（江苏大学江苏镇江212000）

一、引言

基础设施建设在我国国民经济建设中占据了很重要的部分，其在建设过程中需要巨大的资金作为保障，与此同时，受制于基础设施的自然垄断性，我国基础设施项目绝大多数都是国家拥有并进行日常维护，期间暂无有效竞争机制，加上政府调控失灵等因素，使得我国基础设施处于亏损运营状态，日益加重了政府财政压力，很多基础设施无法得到基本的保养和维护。此外，我国基础设施的建设投资单纯依靠国家财政，缺乏稳定、规范的建设资金来源，一系列巨额资金的投入使得国家财政压力颇大，这些都影响着我国基础设施建设的步伐。另一方面，相对灵活的国外游资以及国内的民间资本因政策调控等原因一直无法得到高效率的使用，常常处于被动闲置的状态。PPP模式的提出可以同时解决上述诸多问题。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是公共部门与私人企业之间建立的一种合作伙伴关系，简单地说，就是公共部门与私人企业合作的一种融资模式。具体来讲，是城市基础设施项目在建设过程当中由私人企业参与进来与政府部门进行项目合作，促进项目的成功开展，对于私人企业和政府部门来说都是一种有利于自身发展的合作模式。而对于基础设施项目建设过程中的责任和风险，将由私人企业和当地政府共同承担。就风险而言，因基础设施建设项目的特殊性，使得此类项目具有投资规模大、项目参与方众多、建设和经营周期长、技术复杂、不确定因素较多等特点，这就意味着运用PPP模式比起传统的融资模式面临的风险更大，风险因素更多。因此，合理的风险管理是PPP模式下基础设施建设项目成功的关键因素。

二、PPP模式的基础设施项目融资特点及存在的问题

（一）PPP模式下基础设施建设项目融资特点

基础设施项目建设过程中需要巨大的资金作为保障，如果单靠政府财政进行建设，迫于财政压力往往使得项目无法正常有序进行，随着相对灵活的国外游资和国内民间资本的快速成长及积极融入，在某种程度上弥补了政府投资的不足。近年来，我国政府开始对社会资本进入基础设施进行政策鼓励引导，国外游资以及国内民间资本逐渐进入城镇基础设施建设领域，此举不仅有利于我国基础设施的建造，也有利于我国经济的发展，对我国社会的进步起到了促进作用。从我国目前的PPP项目开展情况来看，其涉及交通运输、科技、医疗、教育、农业、市政工程、政府基础设施等社会各个领域。公共部门与私人企业的合作，促进了PPP项目的快速发展。PPP模式是一种科学合理的合作模式，其特点如下：

1.PPP模式融资规模较大。就我国目前的PPP项目开展情况来看，PPP项目融合了大量的社会资金，根据有关部门的数据统计，2015年PPP项目融资体量达到数万亿元，而且在2016年确定签订了上万个PPP项目，项目涉及到各行各业，其中农业和基础设施建设占了较大的比重。但是，PPP模式融资获得的资金与实际的需求数目相比，仍显不足。

2.PPP模式融资途径较多。通过近几年PPP项目融资途径的比对和研究发现，我国PPP项目的融资途径很多，但仍然以银行贷款为主，近几年，随着社会的发展，通过资本市场进行融资的案例越来越多，整体呈现出增加的趋势。除了银行贷款和资本市场融资外，我国还存在基金和债券等融资工具，大大拓宽了PPP模式的融资途径。

3.PPP模式融资过程较为复杂。基础设施项目建设过程中所涉及的社会面较广，项目周期较长，且建设过程中的资金使用均为亿级体量。根据我国已有的PPP项目开展情况来看，PPP项目在开展过程中吸纳的大量社会资金，往往不是一个融资机构能够单独提供的，而是由多家融资机构共同完成，由于每一家融资机构都有自己的发展理念和经营手段，所有每一次融资都须经过大量的谈判和协商，因此融资过程非常复杂。

（二）PPP模式下基础设施建设项目融资存在的问题

1.融资风险成因复杂。PPP项目因外部市场的灵活性和内部政策调控的滞后性，使得此类项目的风险既有外部风险，也有企业内部风险。对于此类风险问题，下文将进行拓展研究。

2.项目建设周期长。由于基础设施的特殊性，其从建设完成到投入使用所经历的时间较长，甚至有些基础设施项目签约的特许经营时间为30年。较长时间的建设周期使得PPP项目融资公司所融资金在偿付方面有着较大的不确定性。

3.缺乏健全的法律法规。PPP项目在我国仍算新兴融资方式，对包括立法人员在内的诸多人员来讲，并没有现成的经验和经历，这为我国在此领域内的立法工作带来了严峻的考验，因此PPP模式下基础设施建设项目实施过程中总会遇到一些因为法律法规不健全而导致的不确定性因素，对项目的开展形成了阻碍作用。

4.融资担保存在差异性。PPP项目所涉及的信用担保不是PPP项目建设主体所拥有的信用及资质，而是主要依靠项目自身未来的收益以及现金流作为担保，所以金融机构必须要对每一次融资贷款进行严格的审核，防止出现意外情况。同时，PPP模式的出现也迫使诸多融资机构转变审核理念，从传统的考察项目主体人情况转变为对项目未来收益的考察，整体降低融资风险，使整个融资过程平稳进行。

三、PPP模式下基础设施建设项目风险分析

PPP项目从融资建设初期到整体移交给私人企业过程中面临的风险类型繁多，既有可以把控的确定因素，又有超出预期的不确定因素。一些商业银行考虑到PPP项目的盈利主体较为单一，存在着较大的融资风险，所以并不是十分愿意为PPP项目提供正常的融资服务，这给PPP项目的融资带来了一定的阻碍。除此之外，出于对基础设施项目准公益性的考虑，如何保证基础设施在实现其基本价值的同时，确保先期投资者获得预期的收益，也是PPP项目风险中应当思考的一点。不同风险因素对整个项目的影响时间不同，有些风险因素只出现在一段时间内，而有些风险因素可能出现在整个项目当中，甚至波及到私企控制的特许经营期内。风险因素内部之间错综复杂，或相互影响，或互为因果，风险因素与其外部环境之间的相互影响使得PPP项目风险表现出其特有的复杂性和多样性。具体来讲，PPP项目融资风险主要有以下两个方面：

（一）外部环境风险

1.市场环境风险。市场风险主要是指金融利率发生很大的变化所产生的经济风险，可能使企业面临较大的经济损失，造成企业无法在规定的时间内给银行回款。为此，企业应该积极制定风险防范措施，在政府和企业进行PPP项目谈判及签署合同时要注意对自身利益的保护。

2.地方官员新老更替风险。地方政府官员为了突出政绩，常常热衷于投资基础设施，新老官员之间对于同一基础设施想法不同，使得当地政府对基础设施建设的政策性支持时断时续，这大大增加了PPP项目在融资建设初期至交付运行末期之间的不确定性。国家应对各个地方政府的官员进行监督和管理，减少PPP项目建设过程中的此类风险。

3.法律法规变更风险。目前我国还没有一套比较完善的基础设施建设法律体系。为此，国家相关部门需要完善相关的法律法规，地方政府在项目建设和融资过程中也要考虑国家的相关法律法规，减少因为法律法规变更给PPP项目带来的风险。

（二）内部环境风险

1.日常运营风险。基础设施使用过程中的折旧程度、日常保养的难度大小、产品以及材料的价格变化等因素都可能使得PPP项目遇到很多风险。这些风险不可避免，也无法进行预测。这种情况下，就需要企业在项目建设过程中做好应对风险的准备，对企业内部的工作人员进行严格的监督和管理，就相关风险提前制定相对完善的应对措施，当风险来临时，工作人员能够根据自己的专业知识来处理这些风险，从而提高企业应对日常运营风险的能力。

2.企业信用风险。如其他金融活动均会面临风险一样，信用风险在PPP项目中也是存在的。当一些公司在PPP项目建设过程中，如果发现企业的固定资产发生变更，导致企业不能够及时归还银行的贷款，那么就会使企业面临非常大的信用风险，所以，企业在项目运行过程中需要注意防范信用风险的发生。

3.公私合作风险。PPP项目是由政府和企业共同合作来进行项目建设，是政府和企业互惠双赢的一种重要模式。但是对于我国而言，国有资本在我国占有非常重要的地位，这种情况下，当一些国有资本和社会资本进行合作时，社会资本就可能面临着非常大的风险。这就需要当地政府和社会资本在对项目进行建设的过程中合理地调配建设成本以及建设收益，尽量避免因为基础设施建设的不好给社会资本带来的经济损失。双方应增加互动，保持良性合作关系，从而减少公私合作风险的发生。

四、基于PPP模式的基础设施建设项目风险管理要求与实现路径

基础设施建设是一项耗费时间较长的工程，它直接影响着我国国民经济的健康发展，决定着我国全面实现小康社会的步伐。在基础设施建设过程中，一定要注意各个因素的影响，减少企业面临的一些风险，为此，本文对PPP项目融资和建设过程中的风险防范提出以下建议：

（一）国家立法部门应加快完善法律法规

PPP项目作为一种新兴的融资方式，由于其推广时间较短，目前在我国并没有积累许多稳定成熟的经验，统观现有的法律法规环境，在PPP模式下的基础设施建设项目实施过程中暂时还没有比较好的法律法规来提供参考依据，导致PPP项目建设存在很多法律风险。这就需要国家立法部门结合PPP项目的自身特点以及在我国发展的实际情况，加紧完善相关的法律法规，优化PPP项目的法律环境，制定相关管理制度来促进PPP项目的快速建设。

（二）构建PPP模式的基础设施建设项目回报机制

任何企业都是以实现更多的收益作为自己的经营目标，在对PPP项目进行建设的过程中亦是以收到良好的收益作为最终目的，考虑到PPP项目参与方的特殊性，政府与企业如何合理地处理这些收益回报成为PPP项目的一个关键点，既要使企业获取到应有的收益，又要让政府实现项目最初的预期效果，这就需要PPP项目参与方之间建立一个比较完善的PPP项目回报机制，通过这个机制来更好地帮助政府和企业对回报资金进行合理分配，使PPP项目各参与方达到共赢。

（三）综合利用金融市场的多个融资工具

政府和企业在对PPP项目建设之前可以通过各种融资方法来进行资金融资，而且还可以积极利用融资工具来加强融资效果，从而促进PPP项目的更好建设。政府可以运用基础设施资产证券化，基于PPP模式的基础设施建设项目需要大量的投资，建成之后将会形成大量的流动性极差的存量资产，但是这类资产有稳定的现金收入流，可以将流动性较差的存量资产变现盘活。此外，还可以通过信托公司对基础设施项目提供股权或债权融资支持，也可以以基础设施项目的经营类资产发行受益权信托，改善流动性。