供给侧改革背景下农村闲置土地的概况与利用研究

2017-11-22张容军段建南

江苏农业科学 2017年19期

张容军++段建南

摘要：在我国农村，随着农村经济的发展和人口日益增长，农村大量耕地日趋减少，许多农村土地和宅基地日益闲置，农村土地闲置是一个不容忽视、亟待解决的问题。我国土地资源稀缺，尤其是耕地资源浪费严重，农村土地大量闲置，影响土地资源的节约发展和集约利用。与此同时与国家发布的土地供给侧改革目标相违背，一是影响村庄发展，影响村容村貌；二是造成耕地质量和数量下降；三是阻碍土地资源利用规划和发展，影响农村的经济建设，给农村生活发展水平带来不良的影响。农村土地资源大量浪费闲置，宅基地闲置，以及土地低效利用等现象严重。因此，在土地供给侧背景下加快农村土地市场结构性改革，提升土地质量和数量，引进土地资本技术的创新，解决农村土地用地供需矛盾，加快农村土地流转效益，提高农村闲置土地利用率，促进农村生产生活方式转变和经济结构的发展具有重要意义，也是实现土地资源可持续发展的重要方面。与此同时，把农村闲置土地降到最低水平，集约节约利用土地，对供给侧背景下土地制度改革发展都有重要作用。

关键词：闲置土地；农村闲置土地；闲置宅基地；供给侧改革

中图分类号： F321.1 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2017）19-0039-06

收稿日期：2017-04-15

基金项目：国家自然科学基金（编号：41171176）。

作者简介：张容军（1985—），女，湖南宁乡人，硕士研究生，研究方向为土地资源利用与可持续发展。E-mail：1010976823@qq.com。

通信作者：段建南，博士，教授。E-mail：duan-jn@163.com。自2015年11月起至今，国家领导人多次在各类重要会议上提出供给侧改革，土地的供给侧改革成为最热门的关键词之一。2016年1月26日，在中央财经领导小组第十二次会议上，习近平总书记强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。供给侧结构性改革的根本目标在提高生产力，通过提高培育形成新动力扩大内需，加大结构性改革力度，优化资源结构，矫正扭曲要素配置，增加创新性产品供给，降低企业成本，提升产品的服务质量。土地的供给侧改革是指满足农村土地利用规划用地需要的前提下，着力从提高供给土地的质量和数量出发，盘活土地市场，提高土地资源的利用率，实现土地的节约、集约可持续利用，同时引进土地资本，加强土地技术制度创新等，促进土地资源可持续发展。改革目标旨在提高闲置土地的质量和数量，盘活闲置土地，促进经济结构发展。

2017年是供给侧结构性改革的深化和内需之年，土地的供给侧改革直接关系着土地的质量和数量，以创新土地供应为需求，优化新增建设用地指标，优化土地用途管制，增量建设用地供给需求。促进结构的改革、经济效益的提高。清理无效和低效供给，减少对资源环境的占用和破坏。创新土地用途管制制度，提高土地资源配置效率，提升供给需求的适应性和灵活性，促进经济结构持续健康发展和产业的转型升级。因此，合理利用闲置土地，加快农村土地制度改革，合理供给农村建设用地需求的增加，减少土地资源浪费显得尤为重要。

1 闲置土地的基本内涵

我国人多地少，土地利用不足，存在大量土地浪费闲置现象，严重影响土地资源的利用和经济结构的发展。与此同时，土地的浪费、闲置、荒废，阻碍村庄规划和集体规模性经营，妨碍农村土地流转，阻碍社会的生产力发展。我国土地资源稀缺，尤其是耕地资源，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们面临的人多地少的矛盾极为尖锐和突出[1]。土地作为稀缺资源，不仅浪费严重，还加剧人地矛盾，会使农田基础设施的价值得不到体现，农业投入浪费，耕地质量下降，生态经济功能衰退，阻碍社会经济的发展[2]，农村土地闲置与我国土地资源节约、集约利用相矛盾，造成耕地质量下降，严重影响土地的生态功能、社会功能，影响土地适度规模经营[3]。

2012年，《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）对闲置土地的范围提出了明确的界定，并详细规定了闲置土地的调查认证、处理利用、预防监管，成为目前闲置地处置的指南和重要依据。其中第二条明确指出：闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。闲置期间始点有3种情况：一是从政府规定的应动工建设期限届满之日的次日起计算闲置期间；二是从国有土地有偿使用合同生效或建设用地批准书颁发之日起计算闲置期间；三是从中途停工之日起计算闲置期间。该办法为土地行政执法提供了依据。《闲置土地处置办法》中所定义的闲置土地要广，无严格的城市闲置土地和农村闲置土地区分。2015年，国土资源部印发了《节约集约利用土地规定》和《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》2个文件，是对第53号令的有效补充，进一步推动了闲置土地的处置、节约集约用地制度的落实。有学者认为闲置土地是指空闲搁置的一定时间内而未得到利用的土地。衡量建设用地是否闲置，可以分为建设前和建设后。建设前指政府批转出让土地使用权起的闲置2年为准。建设后以闲置1年为准，以及附着物功能的实现程度。尽管有的按照规划在土地上建立了附属物，但它真正的使用价值并没有实现，土地真实功能也没有实现。美国林肯土地政策研究中心认为，闲置土地不仅包括未使用、被废弃的以及曾经有过建筑物的土地，还包括那些曾被废弃和部分毁坏的建筑物的土地。对闲置土地的另一类定义为暂时荒废、被废弃或遗弃的土地以及被忽略和未被使用的土地，但是存在被利用的潜力。还有学者认为闲置土地是土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。闲置土地不仅包括宅基地闲置、农用地闲置、非农建设用地闲置和难以利用的土地的闲置，也包括由于自然灾害、环境污染、人为因素污染破坏导致终止利用的土地的闲置。农村闲置土地不仅包括闲置耕地、林地、园地、旱地等农业用地，也包括它们被利用后又中断废置未达到利用价值的闲置，也包括滞洪区和已垦滩涂中的耕地、园地、林地、居民点用地的闲置，还包括地上各种建筑物附属设施废旧未利用、废旧工厂水利设施、道路等废弃未利用地的闲置。李靖等认为，闲置土地是特指国有建设用地，主体是国有建设用地使用权人，研究的对象是已供应的建设用地；集体建设用地也广泛存在土地闲置的情况；但由于国有和集体建设用地在土地所有制、利用方式和市场化程度上等差异均较大，不具备统一化条件，不同的闲置问题要区别对待；对国有空闲土地研究，国有闲置土地还应将已经完成土地审批但尚未實施供应的空闲土地及存量建设用地（指2009年底第二次全国土地调查时认定的建设用地）中的空闲土地也一并纳入，丰富闲置土地的内涵，分类进行管理盘活[4]。endprint

2 农村闲置土地的基本概况及内涵

2.1 农村闲置土地的概况

随着我国经济的发展，伴随着农民外出务工，出现大量土地闲置、耕地抛荒现象，农村土地闲置现象日益突出。土地闲置地多面广，难以阐述。随着农村建设用地的增加，农村宅基地闲置现象突出，加快了农村土地的闲置。朱林兴认为，闲置土地可分为2类：农村闲置地和城市闲置地，衡量农地闲置与否，一般以粮棉等主要农作物的生长周期（半年）为准，假若某块农田抛荒半年以上，就可称其为闲置地[5]。喻瑶等认为，农村闲置土地中，农村居民点闲置以户籍所在地为依据，以人均标准为基准来界定，耕地以垦殖指数和摞荒时间为依据，工矿废弃地以及乡镇企业、学校建设用地主要以企业和学校的停业时间为准，园地、林地等其他农用地的闲置以实际投入与产出量之间的一个集约度来衡量[6]。徐洁等认为，农村闲置土地是指现有农村范围内已经开发但处于未被利用或利用不充分状态的集体或国有土地，有2层含义：一是地处农村；二是土地曾经处于利用状态而目前未利用或利用不充分。判断农村土地是否闲置，不仅要看土地在形式上是否被利用，更重要的是要看土地的主要利用功能和使用价值或经济效益是否充分体现。从土地利用现状上可将农村闲置土地分为闲置农用地、闲置非农建设用地两大类，其中应包含农村废弃用地、低效用地和空闲地[7]。从土地利用现状上来说，农村闲置土地按照具体用途和使用性质分为闲置农用地和闲置建设用地和未利用地等。其中，闲置农用地包括闲置耕地、闲置园地、闲置林地和其他闲置农用地；闲置建设用地包括闲置工矿企业仓储用地、闲置住宅用地、闲置公共管理与公共服务用地、闲置交通运输用地、闲置水利设施用地和其他闲置建设用地[7]。可以用闲置度和作物轮休判断闲置土地。其中，农村闲置土地不仅宅基地闲置还包括各种建筑物附属物废旧未利用导致的闲置，还包括各种耕地、林地、园地、旱地等利用不充分导致的闲置，还包括短期和长期农村土地闲置现象。闲置宅基地是土地闲置，但农村土地闲置不只包括宅基地闲置。农村宅基地和各种被抛弃荒废现象，一定程度上加剧了农村土地的闲置。空置土地也是土地闲置的一种表现形式。目前，农村土地长期低效利用和土地空置荒废成为农村土地管理的一项重要课题。

2.2 农村闲置土地的界定

随着我国城镇化进程加快，城镇建设用地规模外延式发展和用地规模的扩张，城镇中低效利用的土地也十分普遍。所以当前农村闲置土地的界定也没有像城市闲置土地那样有一套比较完整的分类和认定体系，国内外学者对农村闲置土地的界定和内涵也不尽相同。农村闲置土地认定的困难，土地利用率普遍不足，农村土地类型多样、界定较难，如轮作制、粗放经营等形式就不能简单地进行界定，且难以像城市闲置土地界定与分类进行综合。本研究将农村闲置土地定义为：在农村地区，由于各种自然或人为因素，无法发挥其土地有效性能或使用价值，且未能真正实现利用的农村土地闲置以及低效利用的土地的闲置。包括闲置宅基地和闲置建设用地和低效用地等，如荒山、荒地、废弃的工矿仓储附属水利设施用地等的闲置，耕地未达到利用效果也视为闲置，对于农民主观没有耕作或者因灾害没有耕作，致使其荒芜一季或一季以上或者虽然在耕作，但效益比其他条件相同的农用地低的，都可以认为是闲置地，特别针对抛荒污染的土地，因污染、灾害破坏未利用和废弃土地都视为土地闲置，也包括农村非法所批所导致未利用的土地也视为闲置。判断一个农村土地的闲置不仅要看它们的功能是否实现还要看它们经济效益和使用价值是否被实现。徐洁等从闲置度和耕地复种指数方面同时考虑可能出现另外的情况：土地利用率较低而常年利用率较高、土地利用率较高而常年利用率较低和土地利用率与常年利用率都较低。这3种情况都是土地长期处于低效利用状态，应算作闲置（此处常年利用率是指2年或者2年以上的平均年利用率，不到2年的算低效利用）[15]。徐洁等把农村闲置土地现状分类分为闲置农用地和闲置建设用地。

农村闲置土地界定为农村地区未被利用或利用不充分的土地，或者指已被利用的土地由于人为和自然因素的影响导致闲置的土地，即具有生产力和生产潜力的农村土地及未被充分利用的或被荒废闲置遗弃的土地。农村闲置土地不仅包括耕地、林地、园地、旱地等农用地利用不充分，还包括利用后又中断废弃的闲置，还包括地上各种建筑附属设施废旧未利用的土地，废旧工厂设施、水利设施等废弃未利用导致的闲置土地，还包括由于自然灾害和人为因素导致的土地污染损坏型和灾害型导致的土地闲置等。

3 农村闲置土地与废弃土地、低效用地、未利用地的关系

农村闲置土地是指农村土地利用过程中，土地的使用价值、经济价值及社会功能没有充分发挥利用的土地，其重点在于强调土地的利用状态，只要土地的功能、价值没有发挥或者体现，即可以看作成闲置。

废弃土地是指因工矿、工业仓储和建设活动等挖损、塌陷、压占（如生活垃圾和建筑废料压占），污染或自然灾害毁损，人为因素导致废弃等原因造成的目前不能利用的土地，包括废弃的工矿仓储、学校、水利设施等闲置的建设用地，内部尚未利用的空闲废弃土地。废弃土地一般强调导致土地闲置的原因，废弃土地有的等同于荒芜闲置土地，有的废旧土地上全部长满了草。废弃土地一般根据时间和原因、利用程度来划分，在范围上较闲置土地小，属于闲置土地的一种表现形式。

低效用地指闲置度比较大，其利用效率、产出强度、利用结构等没达到国家、省、市、县（区）等规定用地政策要求，土地未能充分利用，仍有调整利用空间的建设用地或农用地，农村低效利用的土地复垦指数较小，经济效益使用价值都达不到要求。低效用地应包括城市低效用地和农村低效用地，农村低效用地可以当作是农村闲置土地的一部分，低效用地由于它的闲置时间短、利用不充分，故只能归类在短期闲置农村土地范围之内。

未利用地是指農用地、建设用地以外的未利用的土地，也包括难利用的土地。

4 农村闲置土地利用基本情况和特点endprint

4.1 农村闲置土地利用基本情况

改革开放之初，我国实施家庭联产承包责任制，使有限的土地资源得到了充分的利用。随着农村改革的进一步深入，其内在缺陷不断凸显。家庭联产承包责任制将土地过分分割，使得农地过于细化。家庭经营模式使得种地经济效益低，许多农民弃耕寻找其他出路，距离承包地远的农民直接进行耕地抛荒现象增多。近年来，随着农民生活水平的提高，耕地也出现季节性抛荒和轮番耕作，有的1年才种1次，2年才种2、3次，并非像以前按季节性轮流多番耕作低效利用。地理位置和交通影响直接导致许多干旱和半干旱地区直接抛荒半抛荒闲置，有的农村地区偶尔想到才将土地利用起来进行种植，其余时间全部荒废。有的由于区位因素的影响，造成耕地和园地、林地、旱地利用率普遍都不高，甚至荒废闲置废弃现象。尽管2004年中央政府实施逐步减免农业税的政策，耕地常年性抛荒已基本消除，但季节性抛荒却依然时有出现，农村土地抛荒也蔓延至全国的普遍现象，湖南省也不例外。2007年，湖南全省土地抛荒面积占耕地面积的比例达到了10%以上。尽管国家免除了农业税，并没有像提高耕地一样提高其他农用地利用效率。耕地季节性抛荒和农村土地闲置现象日渐严重。2008年，在湖南省一些地方，有些乡镇基层干部表示当地不存在土地抛荒问题，然而实际沿途可以看到乡村公路两边很多荒芜的良田。土地抛荒问题已经是无法否认的普遍大众化现象。根据国土资源部2012年度土地卫星照片执法情况报告，我国农村宅基地违法用地2.26万宗，面积 5 460 hm2，耕地面积2 200 hm2，占违法用地总数、面积、耕地面积的比例分别为39.60%、14.58%、21.22%，比2011年度有明显上升。2014年，湖南省农村闲置土地达到全国的1/3，土地督察部门于2014年对全国闲置土地进行了摸底，发现湖南省的闲置土地大约2.13万hm2，占全国闲置土地的32%。

4.2 农村闲置土地的特点

4.2.1 农村閑置土地具有复杂性和多样性特征农村闲置土地量多面广，广泛存在且不易化解，具有复杂性和多样性。农村闲置土地的研究不仅包括农村集体建设用地的闲置，还包括其他农用地、非农建设用地、空闲地闲置等，且普遍利用都较低。其中，农村闲置宅基地是集体建设用地，也是土地闲置的重要一部分。许多农村闲置宅基地一般处于荒废和无人利用状态。宅基地的闲置一定程度上加剧了农村土地的闲置。应充分合理利用农村土地宅基地，减少土地闲置现象。农村闲置土地的成因具有多样性，有关法律法规限定和国土资源管理系列规章制度均对闲置土地问题加以限定，在土地分类基础上可以对农村闲置土地进行二次划分和界定。

4.2.2 农村闲置土地具有宏观性和社会性特征农村闲置土地具有宏观性。农村闲置土地量多地广，闲置面积大，农田基础设施价值普遍得不到体现，会影响农业收入，投资浪费严重，导致农村经济整体下滑。目前还没有系统全面的管理办法和治理方法，资金上投入整理也缺乏到位。农村闲置土地的利用力度也不大，成效不多。农村土地闲置具有社会性，主要由于农民主观认识不足，闲置普遍严重，还加剧人地矛盾，影响土地供需，也与土地的供给侧需求相矛盾。

由于供给侧经济下降具有不确定性，影响主要原因不是周期性的，具有结构性，经济水平下降不可能通过短期刺激政策实现经济增长，而必须通过供给侧结构性改革，重塑农村土地结构和经济发展动力，推动社会进步发展。供给侧结构性改革发展成为必然的要求。土地的供给侧水平也具有结构性、体制性和改革性。

5 农村闲置土地的形成类型

农村闲置土地种类较多，伴随着经济的发展，农村闲置土地利用情况也不一样，根据闲置土地形成现状和原因又分为很多种类型，通过闲置度可以分为闲置农业地和闲置建设用地[15]。

按闲置的类型分为空置、废弃、荒废农村闲置土地。目前可以以农村闲置土地利用和需要进行二级及以上分类体系的建立。从时间上分为短期闲置、长期闲置、季节性闲置的农村土地。根据农村闲置土地上是否有建筑物和附属物分为有建筑物和无建筑物的农村闲置土地。从闲置宅基地利用程度上分为部分闲置型和完全闲置型。还可以将闲置宅基地分为废弃和荒芜的闲置宅基地。按闲置宅基地产生的原因分为放任不管型和拆后闲置型等。从闲置农用地利用程度上又可以分为部分利用型、整体利用型和废旧型闲置土地，如废旧农田水利附属设施等用地的闲置。从耕地抛荒时间上分为短期抛荒耕地和长期抛荒耕地。从耕地的利用程度上分为土地利用率较低而常年利用率较高、土地利用率较高而常年利用率较低、土地利用率与常年利用率都较低的类型。从农村闲置土地利用效率上分为达到有效使用价值的闲置土地和未达到有效使用价值标准的闲置土地。

根据农村闲置宅基地产生的原因，农村土地的经济、社会文化心理等影响，按闲置形成因素有主观闲置和客观闲置，按照人为因素闲置分为有意闲置和无意闲置的农村闲置土地。

根据土地性状分类有污染性闲置土地、灾害性闲置土地和破坏性闲置土地。按土地用途分为规划整治型、资源枯竭型、环境污染破坏型。按土地产出的功能分为经济实力欠佳型和效益较低型等；从闲置土地利用用途性质上分为复垦型和开发整治型等。从农户对闲置土地产生原因动机进行分析，又分为主动抛荒型和被动抛荒型。按照闲置土地的来源和形式，闲置土地可以分为增量闲置、存量闲置和破坏性闲置土地三大类。按成因机制可分为功能丧失型、人为闲置型、自然灾害型3种。按土地闲置因素分为自然条件差异型闲置和区位地理位置偏僻闲置土地。

根据农村土地具体用途分为居住型闲置土地和工矿仓储闲置土地以及其他闲置用地。

按土地是否取得批准分为通知书类闲置土地和批准书类闲置土地。

按目前管理土地情况分为管理制度型和政策因素闲置土地。

根据闲置土地的表现形式，可分为显性闲置和隐性闲置[7]。显性闲置分为批而未建或者批而未利用的土地。隐性闲置分为利用后又闲置的土地和半批半建的未完全利用起来的土地。endprint

目前根据农村闲置土地利用与需要，可采用按照具体用途和使用性质的农村闲置土地进行二级及以上分类体系系统建立。如从耕地抛荒时间细分上分短期抛荒耕地和长期抛荒耕地。从土地闲置时间上分为短期闲置土地和长期闲置土地以及季节性闲置土地。根据农村闲置土地上是否还有建筑物和附属物分为有建筑物的闲置土地和无建筑物的闲置土地。从闲置土地中的闲置宅基地又分为废弃和荒芜闲置宅基地。从闲置土地利用效率上分为达到有效使用价值标准的闲置土地和未达到有效使用价值标准的闲置土地。

6 农村闲置土地形成的相关原因

农村土地闲置的原因有很多，孟祥仲等指出主要有3个方面：一是农民进城打工、经商或举家迁到城镇，原房产无人居住，宅基地闲置；二是旧村改造后，村民搬进新宅，旧宅基地仍存在；三是农村地区在主要公路、街道搞开发建设，村民以低价获得土地建房，新房既做商业用房又做生活用房，原房产闲置[8]。关于农村土地抛荒原因的闲置，皮修平等研究认为，农村土地抛荒的原因复杂而又深刻，必须实施综合治理，方能治标又治本。而增加投入、改善环境、保护耕地、稳定粮价、改革粮食流通体制、大力推进农村税费改革、切实减轻农民负担、调整农业产业结构和产品结构、促进农业产业化经营等不失为解决农村土地抛荒的有效对策[9]。关于耕地抛荒闲置原因，邵代兴等认为，农业基础薄弱，抗灾能力差，农业产投比减少，农民收入低，但医疗、教育等费用有增无减，农民负担重，不愿在土地上下功夫增加投入，外出打工多，造成大量可耕土地的粗放式经营或闲置[10]。尽管自2004年政府实施逐步减免农业税的政策以来，耕地常年性抛荒已基本消除，但季节性抛荒却依然时有所现，农村土地抛荒闲置是蔓延于全国的普遍现象。2011年新华网转发的《国际先驱导报》关于农民弃种、耕地抛荒的深度报道显示，农资价格不断上涨，而粮价却不见涨，农民种地经济效益驱使力量不大，物贱容易伤农，严重挫伤了农民的种田积极性，造成我国每年近200万hm2耕地的抛荒。据2011年10月27日《光明日报》的报道，从2005年至2009年全国的村民委员会数目每年减少7 000多个，平均每天有20个行政村正在消失。以后誰来种地将是我国现前面临的一大课题，如果效果不理想，可以预见，不加以控制农村土地的闲置问题则将会越来越严重。从宅基地闲置的数量来看，据中国科学院2013年的测算，全国共有农村宅基地约1 800万hm2，空置的约760万hm2，几乎占全国宅基地总量的40%，差不多相当于5个北京市的大小[15]。

农村居民点和空心村闲置是导致农村土地闲置的重要原因。由于传统小农思想，多数农民缺乏节地的意识，有的居民点只剩下几户人家居住，四周却留有大量的土地和宅基地闲置，土地被大量闲置和低效利用，与此同时，经济水平落后的村庄，农民大量外出打工，导致农村居民点房屋无人居住。农村居民外迁而旧宅空置或废弃导致旧宅基地的闲置或废弃状态形成的空心村现象。学者认为农村宅基地就是农村居民点。农村居民点等同于空心村现象。王贺梅将空心村定义为内部出现一定量闲置住房和闲置宅基地的村庄，其中闲置住房多以砖瓦房和土坯房为主，一般建设年代较早，破坏比较严重，宅基地少则闲置几年，多则闲置几十年[16]。殷华则将宅基地闲置的状况进行量化，结合实际，将本地村民空房率30%左右的自然村定义为“空心村”或“自然村空心化”[17]。尽管学者们从不同的视角和依据给出了空心村不同的概念，但是都认为空心村是在宅基地闲置达到了一定程度基础上产生的问题。也有的认为空心村是农村经济社会发展转型期间的一种乡村地域性系统退化演变的的结果。农村居民点宅基地空置现象严重，一定程度上加深了村庄土地的闲置。农村居民点地理位置偏僻落后，造成了周边附近大量土地闲置。农村居民点和空心村的土地闲置是农村土地闲置的一个重要原因。空心村宅基地经历由村庄向外围发展又从外围向中小村聚拢的一个过程，对应的闲置宅基地也经历了从规模扩大到内涵发展的过程，一定程度上造成了农村土地的闲置。尽管近年来撤村并点实现农村规模的扩大，但是有些偏远山区由于地理位置的影响，人口迁移、自然灾害等影响，形成有的整个村庄无人居住，也导致农村的整个居民点闲置，形成空心村现象，造成农村土地闲置。许多学者从时间空间上来对农村居民点进行分析，受时间空间用地布局、空间综合规律和空间布局特征等多方面综合因素的影响，运用ArcGIS技术和TM影像技术对农村居民点进行定性定量的研究。包括从地理位置、地形条件、气候布局、村庄文化背景、邻里思想、居民思想观念、经济状况、社会条件等方面进行研究，调整农村村庄布局和居民农地结构，提高农村土地及闲置宅基地利用率，加大对闲置土地的处置。据专家估算，随着城市化进程的加快，中国城镇居民总数到2020年将增加3亿人以上，每年将有 1 500 万农民进入城市转为城镇居民[11]，这种趋势一方面势必造成我国城市建设用地更加紧张，另一方面，也将造成我国农村宅基地闲置状况更加严重。周阳等认为，许多农村建新房一般沿公路建设，在居民点周围扩展，人口逐渐向外围迁移，居民点内部一些老新旧宅无人利用，往往形成真正意义上的“空心村”[12]。有学者认为我国农村宅基地及住房闲置、进而引发的“空心村”问题十分突出，农村空心化程度由城市核心区向郊区呈梯度分布，与城市核心区域距离呈负相关关系，距离越远空心化程度越高，平原传统农业区的“空心村”最为典型，约有1/4～1/3存在村庄空心化问题。据测算，全国农村“空心村”综合整治，可增加耕地面积的潜力达0.076亿hm2。国土资源部的资料也显示，通过农村土地综合整治，可新增耕地面积10%～15%[13]。

村镇规划管理滞后是农村居民点规模小、布局散乱从而导致用地浪费的主要原因[14]。目前农村居民具有离土不离乡的特点，农民身份没有改变，农民生活依然在农村，农村原来宅基地都还保留，承包地也在，为以后养老作准备。农村居名点布局散乱，容积率比较低，土地利用率低，耕地数量质量也下降，农村里大多数房子破旧，基础设施落后，农民外出务工，形成相对意义的空心村。空心村土地处于长期未利用状态，加剧了农村土地的闲置。农村闲置宅基地低效率和空心村土地长期空置是农村闲置土地的重要原因。喻要等认为农村土地闲置可以考虑以户籍所在地为依据，以人均标准为基准来界定；耕地以垦殖指数和抛荒时间为依据；农村工矿废弃地及乡镇企业、农村学校等建设用地主要以企业或学校的停业时间为准；园地、林地等其他农用地的闲置以实际投入量与产出量之间的一个集约度来作为衡量指标[6]。endprint

农村闲置土地的范围还包括废弃的学校、敬老院、工矿厂房设施等集体建设用地，投入后又中断而废弃的园地、林地、草地、水域等，以及年久失修废弃的水利设施用地等造成的闲置。我国农村闲置土地成因和类型的差异造成了闲置土地的多样性和复杂性，目前还没有系统全面的管理办法和治理方法，资金上投入治理也不到位。农村闲置土地的利用难以执行。力度也不大，成效不多。很多地区由于社会、经济、科学技术等落后方面的原因，造成了大量的土地资源闲置，并没有得到充分的利用。大面积的土地闲置，不仅带来了土地资源浪费，而且给社会经济的发展和土地资源的可持续发展带来负面影响。

根据闲置土地开发利用办法，合理科学利用农村闲置土地，对造成损坏破坏的农村闲置土地，通过闲置土地利用整改措施，进行合理开发利用，从而减少农村土地浪费闲置造成的损失。这也是当前土地资源利用和管理中一个重要问题。吴逸越认为，可通过政府引导农民出租其闲置宅基地及地上房屋，在农村开办养殖场、加工厂等家庭企业，引领农民致富[18]。郧文聚等认为，可通过农村土地综合整治，向农村闲置、低效利用土地要發展空间，实现资源合理配置[19]。2015年1月，中共中央和国务院联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，建设统一的城乡建设用地市场。土地利用功能上对农耕区的闲置宅基地进行土地复垦，整理成耕地，恢复其土地生产功能性。从土地的自然属性来说，地势平坦、坡度较小、水源条件和土质较好的宅基地，此类土地更适合耕种；从土地的社会属性来说，坐落在耕作区域的零散旧宅基地，此类土地容易复垦，复耕后的耕地集中连片，更有利于耕种[20]。以此，提高土地市场农村闲置土地处理能力。

7 农村闲置土地形成的负面效应

农村土地闲置主要有以下几个方面负面效应：（1）减少实际的耕地数量；（2）降低社会经济效益；（3）破坏生态环境质量；（4）影响土地规模经营；（5）与土地供给侧背景相违背。因此，研究对农村闲置土地利用与管理问题显得尤为重要。在农村闲置土地利用问题下努力实现土地的供给侧过程改革，对闲置土地提出相应的预防和处理机制。土地的供给侧改革目标旨在盘活农村土地市场，促进农村经济发展，提高农村土地的利用效率，加快土地制度改革，同时，加强农村闲置建设用地的利用管理，提高土地市场闲置土地的处置能力，推动着土地资源的可持续发展。由于供给侧经济下降是不确定性的，影响主要原因不是周期性的，具有结构性，土地的供给侧水平也具有结构性、体制性和改革性。经济水平下降不可能通过短期刺激政策实现经济增长，而必须通过供给侧结构性改革，重塑农村土地结构和经济发展动力，推动社会进步发展。供给侧结构性改革发展成为必然的要求。

8 农村闲置土地处置对策建议

通过对农村闲置土地的数量、质量、分布、形成原因进行科学分析与评价，提出具体的处置办法建议，制定出科学合理的措施，完善农村闲置土地利用，以缓解土地供求矛盾，既是我国社会发展面临的压力，也是当前土地资源改革的重要发展方向。对农村闲置土地的利用，充分发挥土地经济供给能力、自然生产能力和社会效益，以满足土地生态平衡要求，提高土地的供给侧结构改革能力。以集约节约用地为原则，盘活存量农村建设用地，加快农村土地改革和流转，出租农村集体土地，提高闲置土地利用率。创新土地管理体制，优化存量土地，从根本上实现土地资源结构改革，集约利用农村土地资源。以盘活农村闲置土地为目标，解决用地供需矛盾，盘活存量建设用地，进一步提高土地利用率。同时加快土地制度改革，提升农村经济发展，实现农村土地管理制度创新，带动农村闲置土地的利用发展，充分协调人地矛盾。发挥农村土地结构优化和合理利用布局。加快农村闲置土地利用率，促进资源可持续发展和资源优化配置。以其实现生态效益、经济效益为目标，发挥土地多功能性、多样性，实现土地的供给能力。推动农村土地改革，实现土地资源高效利用，提高我国农村闲置土地资源的利用率。从农村闲置土地利用和管理上提出措施与对策：

一是提高土地供应能力，优化土地供应结构。严格执行乡镇建设用地审批占补平衡制度，实行占一补一政策，且保证耕地和数量平衡，严控建设用地增加。严格实行建设用地审批，减少乡镇企业等对建设用地需求，缓解库存压力。优化土地供应结构，减少乡镇商品房开发和住房用地的供应。管理目标的重点从新房转向二手住房、租赁市场，从开发商转向中介及从业人员转变等。加快房地产管理机制创新发展等，同时能够满足城镇建设用地供地平衡。通过高标准的土地质量要求和建设用地平衡政策，提高闲置土地和闲置宅基地的利用率，落实需求通道，这也是土地供给侧结构性改革的重要内容。实现去产能化、去库存化，实现土地的节约集约高效利用。

二是加强法律法规宣传，完善相关法律制度，强化实施的法制化管理，强化公众参与意识，建立公众参与制度，强化基层工作人员责任意识。明确基层工作人员责任制，与年度考核和奖惩相挂钩，对因工作不力造成农用地闲置土地并且达到一定标准面积的，适当给予惩罚，依法处置闲置土地。同时，奖励遏制农用地闲置工作突出的地区和个人，奖励形式以增加技术培训、机械设备、农资等物质奖励为主，以资金奖励为辅，建立长久有效机制，减少农用地闲置和土地面积的闲置。

三是加强农村土地综合整治，针对环境破环型农村闲置土地，强化土地的生态综合整治效益；针对资源枯竭型和环境保护型的农村闲置土地，提高土地资源利用效率；开展农村闲置宅基地整治与改造，推行宅基地有偿使用，建立闲置宅基地退出制度；提高农村土地质量和数量，对农村闲置土地开展整治，充分利用未利用地、荒废土地，拓展城乡未利用的建设用地空间。积极开展推进土地置换政策；针对乡镇闲置用地，加快“僵尸企业”分类有序处置，盘活产能退出企业存量的土地。对乡镇企业的闲置或低效利用的原则上不再供应新增建设用地和工业用地为依据，对产能过剩农村项目一律不予办理供地手续，倒逼促进经济结构转型升级。发挥闲置土地的利用空间，发挥土地利用效益、经济效益和生态效益，以及提高农村土地利用率和土地生态功能价值。编制土地利用规划的同时，实行科学规划、合理利用、实现有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度等有效途径相结合。应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。对规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的地区，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地加以利用，以提升土地的供给侧为目标，减少农村闲置用地。endprint

四是加强农村闲置土地的信息化管理，通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对农村闲置土地的类型、数量、质量、时间，空间分布、生态环境、利用现状、动态变化等进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析方法，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地提供有效预防、及时发现、合理科学利用处置和提供土地技术依据和决策支撑。

五是支持新产业新常态。通过将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营、招标等方式，鼓励租赁方式或先租后让、租让结合等利用方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村“三产”融合发展。支持闲置土地再利用，同时利用农村生态旅游，发展农村地区物流产业，合理利用农村闲置宅基地，减少农民外出务工次数，推进农村地区产业发展，促进经济结构转型升级，推动闲置土地的利用率。支持新产业新业态，鼓励农民利用闲置的土地发展当地特色产业，带动经济发展。实行土地利用计划差别化管理，对土地实行分区政策，优先保障发展新兴农村产业支持、以产业带动经济发展，減少农民外出务工次数，合理利用农村闲置土地。对重点基础设施、生态项目、民生项目及扶贫攻坚工程项目用地重点支持。加大异地扶贫政策，对农村经济落后地区或自然灾害地区，采取搬迁制度，对灾害地区的农村土地利用，采取对农民建房上楼建农民公寓、自然村撤并等形式，利用农村土地，改善农村环境，同时改善农民住宅生活条件。对整理搬迁后闲置宅基地和未利用闲置土地，实施规模经营，更好地提高土地的利用率，提升土地的质量和数量，改善农民的生活水平，也是建设社会主义新农村的重要要求。

六是加强农村闲置土地处置的行政措施。采取行政措施遏制土地抛荒，工作部门绩效和年度考核挂钩，鼓励发展农业生产，确保农村耕地粮食安全，并加大农村闲置土地的处置力度，收回闲置建设用地和低效利用的农用地。收回农村闲置宅基地，对于农民主观没有耕作或者因灾害没有耕作，致使其荒芜一季以上或虽然在耕作，但效益较其他条件相同的农用地低，都可以认定为闲置的农用地。对认定为闲置的耕地，取消农资综合直补和粮食直补，遏制农民耕地抛荒问题。要加强农村闲置土地综合复垦，复垦的土地还可向上争取按比例的置换折换成建设用地指标或者经济补助，壮大村级集体经济实力。通过村庄搬迁、撤并的方法把那些规模较小、自然村多、居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进居民向中心村、中心镇集中居住，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地和建设用地的占用。提高农村土地和闲置土地利用率。再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，实现农村土地资源可持续发展，合理利用处置好农村闲置土地。

参考文献：

[1]张永彬. 土地资源的信息化管理[J]. 辽宁工程技术大学学报（自然科学版），2002，21（1）：19-21.

[2]Tranter B，Swinbank A，Wooldridge M J. Implications for food production，land use and rural development of the European Union Single Farm Payment：Indications from a survey of farmers intentions in Germany[J]. Portugal and the UK Food Policy，2007，11：656-671.

[3]马淑焕. 侯马市土地适度规模经营初步探讨[D]. 北京：中国农业大学，2009.

[4]李靖，吴克宁. 供给侧结构性改革背景下闲置土地处置研究[D]. 北京：中国地质大学（北京），2016：7-8.

[5]朱林兴. 土地闲置问题的严重性、成因及其处置[J]. 探索与争鸣，2006（11）：8-12.

[6]喻瑶，刘高见，段建南，等. 闲置土地利用初步研究[M]//农用地定级估价与农地流转. 北京：中国大地出版社，2009：332-340.

[7]徐洁，段建南. 农村闲置土地的界定及驱动因素分类——以醴陵市为例[D]. 长沙：湖南农业大学，2014：15-16.

[8]孟祥仲，辛宝海. 明晰使用产权：解决农村宅基地荒废问题的途径选择[J]. 农村经济，2006（10）：13-15.

[9]皮修平，娄炳林. 农村土地抛荒的原因分析及治理对策[J]. 求索，2002（1）：25-27.

[10]邵代兴，何腾兵. 山区闲置土地资源的开发利用[J]. 山地农业生物学报，2007（2）：146-150.

[11]魏西云. 新形势下的农村宅基地管理[J]. 中国土地，2006（4）：38-39.

[12]周阳，段建南. 基于土地功能的农村闲置宅基地再利用模式研究[D]. 长沙：湖南农业大学，2016：32-33.

[13]陈廷辉，田景杰. 农村闲置宅基地退出机制探析——以土地资源保护为视角生态文明法制建设[C]//2014年全国环境资源法学研讨会论文集，2014：1-5.

[14]李金花，塔娜. 我国农村闲置宅基地再利用研究[J]. 经济论坛，2013（10）：31-33.