李怡蒨

摘 要：鸦片战争后，近代中国广告业兴起，在商品经济最繁盛的上海，广告业的发展极为迅速，但各种广告问题随之而来。随后以法律为主要手段的近代广告管理开始出现，上海市政府出台了多部法规，建立了广告管理的专门机构，对广告管理的一系列措施相较其他广告发达的城市来说，有其特点更有其优越性，但对于广告的管理仍然存在着不足之处。

关键词：近代；广告管理制度；上海

上海是中国近代广告的发祥地之一，也是最早开始对广告进行规范管理的城市。就笔者所掌握的资料来看，针对近代中国广告管理制度的研究比较匮乏，笔者不揣浅陋，于见及的一些文献资料，选取具有典型性的上海地方广告立法，对近代上海市政府的廣告管理制度进行探究，以期对当代中国的广告管理制度的完善有所启发。

一、近代上海广告管理制度的管理机制

在1914年，上海公布《筹办巴拿马赛会出品协会事务所广告法》，该法规中列有多个广告种类，并介绍了这些广告的制作方法及注意事项，这应当是中国广告立法之始。[1]上海作为近代中国广告业最发达的城市，出台了多部广告管理法规。

（一）立法目的

在租界的影响下，上海开启了城市管理的近代化，而混乱低俗的广告无疑破坏了城市形象，立法征税是为了对不良广告进行管理的一种手段，并且在最初，广告税是商人认包制度，可见政府并没有将其视为政府创收的一种方式。立法也对广告文字、图案、颜色等进行了严格限制，可见其立法的主要目的是维护城市形象，规范有序，引导积极向上的社会风气。

（二）管理机构的设置

起初，上海的广告税是采取私人认包制度，而公用局只从事设置广告场、取缔违法广告等方面的工作。招商承办广告虽给政府带来了便利，但存在许多弊端，如容易导致官商勾结、商人欺诈勒索百姓等问题。因此，1928年上海广告税收逐步收回商办广告税，上海市成立了沪南、闸北、浦东、沪西广告管理处，成立管理广告专职机构，并出台了《上海特别市政府公用局广告管理处规则》，详细规定了不同成员的职能分工。在宏观管理上，由工部局草拟管理章程，送由市长批准。

（三）管理手段

为了规制混乱的广告，上海市政府通过征收广告税的方式，对广告进行专门管理。法律规定将广告式样、揭布日期以及地点呈请公用局批准核定后，缴纳了全额的税款后，方可揭贴。揭布户外广告只能在公用局建设的公共广告场、临时广告场、特许广告场的范围内，超出范围将处以10元以下的罚金。《上海特别市广告管理规则》还明确规定，揭布广告中途停止者，所缴税款概不发还，如欲中途调换广告文字图式，应补缴费[2]。

二、近代上海广告管理制度的特点

鸦片战争后，除了上海之外的广州、天津等城市，广告业都发展迅速，为规范广告，地方政府都根据本辖区的实际情况出台了诸多制度，上海政府因地制宜，对广告的管理制度有其鲜明的特点。

（一）立法思想上的特点

立法中以人民、社会良俗为本的管理观念及爱国主义精神的渗透。上海政府出台的广告管理制度中，有很多从居民、行人以及城市秩序出发的规定，例如广告游行必须受沿途巡警的指挥，不能任意行动阻碍交通，经过医院以及学校的时候，应该停止器乐，以免其遭到噪音的干扰等，这些都体现了一定的维护社会公序良俗的管理观念，具有一定的积极意义。

《上海特别市广告管理规则》中学校揭布招生广告，可以享受免税的政策，但仅限于国立、市立等公办学校。国货广告按照税率减收两成，烟酒被视为奢侈品因此只减一成，减收的国货必须以社会局承认的为限。对待国货，制度上给予了一定优惠，可见立法中所渗透的爱国主义精神。

（二）制度内容上的特点

法规系统化，规制多。上海为对广告进行有效管理，有从宏观上进行规制的，还有针对特定行业、特定广告专门出台的法规。其中，1929年《上海特别市广告管理规则》以总则为首共有7章，总则中划定了广告的地点范围，以及对不良广告的规定和禁例等。其余几章分别对公共广告场、特许广告场、临时广告场、游行广告以及其他广告做了具体规定。法规中有诸多禁止性规定，例如不能用红底白字（专供危险警告的用途），使用名人肖像或者机关标志的需经公用局核准，禁令性规定远多于当时的租界。

城市风貌管理成为法规中重要内容。上海特别市公用局广告管理处的第一职责即“建设及维持广告场”[3]，建设广告场的初衷也是“鉴于市内广告，大率就市街墙壁凌乱张贴，损碍市容”[4]，对所管辖的公共广告场，“每日轮流洗刷”，以保持整洁。1928年，《上海特别市广告规则》规定，广告揭布地点以公用局所建之公用广告场、临时广告场、特许广告场为限，其装设所用材料不得过于破旧，有碍观瞻。以上规定均为维护市容，足以见得当局对城市风貌管理的重视。

（三）受到租界的影响

租界法制对近代上海法制产生了很大影响。租界对广告的管理模式直接成为华界广告制度的参考。1929年1月5日，上海特别市公用局为修订广告规则呈市长张定璠的发文中，提到：“查公共租界之特许广告税率，虽定为每一方英尺每年税银一钱至五两。但据半载调查，实际不过一钱至三钱。故税率若不减低，华界将失去招徕广告之能力，此乃税率宜加修订之实在情形也。又查公共租界除特许广告有税外，其他招牌、旗帜以及纸张广告，均少取缔。而本市规则取缔畸严，虽拟定规则时，目的在求市容之整肃。顾市民狃于积习，不愿出费揭帖。仍复随处乱贴。”[5]

可见，华界采用广告税收的方法来管理广告，很大程度上是借鉴了租界的做法。

（四）严格监控重点行业

上海市政府专门规定，凡涉及宣传药物有避孕打胎壮阳之效验者，宣传医治生殖器之功能者等均不得刊登。情节重大者，将送交法院惩办。[6]此外，1936-1937年，上海市政府相继发布多部法规，“各报登载医药副刊，以浅显文字宣传卫生常识或医药学理为限，不得假托病家口吻故意揄扬医师技术及药品功能，以及含有其他广告性质之语句。”[7]医药广告在各类广告的管理中，法规最多，管理最严，是整个广告管理重点监控的对象。endprint

三、近代上海广告管理制度的优越性和不足

（一）近代上海广告管理制度的优越性

作为开埠较早的近代城市，广州、天津等地的广告业也欣欣向荣，相较之下上海政府对广告的管理制度，更加成熟和丰富。

首先，上海市政府虽认识到免除一般国货广告税的重要性，却没有一次性免税，而是实行了渐次免税的措施。[8]逐步免税既能安抚非国货广告揭贴商的不满，又能给放开国货广告充分的过渡期。上述举措的实施过程中，上海市未出现与揭贴国货广告有关的纠纷，对于稳控局面起到了很好的效果。

其次，政府治理广告的措施细致严密且成体系。如上述提到，上海市的广告事务都有特定的主管机关负责，保证了政府部门管理工作的连续性，为了明确分工并提高效率，上海市政府还设立了专门的分管机构。与当时广州市的户外广告管理机构时常缺失，且责任不尚明确的状况形成了鲜明对比。

再次，上海市政府在治理报纸商业广告方面推行多方位管理模式。1930年5月，上海市社会局暨公安、教育、卫生局共同拟定本市取缔报纸违禁广告规则。期间，还召集各大报馆代表参加会议，征询意见。[9]就已掌握的资料来看，其他地方政府未曾出台一部统一管理报纸上所有不良商业广告的法律，只单独颁布过管理某种报纸广告的规则，且法规种类少，涵盖面小。因此，上海市政府针对所有报纸上的不良广告，制定了统一的取缔规则，更加完整和有体系。

（二）上海市政府广告管理制度的不足

广告作为新兴行业，政府缺乏管理经验，在制度上仍存在诸多不足。首先，虽然广告业在近代得到迅速发展，但立法滞后性仍然明显。在当时的中国，上海走在广告立法的最前面，但远远落后于欧美国家。广告业在国民经济中所占比重小，因而受重视程度无法与其他关乎国家经济命脉、带给政府巨大利润的行业相比，这直接导致了全国层面的行业大法一直没有出台。其次，政府干预強大，社会监督机制的欠缺是近代广告管理制度的一个显著不足。虽然同业公会制定的章程等起到了一定的自律监督作用，但更多还是通过政府出台的法规进行管理，也就是自上而下的监管，忽视了广告受众的举报监督作用，普通民众没有参与管理的意识，更没有参与其中的权利，缺乏有效渠道来反映意见，维护自身权益。对于处在政治和经济环境复杂多变的近代中国，制定的法律仍然比较缺乏民主意识。

四、结语

鉴于虚假夸大、诲淫低俗等不良广告对社会行为观念的误导，近代中央及地方政府开始对广告业进行监管。上海政府大力组建广告管理处，并付诸地方性广告法规的建设，为广告业的发展提供了有益的行业指导和行为规范。但广告监管单纯依靠政府权力的严格管制不能解决所有问题，行政管理和法律制约也需不断更新完善。当前，我国正处于社会转型期，新的传播媒介和社会需求不断涌现，以史为镜，探寻近代广告管理制度的状况，可以为当今广告管理制度的完善带来一定启发。

参考文献：

[1]许俊基.中国广告史[M].北京：中国传媒大学出版社，2006.

[2]上海市档案馆.上海近代广告业档案史料[M].上海：上海辞书出版社，2012.

[3]上海特别市公用局.上海特别市公用局业务报告[M].上海：上海特别市公用局，1929.

[4]上海特别市公用局.上海特别市公用局业务报告[M].上海：上海特别市公用局，1930.

[5]上海市档案馆.上海近代广告业档案史料[M].上海辞书出版社，2012.

[6]上海市府整顿医药品违章广告宣传办法，上海档案馆藏，Q235-1-91。

[7]上海市管理中西医药新闻广告暂行规则[N].上海市政府公报，1936.

[8]国货广告免税问题，上海特别市公用局业务报告[M].上海特别市公用局，1930：201-203.

[9]取缔报纸违禁广告，上海特别市社会局业务报告[M].上海特别市社会局，1930 （4-5期）：292.endprint