对新《预算法》下地方财政预算执行情况进行剖析及思考

雷庭梅

财政预算是优化社会资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。为了使财政预算与社会经济发展相适应，我国于2014年颁布了新的《中华人民共和国预算法》。本文按照新《预算法》的要求，对某地财政预算执行情况进行剖析，对加强财政预算管理，提高预算绩效，加强财政预算监督等方面提出了见解和意见。

新预算法；地方财政；执行情况；思考

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政预算本质上是一种财政分配，科学的财政预算是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。为了使财政预算与社会经济发展相适应，我国于2014年8月31日颁布了新的《预算法》，至此已三年之久。这三年，也是我国全面深化改革的关键三年，是新常态下的三年，国内经济从高速增长转为中高速增长，从规模速度粗放型增长转为质量效益型集约增长，财政预算改革从方案准备期也迈入落地攻坚期。我们就某地财政预算执行情况，按照新的《预算法》要求进行分析，对加强财政预算管理，提高预算绩效，加强财政预算监督等提出见解和意见。

一、某地近三年来财政预算执行情况

该地按照新《预算法》调整方向，坚持“稳中求进”总基调，遵循“积极财政政策”，立足四大预算功能定位，(四大预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)，全面深化全口径预算改革，着手建立跨年度预算平衡机制，加大管理体制创新，严控政府债务风险，集中财力保民生、保运转、保重点、保基层，促进经济社会稳定发展。

(一)该地预算单位全部纳入全口径预算编制范围。

按照新《预算法》规定，该地深化预算改革，将本地127家预算单位全部纳入全口径预算编制范围，实行四大预算“统筹、统编、统批、统管”，跨预算、跨级次、跨部门、跨年度整合专项资金；坚持“两个一律”原则，对未执行项目支出，但确需跨年使用外，其余资金一律收回，对行政事业单位行政运行经费结余一律收回，盘活部门预算单位结余结转资金，2015年结转3.58亿元，2016年结转4.53亿元，为发展提供了财力基础。

(二)该地预算能及时批准及公开。

当年的预算都能在上年经本级人大批准并按时公开。如：2015年度的预算在2014年12月批准，2016年的预算在2015年12月批准。预算调整也能及时报批并公开。并在批准后的20日内由本级政府财政部门向社会公开，公开内容有报表，公开本级预算收支细化程度收入到目，支出到项。并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出了说明。

(三)决算草案经本级政府审计部门审计。

该地的决算草案在次年经本级政府审计部门审计。如2015年决算草案于2016年7月审计，2016年决算草案于2017年7月审计。

(四)改革任务艰巨，但开创局面迅速，保证了制度统筹的创新效应。

收入下滑压力和支出需求压力，倒逼财政管理，改革成为支撑收入劣势与支出优势的转换载体。该地首创“收支全覆盖、预算全口径、资金全统筹、系统全监控”的“某地非税模式”，最大限度统筹了收入；开展“收入总调度、支出总把关、资金总归集”为基本特征的某地国库集中收付改革，最大限度统筹了资金；改革归集、整合、节约、调度、垫付资金2015年、2016年分别约为37亿元、42亿元，既为区域经济、园区产业、城市建设、基础设施发展提供了强大财力支持，也反映了收支逆差形势下，通过改革制度化管理，出绩效、出财力、出资金成为缓解收支矛盾的新常态。

(五)优化支出，保障民生。

该地按照“统筹兼顾，突出重点”的原则，将“保民生、保运转、保重点、促发展”作为基本层次。第一，民生支出占一般公共预算支出的比重提高到2015年达78.59%，2016年达78.50%。第二，切实增加扶贫资金投入，支持重点贫困县脱贫攻坚，2015年支出0.68亿元、2016年支出0.75亿元。

(六)某地近三年财政预算执行基本情况

某地近三年财政预算执行基本情况

从调研、分析情况看，该地预算执行情况总体较好，收入稳定增长，民生重点支出得到有效保障，预算管理不断加强，决算草案基本反映了预算执行结果。预算编制和执行，按照了《预算法》的规定，实行“量入为出，收支平衡”的原则。

二、某地财政预算执行中存在的问题

(一)该地部分收入未及时缴库，非税收入专户滞留资金严重。

按新《预算法》规定，“政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人不得截留占用、挪用或者拖欠”(第五十六条)。而该地非税收入未及时缴库，而且存在直接划往财政专户的现象。仅2014年滞留资金42，501万元，划往财政专户24，330万元；2015年滞留资金110，571万元，划往财政专户55，220万元；2016年滞留资金117，257万元，划往财政专户58，350万元。

(二)该地财政预算管理仍存在一些问题。

如财政在商业银行账户数量多，滞留资金量大。如2014年有163户，124，559万元；2015年有171户，金额120，724万元；2016年有166户，金额118，826万元。需通过深化改革、创新制度和加强管理逐步解决。

(三)该地部分预算单位未纳入国库集中支付。

按新《预算法》规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”(第五十六条)。而该地部分预算单位未纳入国库集中支付，存在公务卡结算推行不到位，授权支付超限额等问题。2015年预算支出57.52亿元，通过集中支付只有21.26亿元，实拨资金有36.26亿元。2016年预算支出58.35亿元，通过集中支付只有18.02亿元，实拨资金有40.33亿元。

(四)该地预算平衡的压力很大。

该地缺少支柱产业，收入过于依赖房地产业，可用财力、增长潜力和抗风险能力相对较差，制约了增长空间；加上近年高基数、高增长形成的低质量、高成本尚需逐年消化，意味着该地经济已经步入由量到质转型的艰难攻坚期，财政收入必将较长时期徘徊在中低速增长阶段。而支出方面，支持全面深化改革和促进各项社会事业发展都需要刚性投入，收入中低速增长与支出刚性增长矛盾突出，部分财政政策的制定缺乏统筹规划，政策“碎片化”问题依然存在，新《预算法》出台后财税体制改革、预算管理制度改革、土地管理体制改革、投融资体制改革亟需深化等，预算平衡的压力很大。

三、对加强财政预算执行的建议

(一)加强《预算法》的学习宣传，提高执行的自觉性。

党的十八大报告指出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。建议在全国确定一个《预算法》宣传日。可定新《预算法》颁布日，每年的8月31日作为宣传日，可集中在该日前后采取多种形式进行宣传。扩大影响的范围和深度，使新《预算法》精神深入到广大公民心中，深入到《预算法》执法人员行动中，在全社会营造良好的学法用法的社会风气，使广大公民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

(二)培植财源，转变方式，实现收入稳定持续增长。

充分发挥财政宏观调控手段，支持产业园区建设，促进产业转型升级，推进重点项目实施，增强城市承载能力，引导能源、材料、电子等新兴产业和商贸物流、生态旅游、生态农业等特色产业发展。同时把握新《预算法》关于“依据区域因素设立分配一般性转移支付”的要求，实行由争资金到争项目，再到争政策为主的工作转移，确保上级转移支付稳步增长；在培植财源的同时，以征管转化收入，加大“综合治税”专业化征管、“系统管税”信息化征管，积极推进非税收入电子收缴和票据电子化管理；完善国、地税联合办公模式，实现“进一个门，办两家事”；搭建综合治税、以房管税、以地控税三个平台，推动建立“银税互动”和“财税互动”机制，看好重点领域、抓好重点行业、管好重点项目，依法征税、高效征税，确保收入应收尽收，及时入库。

(三)厉行节约，提高绩效，实现资金严格规范使用。

根据新《预算法》关于勤俭节约和绩效评价的要求，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。将产业引导类专项作为重点，推行财政资金竞争性分配，坚持“先有事、后有钱，先有项目、后有资金，先有办法、后有拨付”的分配原则。按照《预算法》的要求，“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”(第五十七条)，做好绩效评估。健全预算绩效管理机制，编制预算绩效目标，完善绩效评价办法，将评价结果作为调整支出结构、加强财政政策和科学安排预算的重要依据。

(四)全面深化全口径预算改革，深入推动四部预算全面覆盖，深入推动国库集中收付制度全覆盖。

根据新《预算法》要求，全面深化全口径预算改革，深入推动四部预算全面覆盖，健全四部预算统筹协调的全口径预算管理体系，将政府性收支全部纳入预算管理。并且，按新《预算法》规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”(第五十六条)。全面清理整顿财政专户，不得新设财政专户，同时对资金运行实行指标管理全覆盖，提高年初预算到位率，确保不随意调整预算。

(五)进一步提高预算编制的精准度、透明度。

将预算单位近三年的预算执行情况作为编制预算的重要参考，把既定事项和人员经费、公用经费等基本支出足额编入部门预算，不留资金缺口，切实将部门预算编实、编足，进一步提高预算编制的精准度。根据新《预算法》关于预算编制要求，全面深化全口径预算改革，预算编制更加“精细化”，预算支出按功能分类细化到项，重点支出按经济 分类细化到款；预算口径更加“对应化”，分财政和单位两个层次，对应设置账户，确保部门预决算口径一致。要提高预算编制的透明度，预算内容要“公开化”，除涉密部门外，所有一级预算单位公开部门预决算，所有财政拨款安排的“三公”经费(含涉密部门)实行公开，专项资金目录公开，重大民生政策性资金分配结果公开。

(六)加强财政预算监管。

一是要加强人大监督。新《预算法》第46条规定，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出按其功能分类应当编列到项。新《预算法》第79条对人大及人大常务委员会审查监督决算草案进行了明确规定，财政预算编制和决算草案要及时报同级人大审议和批准。二是要加强审计监督。通过审计，促进预算编制完整细化、促进预算执行规范高效。审计工作要服务于同级政府四大预算在财力与项目的统筹安排、量力而行原则，政府间财政转移支付制度安排与政策实施情况。预算执行审计就是对预算执行情况以及最终形成的决算草案发表意见，因此，审计的目标就是要服务人大及常务委员会这种监督审查，强化预算约束、推进预算法治。三是要加强部门制衡，实行事中监督。加强人民银行国库部门对财政预算的执行监督，这样能使监督进入到预算执行过程中，加强了事中监督。四是及时向社会公开预算信息，接受社会主体监督。通过各方面的监督，让权力在阳光下运行，把权力关进制度笼子。促进重大政策措施落实，推进法治，维护民生，惩治腐败，防范风险，推动发展等方面的积极作用。

(国家金库怀化市中心支库，湖南 怀化 418000)