（西南科技大学四川绵阳621010）

高校财务管理中的理财活动是处理经济关系的核心内容，理财活动影响着高校职能的实现，即我们通常所说的高校教学、科研、社会服务三大职能。因此，高校的理财活动成为了高校内部管理体制中至关重要的部分。由于财务在学校、学院、学科发展过程中起着杠杆作用，是不可或缺的经济基础，所以院级自主理财制度的实施就直接关系到学校二级部门的运行效率，同时还影响着学校教师积极性和创造性的发挥。

一、我国高等院校预算管理的现状

目前，我国的高等教育正处于飞速发展的时期，无论是办学层次、办学规模，还是学科专业建设水平、科学研究水平等都发展迅猛。与此同时，高校原有的财务预算管理体制和模式却在高校办学规模不断扩大、办学水平不断提高的过程中暴露出了一系列的问题，已经无法适应形势发展的需要，因此，对高校预算管理制度进行改革创新已经成为当前高校财务管理应该深入研究和探讨的重要课题。

（一）高校预算管理的特征

2.对预算的约束力低。“给多少钱，办多少事”是目前大部分高校校内各二级部门普遍存在的思想，从而导致各二级部门对预算的参与度低，经常出现发生事情以后再来要钱、突破预算的情况，使预算最终执行的结果变成了象征性的用钱概算，预算的刚性和严肃性受到挑战；由于预算在执行过程中频繁调整，预算的考核和监督也无从实现。

3.预算管理无支撑。目前，高校的会计核算系统已全面实现了信息化，且经过多年运行已经较为规范和成熟，但其主要功能是对学校收支实现情况进行记录和反映。相对于会计核算系统，在预算管理方面，不但普遍缺乏一整套成熟有效的预算管理软件系统，还缺乏高水平的预算管理队伍，缺少相对稳定的负责预算监督和检查的组织和机构，无法对预算的合理性、合法性进行监督，从而导致学校财务部门在收集和分析与预算管理相关的信息时困难重重，难以对学校预算的决策和管理提供有力的支撑。

4.预算公开程度不够。高校的预算在编制过程中，一般是由学校的校级领导和财务部门的负责人敲定，形式化严重。在预算文件正式公布之前，预算编制情况与经费使用部门之间的信息沟通交流不充分，存在一定的信息不对称；在预算执行过程中，预算的调整也没有做到公开透明，校内各二级部门都是自行调整，互不知情；对预算执行的结果，也没有进行公示，有的学校甚至对预算执行情况的审计结果也不对外公开，只是进行个案处理。

（二）预算管理的内部控制制度不健全

目前高校的预算管理普遍缺乏完整的预算控制系统，没有形成预算分层管理的模式，没有确立预算的内部责任主体，造成经济责任制难以落实。对预算在执行过程中因受各种因素影响而发生的变化，预算管理部门无法快速做出反应。有些高校甚至尚未建立健全基本的预算管理制度；有些高校虽然建立了预算管理制度，但在预算执行过程中却有章不循，随意更改，预算管理制度形同虚设。同时，高校资金的收支普遍存在使用随意性较大，使用混乱，资金的流向与控制脱节、资金体外循环严重，资金缺乏统一的筹划与控制的情况；由于缺少事前监督，事中控制不力，事后监督效果不佳，造成预算管理既不能反映高校预算资金的全貌，也不利于对预算资金的执行情况进行考核。

（三）预算实施情况比较混乱

预算的上级主管部门对高校的预算执行、审计、监督的约束力不够，预算的实施情况缺乏应有的监管。一些高校在编制预算时，虽然建立了预算基础信息库，但其信息真实性却无从核对；虽然建立了专项项目库，但基本没有得到使用；虽然实行了零基预算，严格控制财政拨款资金的结转，但中央专项和科研经费、进入政府采购程序的设备费、基建项目等，还是形成了大量的资金结转。由于没有能力全面审查全年的所有项目，直接导致零基预算的优点无法得到发挥。

（四）缺乏收入约束机制

高等院校虽然在学生学费收取上受到国家法律法规的约束和社会公众的监督，但实际上，除了个别小型地方院校外，大部分的高等院校并不存在生存问题，特别是一些高水平研究型大学，毫无生存危机意识。由于公众受托责任没有得到广泛的认同，高校的预算应该对谁负责、学校的长远发展靠什么保证等公共利益等就无法解决。于是套取预算资金、专款不能专用等代理风险问题便应运而生。

（五）渐进预算和目标基础预算

由于目前高校的年度预算资金相对来说比较稳定，所以大部分高校均实行渐进预算，即所谓的增量预算和目标基础预算。这种预算方式通常都是以上年预算为基础，以上年的预算额度作为基数，稍作增减变动，即形成了新一年度的预算。基于这一预算形式，目前，大多数高校普遍采用将经费切块划拨给归口管理部门或者按一定的因数计算方式直接下拨到责任单位的预算控制数的做法，这使得校内二级部门经费的使用具有包干制的特点。

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二、我国高等院校预算制度的改革创新方向

通过对我国高等院校预算制度和预算管理现状的分析，笔者认为我国高校预算制度的创新可以从以下几个方面入手：

（一）预算应追求综合性绩效

我国高校预算制度创新的方向应该以综合性绩效为目的。综合性绩效的内容主要包括收入产出绩效、资源配置绩效、结果效益绩效等。由于目前高校尚未建立健全预算管理系统，所以只要对任何环节预算的改进都可以增进综合性绩效，从而取得较好的改革成果。

（二）预算制度创新

高校预算的改革要坚持以绩效为导向的原则，即面向绩效的预算制度创新。这种创新既需要大力引进国内外各种先进的预算管理理念、技术和工具，同时又需要我们积极地构建现代的预算管理系统，做到规范、公开、民主，以理性的思维创新预算制度。预算制度的创新是预算功能在控制、计划、管理等取向上的全面创新，其中，计划取向和管理取向的基础是控制取向，最终达到预算的规范运作与预算管理水平的提高。

（三）预算系统创新

预算制度系统创新，主要包括体制与机制创新、技术创新、制度环境和制度基础创新等，这就需要构建成一个层级性的规则系统。同时，制度创新也是一项有序的、系统的工程，需要循序渐进地按需要、分阶段来进行。

（四）预算改革是双向创新

预算改革需要自上而下与自下而上的双向创新。自上而下的创新，由于预算决策者的意见往往对预算制定具有决定性的意义，所以学校高层管理者以及校级职能部门的顶层设计和主导是必须的；自下而上的创新，就需要更加积极地鼓励校内各二级部门及其内部成员的创新热情和智慧。

三、构建高校院级自主理财制度的必要性

（一）适应高校财务管理发展新形势的需要

随着近年来高等院校办学规模的不断扩大，高校的经费来源渠道越来越多，经费额度也在逐年增长，“集中核算、统一管理”的财务管理模式已无法适应新形势的要求。根据高等院校绩效预算的改革需要，校院两级财务管理体制改革应运而生。实行校院两级财务管理模式是目前高校财务管理发展的必然趋势。构建校院两级财务管理体制、建立学院经费核算模型、建设成效绩效点体系、完善学院财务绩效评价体系，高校事权与财权的相对统一才能得以实现。

在校院两级财务管理体制下，高校各二级学院在行政事务、教学及科研等方面享有较大的自主管理权。但是，对大多数高校来说，现行的“集中核算、统一管理”的财务管理模式严重制约了二级学院管理和办学的自主权和积极性。只有管理部门下放财权，建立起以“统一领导、分级管理、集中核算”为基本体系的校院两级自主理财财务管理制度，才能做到责、权、利的相互统一，也才有利于调动和激发二级学院办学的积极性、主动性和创造性，同时也有利于强化二级学院的团队精神。

（二）提高学校财务管理效益的需要

在高校现行的集中核算、统一管理的财务集中管理模式下，各二级院系的人、财、物等都由学校校级财务集中核算、统一管理，这使学校缺乏科学的部门预算管理制度，在不同程度上导致了二级学院在财务管理方面缺少自主权，因而常常会出现需要用钱的部门或项目经费无法落实，而各院系却存在财务年度末期为赶预算执行进度而突击用钱的现象，从而在很大程度上降低了学校预算资金的使用效益。

建立更加高效合理的校院两级自主理财模式，通过理顺和调整学校与二级学院之间的财务关系，在明确事权的基础上，扩大二级学院的财务自主权，通过树立二级学院自主使用经费的责任意识，能够更加科学合理地调配资金，真正将有限的资金能够用在刀刃上，进而提高学校资金整体的使用效益。

（三）高校战略发展的需要

实施校院两级财务管理模式，以学校战略目标的实现和提高二级学院的办学活力为目标，二级学院以“准办学实体”运作为导向，能够进一步规范学校和学院之间的财经关系，明确责权利，增强二级学院办学的经济统筹能力，发挥二级学院开发利用办学资源、提升办学质量与办学水平的主动性和积极性，从而提高学校、二级学院办学的综合效益。

四、建立高校院级自主理财制度的思路

（一）建立校院两级财务管理体制和学院自主理财制度

按照“统一领导、两级管理、集中核算”原则，下放财权、充实学院财力。学院以预算编制、审批、执行、监控、评价为主线，建立自主理财制度，保证依法理财、科学理财、民主理财。

（二）将管理重心下移

将学校的管理重心下移，把职能部门管理为主转换为学院管理为主，学校及其职能部门负责统一领导和宏观管理，学院逐渐成为自主管理、自主理财、自我发展的教育教学实体单位。

（三）建立教学质量与成效绩效点体系

以质量工程、学科建设、科研成效及实验室建设为核心，建立教学质量与成效绩效点体系。包括人才培养模式创新实验区、重点学科、实验教学示范中心、重点（特色）建设专业、教学团队、全校性公共基础课程和重要公共课程等。在学院财力构成中，通过教学质量与成效绩效点的设置，实现教学、科研的等效评价，有力地引导学院重视教育教学工作。

（四）采用“保证基本运行，突出特色专项”的预算模式下达资金

实行校院两级财务管理，采用“保证基本运行，突出特色专项”的预算模式下达资金。各二级学院的基本运行费，由学院根据自身发展情况自主安排，但是对学院核心业务和一些特殊经费需要加以控制和保障。比如学生的实习、实验等经费学校教务部门可以提出保障额度，要求学院必须安排足够的资金，而三公经费、人员经费等专控经费学校要给出严格的控制数，要求各学院安排经费时不能超过该控制数。学院的专项经费主要包括奖励性专项和扶持性专项两种性质。奖励性专项主要是对能提高学校办学水平、声望等事项予以配套、支持和奖励，比如取得了国家级重点学科、国家级重点实验室等。扶持性专项是对一些相对比较弱势的学院的资助性经费，比如对新办专业或学院的扶持、对专职科研机构和人员的资助、对新进教师的支持等事项。

五、构建自主理财财务绩效评价体系

自主理财财务绩效评价体系应包括收入获取能力、预算执行情况和民主理财情况三个方面，同时还需要引入战略管理和绩效管理的理念，使绩效评价体系更加完善。

自主理财财务绩效评价体系是考核二级学院管理水平和管理成效的重要工具。对高校经济效益的考核具有一定的难度和特殊性，除了按照社会效益的考核指标对收入和产出比的考核以外，还有很多考核指标难以量化，比如人才培养的质量、社会的认同度等问题，都很难有固定的考核量化指标。因此，在进行自主理财财务绩效评价体系的建设中，需要考虑可操作性原则、科学原则、可比性原则等。

在实际操作中，自主理财财务绩效评价体系的建立可以从以下四个方面进行评价：（1）经费获取的能力指标。主要是考核二级学院每年通过自身条件所取得的经费数额和学院获取经费的年增长率等。（2）经费使用效率指标。这一指标主要是考核二级学院的预算执行情况及资金的使用效率、教学科研支出与行政管理支出在学院经费中所占的比例、公用经费支出与人员经费支出之间比例、国有资产使用率和保值增值率等。（3）人才培养质量指标。主要的考核内容包括学院的学生人数、学生就业率、学生考研上线率和学生科技文化活动获奖情况等。（4）科研成果指标。主要是考核学院的科研经费到账数、学院科研活动收入年增长率、人均对外服务创收收入、科研及社会服务收入在学院总收入中所占的比重等。

在绩效评价的实际操作过程中还需要通过定量和定性指标相结合、单一和多元化指标相结合等方式来计算、比较、分类，从而做到能够综合反映二级学院自主理财的绩效评价内容。另外由于有些评价指标尚存一定的局限性，需要高校从理论和实践方面进行研究总结，不断修订和完善，以使高校自主理财财务管理的运行状况更加准确、科学和真实。

综上所述，在现阶段的市场经济体制下，高等院校作为能够独立面向市场、自主办学、自谋生存的独立法人，已经不再是受政府保护的附属物。高等院校预算体制的改革，也是为进一步规范高等院校财务管理和会计核算等方面的需求而服务的。所以，高等院校为了适应发展的需要，就需要全面加强财务管理，加大对预算制度的创新，构建更加严谨、合理的预算管理体系，才能真实地反映学校预算收支的总规模。只有通过改进高校的预算管理制度，提高预算编制的水平，控制预算执行过程，才能不断提高高校校院两级的管理水平，使高校的资源能够得到更加合理的配置，使有限的资金发挥出更大的经济效益。