地方债务收支对国库资金的影响浅析

田利民田博

党的十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”之后，2015年新《预算法》对“地方政府债”开闸放行，我国地方政府债务管理得到了进一步规范。但是，由于地方政府债务预算约束较弱，缺乏把政府债券发行与置换纳入到政府整体预算通盘考虑，从城市基础设施建设的角度确定债券发行规模和从消化政府存量债务的角度确定置换规模的政府债券管理现状，增大了国库收支对政府债务依赖，加剧了国库库存的波动，影响了国库现金管理的操作等。本文从国库资金的安全性、流动性和收益性“三性”出发，对当前政府债务管理问题进行分析，提出完善地方债务管理的建议。

地方债务；国库；资金；影响

一、地方政府性债务概念及分类

地方性政府债务是指地方政府作为“债务人”，以本级政府的名义举借或者担保举借的债务，并由此承担的资金偿付义务。根据我国审计署开展的政府性债务统计结果，将债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。

二、政府性债务收支对国库资金的影响分析

(一)地方政府债务总体可控，国库资金安全平稳运行。总体来看，2016年陕西省政府债务率(政府债务余额与地方综合财力的比率)为64.53%，比2015年上升18.13个百分点，偿债率(当年还本付息与地方政府综合财力的比率)为1.90%，比2015年上升0.29个百分点，从各地市数据来看，2016年债务率基本维持在100%以内，偿债率在10%以内，基本在控制标准参考值范围内，风险总体可控，国库资金安全平稳运行。

(二)地方政府财力对债务收入的依赖程度加深。在经济下行压力加大的态势下，税收收入及土地出让收入在地方国库收入中的占比下降，对政府财力的支撑力度减弱。从2014-2016年三年数据来看，2014年、2015年和2016年陕西省地方国库收入分别为1889.63亿元、2057.94亿元和1833.82亿元，同比增长9.29%、8.91%和-10.89%，三年来税收收入分别完成1335.30亿元、1290.21亿元和1204.29亿元，同比增长6.39%、-3.38%和-6.66%，分别占地方收入的70.66%、62.69%和65.67%，土地出让收入完成662.61亿元、504.34亿元和464.06亿元，同比增长29.36%、-23.89%和-7.99%，占地方收入的35.07%、24.51%和25.30%。同时，债务收入快速增长，在国库收入中的占比明显提高。2014年、2015年和2016年地方债务分别入库154.37亿元，896.02亿元和1212.23亿元，同比增长9.29%、480.44%和35.29%，占地方国库收入比重为8.17%、43.54%和66.10%，政府财力对债务收入的依赖程度加深。

(三)债务收入资金有力支持了民生支出等领域的发展。从债务资金投向看，所筹集的举债资金主要用于基础设施建设和公益性项目。这不仅补充了地方经济社会发展的资金需求，促进了当地民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，取得一定经济效益，为偿还债务提供了资金保障。其中，大量的债务收入用于市政建设、交通运输、土地收储、保障性住房、生态建设、教科文卫、农林水利等基础性、公益性项目，2015年和2016年地方国库支出分别为4869.37亿元和5249.96亿元，同比增长16.38%和7.8%，是当年债务收入的5.4倍和4.3倍，2015年和2016年完成各项民生支出3684亿元和3917亿元，同比增长15.70%和5.95%，有力支持了当地经济的发展。

(四)债务置换资金有效减轻了短期的债务利息负担。新《预算法》规定，地方政府债务应通过发行政府债券方式举借。对清理甄别后纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务，通过发行地方政府债券逐步进行置换，是规范地方政府债务预算管理的重要举措，也有利于减轻地方利息负担。置换债券实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，按2016年置换债券1690.02亿元计算，预计将为地方每年节省利息约110亿元，置换债券虽然不直接增加投资，但在目前土地出让收入减少等情况下能够抵顶减收，为地方腾出资金支持重点项目建设创造了条件。

(五)地方债发行资金集中流入、流出国库对国库库存冲击较大。一般而言，地方债发行资金应于招标日后3个工作日内缴入省级国库，反映在国库库存变动上是省级国库库存增加；而市县级地方政府债券因由省级政府代理发行，其发行资金由省级财政通过地方债转贷支出向下拨付，反映在国库库存变动上是省级库存减少，市县级库存增加。总而言之，地方债资金的变动将直接影响国库库存的运行。在地方债发行收入入库时，将导致库存形成阶段性高点，比如，2015年11月12日公开发行的386.37亿元政府债券于2015年11月17日入账，造成当日省级库存增幅212.98%。2016年4月28日发行的530.20亿元债券于2016年4月29日入账，造成当日省级库存增幅1679.60%。地方债发行后由于集中转贷下级国库，库存余额快速回落。比如。2015年11月23日转贷下级国库244.58亿元，造成省级国库库存减少50.77%，辖内各地市库存均有不同程度的涨幅，最高达127.54%。由此可见，债务收入的集中入库与转贷支持对省、市、县三级国库库存冲击较大，导致国库库存波动加剧。

(六)地方债规模及收支时间错配增大了国库现金管理难度。从增量角度看，地方债务规模较大，在地方债收支节点上推高了国库收支数据。从存量角度看，债务收入入库与转贷资金之间存在时间错配，造成库存阶段性沉淀。尽管债务资金在省级国库停留时间短，在国库现金流预测时可对债务数据进行“点式”剔除，对国库资金运行影响较小，而市县两级国库既要给下级国库调拨，又要向债权人所在商业银行账户拨付，而且资金拨付呈阶段性、跳跃式，没有规律可循，影响国库资金监测和预测，加大国库资金调度难度。从2017年省本级国库现金流预测结果来看，剔除了国库债务收入的数据预测精度显著提高。

(七)从长远看，地方财政收支压力依然较大。一是受经济增速下行影响，地方政府的财政收入进入瓶颈期。陕西省GDP增速由2011年的13.9%下滑至6.7%，2016年地方级公共预算财政收入同比减少10.89%；与此同时，政府债务余额大约增长25.76%。二是自2015年以来，地方政府债务进入偿债高峰期，2016年至2020年陕西省需到期偿还的地方性政府债务本金累计在651.72亿元以上，偿债资金主要是依靠发行新债，但新发行的债务规模有限，地方政府未来偿债压力依旧较大。三是政府债务还本付息刚性支出压力较大。比如，2015年陕西省地方政府债券还本付息支出为164.48亿元，占预算收入的7.99%，占预算支出的3.37%，2016 年陕西省地方政府债券还本付息支出就达631.39亿元，增长了2.83倍，占地方预算收入的33.52%，占预算支出的12.03%，未来8年应偿还现有债务3291.02亿元，相当于2016年地方财政收入的1.79倍，除此之外，每年还有一定规模的新增债务，从长远看，地方政府偿债压力依然较大。(见附表)

陕西省地方政府债务应偿还情况表 单位：亿元

三、原因分析

(一)总体来看，财政预算软约束严重是政府债务管理中最大的掣肘。由于我国地方政府预算编制的精细化程度不高、预算调整普遍、预算执行缓慢等原因，导致“预算软约束”问题严重，主要表现在：一是政府债务管理制度不完善。《预算法》中规定的预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，债务预算的内容并不在其中，现行的其他法律法规也没有对地方政府债务的预算编制和执行的明确规定，而且我国尚未建立统一规范的地方政府债务统计制度，债务统计口径、确认标准、计量分类不一致导致地方政府对债务举借和资金使用统筹考虑不足。二是债务信息披露机制不完善。关于地方政府债务的报告和公开制度，我国尚无法律层面的规定，政府综合财务报告制度尚未建立，无法全面反映包含地方债在内的政府资金负债情况。而且政府性债务及其项目建设情况没有向外界公开，地方政府债务透明度低。三是对债务资金的监督管理薄弱。地方政府债务监督管理牵涉到人大、财政、国库、发改委、审计、金融监管等多个部门，但部门间任务分工尚不明晰，有效的协调共享机制还未建立，地方债监管主体缺位严重，致使地方债务发行、资金的使用和管理由财政部门总揽，脱离预算管理约束，发债时间、规模、频度完全不以预算收支进度和规模协调，对国库收支、库款余额波动等带来较大影响。

(二)政府债券发行管理存在重发行、轻使用和偿还的现象从国库资金安全性角度看。尽管我国对政府发行债券和债券转贷资金实行了严格的限额管理，发债规模不能超过限额。但对政府债券资金的使用和偿还方式缺乏明确的规定，尤其在现行的以GDP为主体的政绩考核体制下，难以有效遏制地方政府的举债冲动，“重借轻还”的倾向尚未真正扭转，部分资金使用单位存在把政府债券资金视同预算资金的倾向，从而不同程度存在着政府债券资金使用效益低和偿还风险大的隐患。

(三)从国库资金流动性角度看，债券期限与项目周期存在错配问题。2015年已发行的地方政府债券中，三年、五年、七年和十年期债券的占比分别为16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，2016年已发行的地方政府债券中，三年、五年、七年和十年期债券的占比分别为29.94%、29.94%、29.94%和10.19%，加权平均期限6.45年。通常地方政府的资本性项目需要十几年才能还本付息，债务期限长一方面缓解了地方财政压力，另一方面，债券期限过长导致债券的流动性差，地方政府债务依旧面临较大的期限错配风险。

(四)从国库资金收益性角度看，地方政府债务管理和地方国库现金管理操作需要“协调”。从资金流来看，地方政府债务管理和地方国库现金管理均产生大量现金流入、流出，而国库资金是中央银行资产负债表重要组成部分，因此，地方政府债务管理和地方国库现金管理协调存在着“天然”需求。这一需求主要体现在尽量减少国库资金对市场流动性的冲击，从保障支付需要和降低成本的角度来看，首先要避免过低的国库库存或过高的国库库存，从实际运行情况来看，地方国库现金管理与地方政府债务管理操作对国库库存波动的实际影响会呈现不同的结果，当两者操作方向相反时，国库收支呈现相对“平衡”状态，反之则推高或降低了国库库存余额，国库库存余额直接影响着国库资金的收益。(见附表)

政府债务操作和国库现金管理操作的协调对比

四、对策及建议

(一)调整地方政府收支行为。在收入方面，地方政府应合理、高效运用各项财政经济刺激政策和补助资金，努力开辟新经济增长点、新税源。在支出方面，要合理界定地方政府的活动范围并规范其支出行为，尽量避免地方政府缺位、越位等问题，同时要建立债务投资责任机制，切勿为了追求政绩而冲动举债投资。

(二)健全地方债务信息披露机制。目前，我国地方政府债券的由各省级政府发行，《预算法》已经明确“国务院财政部门对地方政府债务实施监督”，下一步，要明确细化财政部门的监管权责和监管手段，建立地方债务资金绩效评价体系，努力扭转当前规模膨胀、权责不清、调控乏力的局面。此外，鉴于财政部门与金融监管部门掌握的信息范围不同，财政部门要加强与金融监管部门的协调合作，建立信息共享机制，提高监管效率。

(三)建立债务统计制度。一是编制单独的政府债务预算，细化地方债资金的用途、使用与偿还的时间和期限，强化预算执行的监督问责力度。二是对债务资金使用实行全动态监管，对资金流向和方向进行全方位跟踪，加强对债务资金的后续分析和统计。

(四)建立政府债务风险评估和预警机制。风险评估和预警是地方政府债务风险管理的核心，要尽快建立符合各地实际的地方政府债务风险评估指标体系，并结合对经济金融环境和地方政府财政承受能力的分析，明确风险预警等级，制定相应的应急处置措施，及时防控风险。

(五)加强地方债发行与地方国库现金管理的协调。将地方国库现金管理操作时机选择与地方债发行偿付时间相挂钩，地方债发行资金入库时开展国库现金管理投放操作，同时国库现金管理期限选择考虑地方债偿付本息时间，有助于熨平国库库存波动。

(中国人民银行渭南市中心支行，陕西 渭南 714000；交通银行陕西省分行，陕西 西安 710000)

[1] 白鹤祥.规范地方政府债务的有效途径探索.《金融时报》，2016(7).

[2] 李虎.我国地方政府债务管理研究j.《财政研究》，2013(07)：137-140.

[3] 王光国.中国地方政府债券发展现状和发展之路探讨.《时代金融》，2013(09)：73-75.