偏远地区商业银行代理国库集中支付业务监管存在的难点及对策

苏洪英

随着2007年湖南省财政国库集中支付管理制度改革的不断发展，国库单一账户的建立，商业银行为预算单位开设零余额账户并代理集中支付业务的全面铺开，其财政部门向代理银行下达“财政直接支付令”或预算单位向代理银行下达“授权支付令”，代理银行根据“财政直接或授权支付令”向预算单位先行垫款，当地人民银行国库部门收到资金清算信息后按照“先清算后支付”的原则向代理行清算款项的运行模式，在基层尤其是偏远地区大大减轻了人民银行国库部门的工作量，在实现预算单位账户零余额管理的同时提升了财政资金的使用效率和安全性，但也存在一定程度上的监督管理问题需要基层部门加以思考对待，使得人民银行国库部门能以更好的服务为地方政府贡献一己之力。

一、 国库集中支付监管的必要性与重要性

(一)国库集中支付监管的必要性

随着国库单一账户的全面建立，国库集中支付改革必然成为当下国库管理制度中最为重要的内容，特别是我省从2007年开始在省内部分较发达地区试点国库集中支付改革工作以来，截止目前，由中央级预算单位部门到所属全省地方各级预算单位部门均已实现完成了国库集中支付改革，特别是边远的民族欠发达地区，也逐步实现了国库集中支付改革，其国库集中支付体系在全省各地市也已成形。

以某市州为例，该市州共八县一区委托7家商业银行或农商行20个网点办理国库集中支付业务，市级、区县级共计1200个预算单位已经100%纳入到国库集中支付范围。该市自2011年开展国库集中支付改革以来，各级国库共为当地预算单位办理支付笔数1，788，316笔，金额204.62亿元，并且每年支付规模呈现递增的态势。从目前集中支付业务发展趋势看，集中支付业务比重占财政支拨业务数量的近半数以上，且作为财政部门向预算单位支付业务的重要组成部分；其次，从代理规模与业务金额来看，使得人民银行国库部门必然要加大对国库集中支付的监管力度，依法监督财政资金合理有效使用。

(二)国库集中支付监管的重要性

随着国库集中支付改革的推进，国库单一账户体系的建立，将所有财政性资金纳入到国库单一账户中来，这在一定程度上加深了财政部门、人民银行、代理商业银行的联系，也使得规范国库集中支付业务成了各级国库部门的重要议程。目前，代理商业银行面向财政部门与预算单位集中开设了在财政性零余额账户与预算单位零余额账户，以及代理商业银行对直接支付清算与授权支付清算中的额度控制，日常资金清算账户信息对账处理等大量琐碎具体的业务。代理银行作为国库与财政部门之间链接的纽带与桥梁，既承担着国库集中支付的付款人，又是国库财政资金清算的收款人，在面对成批量，大金额支付业务环境下，对代理商业银行的监管已经成为各级国库日常监督的重要环节，其重要地位已经直接关系到国库集中支付改革能否成功。

一是加强对代理银行集中支付账户开设的监管审查。在国库单一账户建立的背景下，以及财政专户裁撤合并归集，代理商业银行存在着零余额账户、预算外资金专户、特设专户及非税收入汇缴结算账户等4种账户。由于商业银行营销与自身盈利诉求，在对特设专户与非税收入汇缴结算账户开设存在着重复和分散现象，再加上自身网点建设需要，使得财政性零余额账户也存在着零散分片设置的情况，严重削弱了国库部门对集中支付账户的集中统一管理。为加强对代理商业银行的国库集中支付业务账户的监管，已然为各基层人民银行国库部门事前与事中监督重要控制环节中。

二是提升对代理商业银行拨付财政资金的柜面监督程度。随着TIPS前置系统，财政无纸化系统的上线运行，在电子化下，传统的国库柜面监督审核内容已转移至代理商业银行前台系统，代理商业银行柜面人员因其流动性较大，对业务把控能力与国库规章制度熟悉度较欠缺，对业务的合规性判断与人民银行的国库部门存在一定差异，难以拒绝办理，这在一定程度上使得人民银行国库部门在对业务处理操作与清算信息审核的过程中的地位较为被动，仅能依照电子凭证信息片面地对集中支付业务进行监督与审核。

二、 国库集中支付面临的主要问题

(一) 国库集中支付法律法规体系有待完善

随着国库电子化系统的逐步上线，制度建设在一定程度上难以追上新系统建设的脚步。目前，人民银行有关对国库集中支付的相关规定与政策制度就集中支付表述与规范存在比较零散的状态，无法对监管形成统一的体系。再加上代理银行本身人员业务水平有限，对人民银行国库部门要求的相关制度难以理解透彻，仅提留在办好业务的水平上，在一定程度上不利于代理银行对业务熟悉与掌握。即便是按照“先支付，后清算”的原则，人民银行国库部门在与代理商业银行清算的过程中由商业银行先行垫款与《人民币银行结算账户管理办法》中规定的“银行不垫款”原则相违背。以某县财政为例，该地方财政将大量财政资金游离于国库单一账户体系外，在月末支拨中，由于库款不足，使得商业银行垫款较普遍，造成人民银行国库部门难以对财政性资金进行有效监管。

(二)缺乏行之有效的代理业务监管体系

《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国中国人民银行法》皆赋予人民银行经理国库职能并对财政性资金进行监督管理的职责。但是目前人民银行与地方财政部门缺少协调机制，未与地方财政部门形成对财政资金监督的合力，在日常监管过程中存在着信息不透明、不对称、职责不明确。商业银行在代理国库集中支付业务的实际业务操作过程中出于对地方财政部门的示好，已取代了人民银行国库部门的监督职责，难以发挥事前、事中对资金监督职责。此外，新的无纸化系统上线运行，人民银行国库部门仅能对商业银行发送过来打包的电子数据进行审核，难以有效对原始数据进行真实有效审核，因此，使得过去国库部门对财政资金的“事前审核、事中控制、事后监督”仅停留在事后监督上，难以发挥人民银行国库部门应有的监督作用。

(三) 财政资金沉淀商业银行较为普遍

由商业银行代为办理国库集中支付过程中，商业银行对代理业务普遍采用隔日清算模式，商业银行为逃避人民银行国库部门监管，在账户设置上存在人为干预抑或是“做成”零余额账户在每日业务结束后清零的现象，而财政部门为照顾开设在代理商业银行财政专户，待人民银行资金清算后将部分款项转移至财政专户上。

(四) 缺少对代理商业银行考评机制

目前，随着集中支付改革的深入发展，各家商业银行为争取财政这块蛋糕所做竞争激烈，财政部门与人民银行未建立代理银行进入集中支付业务的准入与退出机制，个别地方性法人以及国有大商业银行对自身的先天优越感，漠视业务处理中无违规现象，对屡查屡犯的违规问题也无深刻认识，这在一定程度上助长了人民银行对代理银行监管效能低效。

三、 提升国库集中支付措施和建议

(一)制度先行构建国库集中支付监督“防火墙”

尽快建立适应目前新形势下的国库集中支付配套制度建设，将国库集中支付的中心职能加以明确规范，充分发挥各级国库对代理商业银行的监督职能，将过去国库集中支付业务相关零散制度整合成有章可循的统一制度体系，保障资金安全。

(二)开展商业银行代理国库集中支付考评机制

建立完善对代理商业银行国库目标考核机制，根据代理商业银行实际业务操作过程中对财政性零余额账户、预算单位零余额账户管理变动、资金清算等量化指标变动报备，进一步强化代理商业银行的准入门槛与退出机制。在强化人民银行国库部门对同级财政预算支出执行情况监管权的同时，明确各级国库对处置代理商业银行违规处理集中支付监督中的处罚权，提升违规成本，务求达到国库集中支付改革的最大效能。

(三)提升队伍建设水平，防范国库资金风险

基层商业银行网点尤其是偏远地区由于人员结构与素质偏差较大，各级国库应督促其加强一线临柜人员业务素养的培训，在加强对政治、政策、法制道德教育培训的同时进一步强化会计核算与结算账户制度业务学习，强化监管意识，提升代理国库集中业务的履职水平。

(四)继续优化信息系统建设服务于监管需求

随着TSIS(事后监督)系统上线运行，构建更多现代计算机运用技术服务于对代理商业银行的国库集中支付监管，增加人民银行、财政部门、商业银行、预算单位的互联互通技术，充分做到信息透明共享，在实时处理国库集中支付资金清算的同时，切实提高监督水平，确保国库资金的使用安全。

(中国人民银行湘西自治州中心支行，湖南 吉首 416000)