湖泊保护治理中的绿色金融探索
——以云南抚仙湖为例

马庆波罗云芳

对湖泊的保护治理是极其重要且迫切的课题，大力发展绿色金融是顺应党的十八大提出大力推进生态文明建设的现实需求。文章在对抚仙湖保护治理中绿色金融实践进行归纳梳理的基础上，分析了当前面临的问题，提出了加大绿色信贷投放力度、丰富绿色金融介入业态形式和出台专项政策激励绿色金融支持抚仙湖保护治理等政策建议，具有决策参考性应用价值。

抚仙湖；保护治理；绿色金融

一、问题的提出

湖泊是我国重要的国土资源，湖泊及其流域是我们人类赖以生存的重要场所，然而，上世纪50年代以来，我国湖泊在自然和人为因素双重作用下，呈现出大面积萎缩乃至消失，生态环境不断退化的趋势，对湖泊的保护治理成为一项极为重要的生态建设任务。云南抚仙湖位于玉溪市澄江、江川和华宁三县之间，是我国最大的深水型淡水湖泊，国家一类饮用水源地，蓄水量达206亿立方米，占全国优质淡水湖泊蓄水总量的9.16%，62个国控重点湖泊(水库)中Ⅰ类湖泊水量的90%以上，占云南省九大高原湖泊蓄水总量的68.2%，是我国极其重要的战略资源，对抚仙湖的保护治理显得尤为重要与迫切。2007年，云南省出台《云南省抚仙湖保护条例》。2012年，国务院下发《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》，抚仙湖成为国家保障和提升水生态安全的重点区域，保护治理上升至国家层面。2015年，云南省玉溪市采取统一托管模式，强力推进抚仙湖径流区全流域集中统一管理，高位统筹抚仙湖保护治理。

资金筹措是抚仙湖保护治理可持续推进的重要考量因素，也是最为关键的支撑因素。随着流域内经济社会的发展和人口的增多，入湖污染负荷不断加剧，抚仙湖流域环境承载压力不断加大，生态治理资金需求也在不断增加。“十一五”期间，实施环湖截污治污、出流改道和文明走廊等工程，共投入11.2亿元用于抚仙湖保护治理。“十二五”期间，围绕环湖生态修复、截污治污、面源污染控制、入湖河道及村落环境综合治理、环境监管能力建设5大类28个项目，共投入35.0亿元对抚仙湖实施全流域综合治理和保护。“十三五”期间，抚仙湖保护治理规划拟实施五大类70多个项目，估算投资145亿元。值得欣慰的是，党的十八大提出大力推进生态文明建设，把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会全过程，十八届三中全会进一步强调建立系统完整生态文明制度体制，2015 年国务院下发《生态文明体制改革总体方案》，提出我国构建绿色金融体系的国家战略，2016年人民银行等7部委联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，G20杭州峰会上绿色金融被首次纳入议题。政策端的持续发力，为绿色金融提供了良好的发展空间，也为抚仙湖保护治理提供了更好的融资环境。

二、绿色金融基本内涵及其主要业态形式

绿色金融伴随可持续发展和绿色发展理念而产生，目前绿色金融还没有完全统一的概念表述。如，《美国传统词典》(第四版，2000年)将绿色金融称之为环境金融或可持续金融，是环境经济的一部分，研究如何使用多样化的金融工具来保护生态环境，保护生物多样性。《构建中国绿色金融》(2015年)认为绿色金融是一系列金融工具、市场机制和监管安排的加总，在改善金融系统和金融体系，实现金融业自身的绿色营运的同时，金融业作为市场经济的“血液”，带动、改造和绿化其他行业。然而，不同的概念表述却有一个共识，那就是绿色金融活动必须自始至终体现“绿色”，注重对资源的节约使用和对环境的保护治理，将生态环境因素纳进金融业的经营决策和业绩考核，以此促进经济、社会和生态的协调可持续发展。

绿色金融的主要业态形式有：一是绿色信贷，2012年银监会《绿色信贷指引》对绿色信贷的内涵作了说明，强调绿色信贷应支持绿色经济、低碳经济，发挥防范环境与社会风险的作用，提升环境和社会表现等。二是绿色保险，主要指环境污染责任保险，从2007年起，环保部和保监会在部分省区已经开始高环境风险领域开展环境污染责任保险试点。三是绿色证券，其形式较为丰富，包括以股票、信托和各类基金的形式入注从事绿色环保的项目公司资本金，也包括以债券形式对需要在金融市场筹措资金的企业形成债权，不同形式均应强调环保绩效要求。四是碳金融市场，包括碳期货、碳基金和碳排放交易等一系列产品，在我国碳排放权交易发展迅速。五是节能治污市场机制及其金融活动，从2007年起，天津、江苏等部分省市开始积极探索实行排污权有偿使用和交易制度。

三、抚仙湖保护治理中的绿色金融实践

(一)绿色信贷是最主要的业态形式

“十二五”期间，抚仙湖保护治理中银行业金融机构累计发放绿色信贷合计25.6亿元，从投放方式上看，可分为常规投放、政策性投放和银团投放三种。

1.常规投放。围绕抚仙湖流域产业结构调整与绿色农业建设、水污染治理与清水产流机制修复、主要河流水污染综合整治与生态修复、垃圾焚烧处理、污水处理厂改扩建和沿湖重点村落环境综合整治等多项工程，银行业金融机构以常规投放方式发放绿色信贷合计10.3亿元，单笔贷款金额最高的1.3亿元，最低的50万元，贷款期限最长的10年，最短的1年，贷款年利率最高的9.6%，最低的4.9%。如，抚仙湖流域三个县域农村信用社发放的抚仙湖流域蓝莓种植项目贷款，贷款额度每亩最高可贷2.5万元，期限最长3年，利息由财政全额贴息，按第一期贷款额度1亿元测算，每年为种植户或种植企业节省利息支出435万元。蓝莓每亩每年仅需50公斤复合肥，较其他植物少施肥350公斤，按第一期蓝莓种植面积3510亩测算，可减施肥1200多吨。该项绿色信贷为保护抚仙湖流域的生态环境，改善抚仙湖流域周边环境，同时提高农民收入水平发挥了很好的积极作用。

2.政策性投放。抚仙湖湖滨缓冲带“退田、退房、退塘”还湖一期工程是以生态修复、低污染水净化、村落污染控制、湖滨带优化及缓冲带综合治理为一体的水污染防治工程，能有效引导抚仙湖湖滨地区的生态系统良性循环，完善抚仙湖缓冲带生态功能，提高流域的生物多样性，增强湖滨区的水土保持能力。围绕该项目，中国农业发展银行充分发挥政策性金融机构优势，采用抵押担保贷款方式，投放了5亿元水利建设中长期政策性绿色信贷，贷款期限8年(宽限期1年)，执行人民银行同期同档次基准贷款利率。

3.银团投放。银银之间加强合作，合力支持抚仙湖保护治理，围绕重点项目抚仙湖东大河流域主要河流水污染治理与清水产流机制修复工程，云南红塔农村合作银行牵头，邀请3家农村信用联社组成社团，采用担保贷款方式，投放1.25亿元绿色信贷，期限5年，执行人民银行同期同档次基准贷款利率上浮20%。围绕重大项目玉溪市东片区暨“三湖”生态保护水资源配置应急工程，中国工商银行牵头，邀请交通银行组成银团，以建设期采用信用方式，项目建成后用项目形成的固定资产及水费收费权作抵(质)押方式，投放9亿元绿色信贷，期限10年(宽限期2年)，执行人民银行同期同档次基准贷款利率上浮10%。

(二)绿色信托是重要的补充业态形式

“十二五”期间，围绕抚仙湖沿湖重点村落环境综合整治、抚仙湖流域综合管理体系与能力建设和玉溪市东片区暨“三湖”生态保护水资源配置应急工程，银行业金融机构积极加强与信托机构、资产管理机构的合作，以股权融资的方式累计完成绿色信托15.3亿元，单笔金额最高的5亿元，最低的0.6亿元，期限最长的5年，最短的2年，融资成本年化利率最高的10.25%，最低的9%。如，抚仙湖水务管理有限责任公司围绕“水”进行生产经营活动，拥有30年对江川县城、华宁县城、通海县城、玉溪市中心城区和抚仙湖周边产业园区供水特许经营权。为支持该公司建好抚仙湖流域污水处理工程，云南红塔银行携手财通证券资产管理有限公司和中航信托股份有限公司提供了5亿元的信托融资，期限3年，融资成本9%。

(三) 绿色基金正在积极介入

农发建设基金是由中央政府支持依法设立组建，重点支持投资大、周期长、回收慢、回报率不高的准公益性和基础性项目。“十二五”期间，围绕抚仙湖仙湖时光栈道项目，农发重点建设基金投入1600万元用于项目建设，基金年投资收益率为1.2%，投入方式为项目资本金投入方式，投入期限10年(其中：建设期2年，回购期8年)，在本期限内由股权回购主体回购基金股权，从资本金注入后第3年至第10年每年回购200万元，建设期届满后，基金投资回收方式为收购选择权方式。

四、抚仙湖保护治理中绿色金融面临的问题

(一)绿色信贷投放有待进一步加强

从绿色信贷支持抚仙湖保护治理的融资实践看，信贷投放主体主要是国有商业银行、农业发展银行和地方法人银行业金融机构，其它银行业金融机构较少涉及，尤其是运作模式比较成熟的开发性金融和国内唯一的赤道银行兴业银行没有介入，而这些机构在绿色信贷投放上却有着较为成熟的经验和做法。如，国家开发银行在国内太湖、巢湖和滇池等多个湖泊综合治理中均有介入，并取得了积极的成效。兴业银行先后创新了能源合同管理、碳排放交易、排污权交易等融资产品，推出“绿色金融全攻略”，初步构建了覆盖绿色产业链上下游的金融产品体系。开发性金融和兴业银行在抚仙湖保护治理绿色信贷投放主体上的缺位，可以说是抚仙湖保护治理融资实践上的一个遗憾。

(二)介入的业态形式不丰富

从现有绿色金融支持抚仙湖保护治理业态形式看，主要是绿色信贷和绿色信托两种，绿色基金才刚刚起步，其它业态形式均没有涉及。然而，绿色债券和社会资本已正逐渐成为国内一些湖泊治理资金来源的重要渠道，绿色保险正在逐渐引入湖泊环境污染风险管理。如，2009年经国家发改委批准，昆明滇池投资有限责任公司成功发行8 亿元企业债券用于滇池治理。2015年大理洱海环湖截污(一期)PPP项目充分发挥了社会资本参与湖泊治理进行投资的机制优势，该项目在参加全国首批PPP项目推介会时，得到了与会领导及专家的充分肯定。保险方面，2007年环保部下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，商业保险引入环境污染风险管理的探索正式启动，2013年环保部和保监会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，在高环境风险行业推进环境污染强制责任保险试点。这些成功的案例和制度文件的出台，为抚仙湖保护治理融资和污染风险管理提供了一个全新的视角，也揭示了现存绿色金融支持抚仙湖保护治理业态形式上的一大短板。

(三)支持绿色金融的专项政策尚未跟进

如下表所示，与现行国家支持三农和小微企业融资政策比较，支持绿色金融的专项政策还未起步，没有出台与绿色金融相关的货币政策工具，针对金融机构经营绿色金融业务所实施的财税激励政策也很不充分。如，未出台类似于支农或支小再贷款的支绿再贷款，不在定向准备金下调范围内；存贷比调整中没有涵盖绿色金融；银行机构投放的绿色信贷并不能享受财政贴息、税收减免等政策；投资者购买绿色债券无法享受税收优惠等。

表 绿色金融和三农、小微企业融资的政策支持比较

资料来源：根据现行政策整理。

五、促进绿色金融支持抚仙湖保护治理的政策建议

随着流域内经济社会的发展和人口的增多，入湖污染负荷不断加剧，抚仙湖保护治理形势依然严峻：一是生态环境仍然脆弱。抚仙湖属高原断陷湖盆，由于湖泊四周陡峭，面山森林覆盖率低，石漠化和水土流失严重，径流区陆地面积仅为水域面积的2倍，汇水面积小又无外流域补水，其生态环境十分脆弱。二是水环境容量已接近饱和。根据抚仙湖水体氮磷负荷平衡研究结果，抚仙湖每年约增加1302.56吨的总氮、66.27吨的总磷入湖，滞留率接近100%，由于出湖量很小，大量氮磷负荷进入湖体，营养盐的累积效应明显。三是连续干旱水量失衡。抚仙湖地区干旱少雨，湖面年降水不到2亿方，蒸发损失近3亿方，加上取用水量，抚仙湖至少需要1.6亿方陆源补给才能维持水量平衡，但集水陆地面积只有湖面的2倍多，其中50%的面积已经被水库拦截或者被开垦成农田，补给能力十分有限。四是农业农村面源污染严重，农业结构调整面积大、落实难。径流区共有耕地13.7万亩，耕地复种指数高、高污染作业比重大，农业农村面源产生的总氮、总磷占流域污染源的61%和52%。“十三五”期间，抚仙湖保护治理规划投资145亿元，然而各级财政投入有限，保护治理资金缺口巨大，因此需要绿色金融多层面宽视角给予金融支持，以破解抚仙湖保护治理资金难题。

(一)加大绿色信贷投放力度

在保持现有绿色信贷投放存量的基础上，做大绿色信贷投放增量。一是已介入绿色信贷的银行业金融机构应继续增加融资支持。二是应积极引入开发性金融和兴业银行参与抚仙湖保护治理，加大绿色信贷投放。国开行在国内多个湖泊综合治理中运作模式的核心思想，是将湖泊治理项目分为公益性项目和可市场化项目。就抚仙湖而言，可建立云南省、玉溪市和沿湖三县三级政府联动协调机制，破解公益性项目资金难题；利用“谁污染，谁付费”方式明确边界，显性化环境成本，将政府监管、特许经营、排污费用和环境改善收益有机结合，解决可市场化项目的融资问题。探索与兴业银行的合作，作为国内唯一的赤道银行，其完备的绿色金融产品体系能为抚仙湖保护治理提供良好的绿色信贷支持。

(二)丰富绿色金融介入业态形式

一是试水绿色债券融资模式，拓展抚仙湖保护治理融资新渠道。债券作为一种成本较低、流动性较好而风险较低的债务融资工具，能够有效地提高项目的融资可获得性，降低其融资成本。2015年，人民银行发布绿色金融债公告，中国金融学会绿金委编制了《绿色债券支持项目目录》，明确了绿色债券支持项目的界定和分类。玉溪地方法人金融机构可以争取试水发行绿色金融债，以支持抚仙湖保护治理；玉溪国有资本投资(集团)公司可以试水发行绿色企业债，以较低的融资成本为抚仙湖保护治理提供资金来源，同时减少期限错配的风险。二是积极引入社会资本加大对抚仙湖保护治理的投资。PPP 的优势在于政府可以通过与私营部门结成风险共担利益共享的伙伴关系为绿色基础设施项目筹集资金，可以充分发挥公共资金的杠杆作用来引导私营部门的投资。三是发挥绿色保险功能，健全市场化的风险管理机制与社会治理机制。绿色保险实质是运用保险应对与环境相关的一系列问题，以实现可持续发展。可以考虑将环境污染强制责任保险引入到抚仙湖及周边流域，明确磷化工、造纸等环境高危行业实行强制性绿色保险，利用市场化的成本调节机制显性化环境污染成本，促使此类企业转型升级，采用新工艺新技术以加大节能减排力度和降低能耗污染，以有利于防范抚仙湖水环境遭受污染的风险。

(三)出台专项政策激励绿色金融支持抚仙湖保护治理

一是出台专项的货币政策工具。将货币政策工具与绿色金融挂钩。如，比照支农、支小、扶贫再贷款，制定专门的支绿再贷款政策；在公开市场业务操作中增加购买绿色债券等资产；定向降准机制中加入绿色内容，引导金融机构将更多信贷资金投入到绿色环保领域；运用好差别化存款准备金工具，在宏观审慎评估体系中(MPA)渗透“绿色”因素，激励金融机构加大绿色信贷投放。二是出台专项的财税政策。参照对三农和小微企业的支持力度，建立和完善财税对绿色金融的政策支持体系。如，对金融机构经营绿色金融的各类收入予以一定的增值税和所得税优惠；完善财政对绿色信贷的贴息机制，确定贴息项目清单，提高财政贴息率和贴息规模，充分发挥财政资金的杠杆作用；参照涉农、小微企业贷款增量奖励办法，以结果为导向，对效果好的项目和银行给予一定的财政奖励。三是积极申报抚仙湖流域作为云南省绿色金融先行试验区。在大力推进生态文明建设和建立绿色金融体系的国家战略背景下，为进一步争取国家和省级层面支持绿色金融在抚仙湖保护治理融资中的政策优惠，建议抚仙湖流域申报成为云南省绿色金融的先行试验区，以建立基于自然资源资产负债表的绿色金融多元化支持体系为主线， 创新绿色金融组织体系、产品体系、政策保障体系和基础设施体系，为绿色金融服务抚仙湖保护治理创造更好的政策空间。

(云南民族大学，云南 昆明 650500)

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云南省教育厅科学研究基金项目“抚仙湖保护治理融资机制研究”(项目编号2016ZZX133)