赵天燕

新型城镇化建设的环境保护机制及金融支持研究

赵天燕

在推进我国新型城镇化建设中，要实现环境保护机制框架的构建和创新；环境保护政策及其标准的制定和创新；管理机构及其分权的设计和创新；环境保护方式及运行模式的选择和创新；环境保护制度及其机制运行准则的制定和创新；环境保护机制运行效果的评价和创新。

2012年党的“十八大”提出，经济发展模式要从以城市为中心建设逐步向新型城镇化建设转移；党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的“五大”发展理念，为我国的新型城镇化建设指明了方向。2014年12月29日，国家发改委等11部委公布第一批新型城镇化综合试点名单。从此，我国新型城镇化建设进入规范发展阶段。但从建设的状况来看，随着新型城镇化的不断推进，产业排污规模仍居高不下，环境污染状况令人担忧。2016年我国城市化率达到57.35%，根据全国环境状况公报的统计数据显示，2016年，全国338个地级及以上城市中，空气质量不达标的有253个，占75.10%，平均超标天数比例为21.2%；全国地表水1940个评价、考核、排名断面（点位）中，Ⅲ类以下质量的比率高达60.10%；6124个地下水水质监测点中，良好以下的比率高达64.50%。在此情况下，研究新型城镇化绿色发展的环境保护机制，就变得尤为重要和迫切。

我国新型城镇化建设中环境污染及其治理现状

我国新型城镇化建设速度很快，但存在着严重环境污染状况。城乡建设及其生活排放的污染物，虽然随着我国经济的快速增长以及巨额环境污染治理资金的投入得到了一定程度的控制，但其排放规模仍然巨大，废水排放量、城市生活垃圾清运量以及工业固体废弃物的增长速度也居高不下，环境污染的状况不容乐观。全国GDP由2000年的100280亿元，增长到2015年的689052亿元，增长率为587.13%；城市化率由2000年的36.22%，增长到2015年的56.10%，增长率为54.89%；全国工业及城市生活废水排放量由2000年的4152000万吨，增长到2015年的7353277万吨，增长率为84.33%；全国工业及城市生活氮氧化物排放量由2006年的1523.80万吨，增长到2015年的1851.02万吨，增长率为21.47%；全国城市生活垃圾清运量由2000年的11819万吨，增长到2015年的19142万吨，增长率为61.96%，对提高环境污染治理效果发挥了重大作用；全国工业固体废弃物排放量由2000年的81608万吨，增长到2015年的327079万吨，增长率为300.79%。由此可以看出，我国环境污染程度居高不下，多数指标增长速度很高，我国环境污染治理的任务任重而道远。

构建我国新型城镇化建设的环境保护机制的主要做法

构建我国新型城镇化建设中环境保护机制是目前一项亟待解决的重要课题，这一机制是指新型城镇化建设过程中保护生态环境并对环境污染进行治理的系统化结构及其运行方式，主要包括：环境保护政策及其标准制定、环境保护机构及其职能划分、环境保护方式及其模式的选择、环境保护的制度建设等。根据我国新型城镇化建设情况，可借鉴国内外城镇化建设绿色发展的成功经验，构建我国新型城镇化建设的环境保护机制系统。

在经济快速增长阶段进行新型城镇化建设，我国既具有扎实的基础，也具有很大的挑战。针对我国城乡一体化建设的实际情况，环境保护机制构建及创新主要从六个方面入手。

我国新型城镇化建设的环境保护机制系统框架图

环境保护机制框架的构建和创新。我国在新型城镇化建设过程中构建环境保护机制，首先需要建设生态环境，只有在建设者与管理者的自觉行为下加强环境保护，城镇化建设过程中的环境污染行为才能得到有效控制，环境污染治理机制才能够有效运行。我国新型城镇化建设的环境保护机制系统体现着可持续发展的要求，其系统结构应科学、合理、有效，并体现创新的思想，力求将创新的理念及手段镶嵌在系统结构框架中，使我国新型城镇化建设的环境保护系统持续发生作用，不断提高环境保护的效率和效果。

环境保护政策及其标准的制定和创新。环境保护政策及其标准是促进新型城镇化建设和提高生态环境质量的重要手段，环境保护政策影响新型城镇化建设的具体行为，环境保护标准影响环境保护效果的程度。在制定我国的新型城镇化建设环境保护政策及其标准过程中，要体现创新的理念与方法，制定科学、合理、有效的环境保护政策及其标准，充分利用这些政策和标准加强我国新型城镇化建设中的环境保护，实现我国新型城镇化建设的可持续发展。

管理机构及其分权的设计和创新。我国新型城镇化建设中的环境保护是一项十分复杂工作，需要建立与完善相应的管理机构，并根据职能构建内部管理系统，设计具体的权力体系。利用管理机制及其职能对新型城镇化建设中的环境保护进行监管，充分发挥政府监管部门以及生产部门和城乡居民的排污行为，对生产企业排污实施排污权制度，对居民排污加强引导、分类排放，以形成良好的环境保护意识以及环境保护行为。

环境保护方式及运行模式的选择和创新。我国新型城镇化建设中环境机制运行是一项长期行为，需要选择合理的环境保护方式及运行模式。在选择我国新型城镇化建设中环境保护方式和环境保护机制的运行模式时，应充分创新，借鉴国内外最新的研究成果，考虑我国新型城镇化建设的实际情况，选择先进、科学、有效的环境保护方式与环境保护机制运行模式，促进我国新型城镇化建设中环境保护效果的持续提高。

环境保护制度及其机制运行准则的制定和创新。我国新型城镇化建设中的环境保护机制运行主要依靠其运行准则，通过规范化管理实现环境保护机制的有效运营。我国新型城镇化建设的环境保护机制还处在初建阶段，其系统结构及其内部构成都还需要进一步完善。因此，需要在使用及其管理中进行大胆创新，学习与借鉴国内外最新的研究成果，吸收新的技术与方法，逐步完善我国新型城镇化建设中环境保护制度及其环境保护机制运行准则，建立动态化的环境保护制度以及环境保护机制的运行准则，促进环境保护监督及其机制的有效运行。

环境保护机制运行效果的评价和创新。我国新型城镇化建设中的环境保护机制构建及其创新是一项需要持续研究的重要课题，以上分析了环境保护机制构建中的一些主要内容。为了提高我国新型城镇化建设中环境保护机制的运行效果，需要对环境保护机制的运行效果进行综合评价，为此，需要合理选择评价指标并构建综合评价模型，应用我国新型城镇化建设中环境保护的相关统计资料进行综合评价，根据综合评价的结果分析环境保护机制的运行效果，并根据评价结果对其实施过程中存在的不足进行修正与完善。

我国新型城镇化建设中环境保护金融支持政策体系的建设

我国新型城镇化建设中环境保护机制的运行效果依赖于环境保护金融支持政策的状况。因此，环境保护金融支持政策的制定是促进环境保护机制有效运行的保障。我国在新型城镇化发展的过程中已经陆续出台了一系列金融支持政策，但完整的金融支持政策体系尚未形成，已经颁布的金融支持政策尚不够完善，这就需要根据我国新型城镇化建设中环境污染及其治理的状况，重构新型城镇化建设中环境保护的金融支持政策体系。根据我国新型城镇化建设的实际情况，这一环境保护金融支持政策体系的制定应主要从以下几方面入手：

财政金融支持政策。在我国新型城镇化建设的环境污染治理过程中，政府投资是其中的主要部分。在2014年我国9575.50亿元的环境污染治理投资中，来自财政的投资超过80%。根据国外环境污染治理的经验，要促进环境污染治理效果倒“U”趋势的形成，环境污染治理投资占GDP的比重必须达到3%以上，而我国2014年的这一比率仅有1.51%，这说明政府的环境污染治理投资还远没有到位，政府应采用财政补贴、财政贴息等多种财政资金支持形式支持新型城镇化建设的环境保护。

税收金融支持政策。税收是国民收入的主要来源，在很大程度上影响和制约着我国新型城镇化建设中环境保护的状况。我国税收种类众多，主要税种是流转税和所得税，流转税包括增值税、消费税、关税等；所得税包括企业所得税和个人所得税。无论是企业缴纳的流转税还是所得税，税收法规上都有一系列的优惠政策，如增值税的免税、即征即退及先征后退、减征、减免、免征等；企业所得税针对小型微利企业和国家重点扶持的高新技术企业实施的优惠税率，以及免税收入、法定减免、定期减免、加速折旧、加计扣除、减计收入、抵扣税额、税收抵免等税收优惠。在新型城镇化建设中，应充分利用税收优惠政策对环境保护提供资金支持，以实现我国新型城镇化建设的可持续发展。

充分利用我国新型城镇化建设中环境保护的金融支持政策体系，可以最大限度地控制新型城镇化建设中的环境污染，促进我国新型城镇化建设生态环境质量的持续提高。

信贷金融支持政策。我国新型城镇化建设环境保护的信贷金融支持主要是来自银行和非银行的金融机构。重构信贷金融支持政策，就是要优先向环境治理项目、低污染或无污染项目提供金融支持，确保环境保护项目的资金需求，并在信贷金融支持的过程中，采用差异化信贷利率政策，限制高污染投资项目的资金供给，提高其资金使用成本，促进环境治理效果与效率的不断提高。

产业金融支持政策。随着我国新型城镇化建设的发展，第一产业的农业逐步向第二产业的工业以及第三产业的服务业发生资源转移。2005年我国三大产业的就业人员占比分别为44.80%、23.80%和31.40%，2014年相应比率为29.50%、29.90%和40.60%；2005年我国三大产业GDP的构成分别为11.64%、47.02%和41.34%，2014年相应的比率为9.06%、43.10%和47.84%。显然，我国农业相对落后，但农业的环境污染因为发展速度的缓慢而相对较轻。依据优先支持低污染产业的原则，今后应优先支持农业发展，以使我国三大产业实现均衡发展，提高环境治理的整体效果及效率。

民间及国外融资金融支持政策。我国民间资金存量巨大，此外，国外发达国家的经济发展速度比我国要快，经济发展中会产生大量的闲置资金。充分利用这些资金对我国新型城镇化建设至关重要。管理部门应制定相关政策，充分利用国内外民间的闲置资金，并利用组合政策进行补贴、减免税收、提高市场价格等，引导民间资本向低污染或无污染项目投资。

通过对我国新型城镇化过程中环境保护的金融支持政策的分析，目前基本形成了我国新型城镇化建设中环境保护的金融支持政策体系，这些金融支持政策的应用，可以最大限度地控制新型城镇化建设中的环境污染，促进我国新型城镇化建设生态环境质量的持续提高。

（作者单位：首都经济贸易大学）