制加强各类市政基础设施和公共服务设施建设，提升区域的支撑水平。另外，自然保护区、旅游开发区、城市开敞空间等生态空间，以及市政管廊、管线走廊等各类基础设施廊道，也是忠和镇的市级功能区，是城乡协调发展和一体化发展的基础，需要在控规编制中专门强调，如生态控制区指引和市政廊道黄线的划定。

4．规划区域性基础设施

在忠和镇范围内，受城市区域承载的发展要求，忠和镇域范围内布局有大量服务城市和乡镇的大型基础设施，如现状的连霍高速、京藏高速、水秦快速路，规划的北绕城高速、北山快速路、市域规划五号线等区域性联系通道、跨区域的道路体系等，大型的变电场所、区域的垃圾处理设施、大型给水工程和污水处理系统、垃圾处理场等，这些设施是整个城市区域协调发展的基础，需要给予规划控制。在区域研究、总体规划等上位规划的指导下，控规中通过控制性规定来引导设施的建设位置、数量和体量（容量），明确其服务范围，从而增强城乡间联系，提高城市区域整体发展的潜力。

四、忠和镇控制编制的要点

1．重点区域的控规编制与城市设计

控规与城市设计相结合，或者在控制层面上进行部分城市设计，是当前控制性详细规划的发展方向。在编制忠和镇控规时，由于涉及的用地空间规模相对较小且不集中，需要有意识地通过城市设计来加强这方面的工作，以指导城镇建设。

2．增加建设用地适建范围

乡镇区域内的建设用地适建类型具有极强的不确定性，尤其是地块建设项目所允许的功能，很难通过控规进行选址定位，急需在控规层面增加其布局的弹性。在具体实践中，放宽用地控制的层级，建设用地适建范围可相互兼容，提升设施布局的灵活性。对其中的重要设施则通过文字说明来强调其规模、类型等指标要求。对中小学校、社会福利设施、环卫设施等予以重点强调，以保障乡镇村民生活环境的不断提升。

3．基于经济分析的实施措施

通过完整的经济分析，可制定出行之有效的调控措施，包括：①根据规划建立科学的地租级差体系，引导土地合理开发。②灵活运用经济手段，通过“贡献奖励”“单元控制”等增强规划可实施性。③对不同的功能区，制定相应的引导政策和控制标准。④通过听证制度和规划修改、调整程序，解决因规划刚性带来的系列问题，进而引导和规范规划的具体实践。

4．河洪道资源化综合治理

建设生态景观型河洪道。大砂沟流域位于黄河流域中上游，属黄河左岸的一级支流，发源于中心乡与忠和镇交界处的青土岘、丰登一带，平均海拔高度1700m左右，沟道由北向南经大三沟、涝池、牟家沟、崖渠川、火烧崖、中铺子，延伸到城关区盐场堡在城盐黄河大桥下游400m处注入黄河。大砂沟是评估区内唯一季节性河流。沟道内平时干枯，没有地表径流，仅在丰水年，特别是大暴雨发生时，沟道内可形成较大的雨洪水。忠和镇北龙口规划区目前已对大砂沟主沟道进行了土地开发，场地平整工作已完成，大砂沟主沟已完成了90%的土方填筑工作。过去治理河洪道往往重视河洪道本身的行洪、排涝等功能，对于城区近域乡镇的河洪道治理可建立现代城市河洪道综合治理的生态治理理念。通过城市地形地貌、水情工情、洪涝灾害及周边专题论证规划分析，在满足基本防洪安全和排水顺畅的前提下，引入生态补水，通过河道边界生态处理，注意河道的清淤处理。结合洪道整治，实施水环境景观、美化与亮化工程。

5．交通发展趋势及静态交通规划

忠和镇定位为商贸物流功能镇，拥有现代化商贸交易、管理的运输站场及保养维修设备，配备仓储、加工、批发、商贸及其配套生活设施，由专业性的物流行业和相关企业组成产业集群和集聚区。在用地性质上主要体现为仓储和堆场形式，主要服务大、中型货车，属于专业车辆。停车分为两类：一类是园区内部的建筑物配建停车，主要是为进出园区的客车服务；另一类则是专为进出同区的外来货运车辆停车服务。停车具有服务对象基本是货车，停车群聚现象明显，大型、特大型货运车辆停车比例高，时间长等特性。规划按照现代物流意识，需求量决定泊位量，统一与分散的原则，各类停车场用地的总和占整个物流用地的比例约15%。停车数量需尽可能结合市场的实际需要来确定，做到弹性发展。

（作者单位：兰州市城乡规划设计研究院）