张新文，黄鑫

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

碎片化语境下社会治理范式的研究综述

张新文，黄鑫

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

随着经济与社会的快速发展，社会问题的复杂性逐渐普遍化，传统治理模式低绩效、无协调性问题日益凸显，分散、冲突的碎片化状态对社会治理现状提出了严峻的挑战。如何走出碎片化的社会治理困境并避免社会秩序混乱和不稳定因素的产生，国内学界对社会治理范式的研究主要集中在整体性治理、网络化治理、协同性治理、包容性治理、PPP/NGO治理五个层面。通过梳理发现，在当前复杂的社会治理生态环境下，仅依靠单一治理模式是无法破解社会治理难题的。未来关于社会治理范式研究需要突破理论性探讨研究，确立社会治理的复杂性思维；以多元治理视角为指引，发挥多种治理模式特色共同合作；加强社会治理制度化探索，构建适应复杂性要求的全新社会治理体系，由此实现社会善治。

社会治理；碎片化；治理范式

党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念，改进社会治理方式，推进国家治理体系和治理能力现代化。从“社会管理”到“社会治理”的转变实质是国家执政思维的重大突破。学术界对社会治理的研究主要是通过对现象的解释来观察不断变化的社会现实，以此辨识蕴藏于其中的社会管理问题。“碎片化”一直被视为社会治理的最大困境，有关社会治理研究的文献，其话语体系及思考方向都蕴含着治理的转向问题，在此背景下，梳理和回顾国内学者关于社会治理范式的已有研究，对破解碎片化治理困境无疑具有重要价值。

一、社会治理和碎片化的困境

国内社会治理的研究萌芽主要是在西方治理理论引入后才出现的，尤其是英国学者格里·斯托克对治理观点的五点总结[1]，不仅是当代社会治理现实的写照，也是社会管理和政府治理的发展状况和相关研究趋势的印证。国内最早一批开展社会治理研究的学者，如俞可平从政治学框架对“治理”和“善治”的概念及特征进行了概括界定并提出“治理也不可能是万能的，需要克服治理的失效”[2]。毛寿龙构建中国政府治理变革分析框架，“治理变革是一个长期过程，需要从根本上来奠定相关的制度基础以及文化基础，形成现代治道的制度平台”[3]。陈振明指出社会治理的范围和边界难以准确界定，需要在“社会控制、社会服务和激发社会活力”[4]三个基本维度上实现。自从党的十八届三中全会提出“改进社会治理方式、激发社会组织活力”之后，学界从不同的研究视角展开对社会治理的内涵、模式和方向深入的讨论和研究工作，并获得了丰硕的研究成果。

社会治理是科层式管理方式的进步，是一种多元社会主体共同参与治理的有序的社会过程。然而，在具体实践中社会治理面临着严峻的现实困境——碎片化。碎片化现象的出现最早是在工业革命时期，专业化分工和分权产生了政府和企业管理的“碎片化”，随后逐渐在政治领域、社会领域和技术领域成为了关键热词[5]。

1.从政治领域分析，一般用“碎片化”描述官僚政府内部各种部门或组织的层级结构分割、各自为营，进而造成政府相关部门决策制定失败的现象。

2.从社会层面理解，“碎片化”用以表述由于社会共同体的解体导致的秩序失范、经济失衡、结构碎化，利益群体的崛起使社会趋于一种原子化治理状态。

3.从技术角度解析，“碎片化管理”强调的是专业的、机械的劳动分工，造成了技术工作人员循规蹈矩，由于“受到专业训练的无能”，劳动开始“异化”。

随着社会经济快速发展，社会问题日趋复杂，碎片化治理的弊端愈加明显：“极易造成转嫁问题；政策项目和目标互有冲突，由于重复造成浪费；信息不对称导致在需要做出反应时各自为政，产生服务供给遗漏或差距[6]”。这也意味着传统低绩效、无协调性的社会治理模式已经无法适应当前的社会治理现状，只有试图寻找破解碎片化现实困境的治理新范式，突破桎梏才是关键所在。

二、针对碎片化困境的社会治理范式研究

国内学术界关于社会治理范式的研究，基于不同的维度视角阐述碎片化治理转向的本质，着力证实传统治理模式在当前的社会治理背景下的不合时宜的事实，社会治理新范式成为国内学界研究热点，基本可以将其归纳为五种：效能整合导向的整体性治理、结构体系层次的网络化治理、治理工具意义上的协同化治理、价值理念内涵的包容性治理、主体合作的PPP/NGO模式。

(一)功能整合为目标的治理：碎片化问题的解决之道

在碎片化的分割管理模式下，政府组织机构间的功能高度分离，资源共享度低，信息孤岛化现象严重，功能性组织模型的缺陷使得政府效能难以正常发挥。长期以来政府一直尝试按照自上而下的方法围绕特定目标和活动进行结构功能整合，最后都以失败告终的原因就是没有从根本上摆脱功能性原则的束缚。希克斯通过对功能裂解的深刻反思，提出能够替代功能性组织模型的整体性治理理论。整体性治理是对政府治理和政府服务碎片化的协调和整合，从本质而言，协调不仅是整体性治理深层内核，更是碎片化问题的解决之道[7]。进入21世纪后，整体性治理理论的影响越来越深远，其研究论域主要集中这样几个方面：

1．权责效能碎片的整合。在管理型社会治理模式中，道德责任没有一隅之地，官僚制一直把道德因素视为待以祛除的“巫魅”，由于缺乏对行政系统责任的关注，导致行政责任演变成为一种被异化的单向度责任[8]。传统的官僚体系是在功能分工的基础上建立起来，随着功能性分工原则的强化，逐渐地忽视了权责整合，目标冲突、沟通堵塞、问题转嫁等各种失衡问题不断涌现。发轫于20世纪90年代，以协调和整合为主要内容的整体性治理成为破解职责碎片化困境的一条有效路径。周伟认为为防止集体行动陷入非理性困境引发的治理碎片化问题，每一步骤都要蕴含着权、责、利的重新调整和再分配[9]。在整体性治理视阈下，建立以问题结果为导向的权责体系，运用协调和整合机制，实现优化权责效能平衡，构建多赢和共赢的治理新格局。

2．资源要素的效能优化。整体政府的核心内容是实现要素服从集合，部分服从整体，为破解碎片化下非理性的行政行为，避免政府失灵和市场失范等不良的行政现象发生，整体性政府理论提供了一个值得借鉴的理论与实践架构，通过资源整合与要素共享，突破传统条块分割的权力壁垒，实现效能最优化。蔡立辉和龚鸣认为整体性政府是一场变革碎片化分割管理模式的革命。整体性治理是行政碎片化的希望，可以排除腐蚀环境的外界干扰，推动碎片化向协调与整合的转变[10]。整合是整体性治理的最本质的内涵，整合力度越大，资源要素分配越均衡，公民的整体需求就越得到满足。

3．运作机制的功能协同。整体性治理是在对新公共管理范式下的竞争治理所导致的功能裂解、行政碎片化的基础上反思的结果，需要建立一种全局性治理机制来实现治理范式的跨越。曾凡军认为整体性治理总体上偏重于碎片化的责任机制、信任机制和信息系统的整合，从竞争性治理向整体性治理转变具有极大的工具理性和价值理性意义[11]。胡象明、唐波勇认为整体性治理追求全局性战略，是对公共管理改革的碎片化问题的战略性回应，整体性治理既不可能是传统公共行政范式下的权威机制，也不可能是新公共管理范式中的价格机制，而是依赖于协调机制、整合机制和信任机制的培养与实践[12]。信任机制是整体系统中核心运作机制，只有相互信任与理解，获得责任感，才能降低参与合作成本，发挥整体凝聚力。

(二)结构体系的网络化治理：一种新公共治理模式

科层体制作为主导性的组织制度，已经成为现代性的一种缩影，随着社会公共事务数量的增多和复杂性的不可估摸，传统的等级科层模式已经无法适应时代需求。由于过度强调内部专业化分工、结构分散和非人格化管理，官僚内部形成隔阂，呈现出割裂化形态，最终导致了体系化弊病的出现，如主体碎片化、机制碎片化、公共服务碎片化等。在当今时代日益复杂化社会现实中，为避免“韦伯式问题”变为碎片化问题，社会治理需要把拘泥于官僚体系中的分裂单元重新组合，网络化治理的出现意味着等级制官僚政府体系时代的终结。网络化治理最大的特点就是在制度框架下，通过网络和纽带满足政府组织间的跨时间、跨地点、跨职能的治理需求，改变单元的零散、单一、分割的状况。从单一的服务供给结构转变为多元主体网络化治理，超越了层级节制的官僚体系的复杂繁琐。

陈振明对网络化治理概念的界定是，公共行动主体在管理公共事务过程中，为了维护公共利益，实现政府部门和非政府部门等多元主体的彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力[13]。首先，从主体的依存度分析，奥斯特罗姆的多中心治理理论和多元主体合作的实践论证为分析网络化治理提供了结构框架，在后工业社会复杂多变的社会环境中，政府不可治理性的公共事务剧增，新的治理范式改变传统的科层体系的命令式，实现治理主体网络互动形式交流与合作，完成单一主体所不能完成的任务，发挥出网路化治理的优越特性和最佳的治理状态。其次，从治理机制方面，网络化治理要突破科层体系中层级节制，提高治理绩效，关键在于治理机制的到位。彭正银从互动机制(内生)与整合机制(外生)动态互补关系分析治理的有序运行[14]。孙国强从网络治理的微观运作机制(静态)与宏观社会机制(动态)两个层面总结网络组织的治理机制体系[15]。网络治理是否能够实现隐喻向现实的蜕变,主要是取决于其治理机制的有效性，无论内生机制还是外生机制、运作机制还是社会机制，机制的融合和互补不仅为网络化治理的有序运转提供了动力基础，也为实现网络化治理绩效提供了基本保证。最后从服务供给维度上，传统科层体系的过分刚性和技术统治的排斥导致公共事务治理出现断裂。谭英俊指出网络化治理的首要前提是确立公共价值最大化，实现政府决策准确反映公民的偏好，这也是有效供给公共物品的催化剂[16]。陈剩勇、于兰兰从准公共品的供给实践入手，证明网络化治理在整合和利用资源，提高决策质量，增强顾客满意度等方面要比传统的治理模式更为有效[17]。总之，从网络化治理的发展和实践应用中可见，网络化治理给传统政府组织体系带来了冲击，并正在试图弥合官僚政府体系的“断裂”，重新定位政府角色，聚合多元力量以实现有效的社会治理目标。这对公共管理的发展趋势具有很强的理论解释，也为协同治理模式提供了借鉴意义。

(三)工具导向的治理协同化：社会管理的创新之道

政府治理指的是政府利用治理工具对公共事务进行管理的过程，除了政府主体之外也需要第三部门等社会力量的协同参与。治理工具的本质就是把实质性的目标转化为具体行动，基于我国特殊的国情，社会治理工具体系受传统“全能主义政府”观念的影响，在政府工具的选择和使用过程中，依然停留在以政府权威为基础的传统类工具上，造成“政府操作的引导性工具和强制性工具所占比重较大，非政府组织操作的自愿性工具和调适性工具所占比重较小[18]”。当前，我国正处于社会转型的关键时期，社会公共问题复杂多变，维稳压力较大，治理手段单一或治理工具选择随意化必定造成碎片化治理困境。因此，要摒弃传统治理工具的弊端，需要集合多种治理工具协同共进。协同化治理的出现恰恰体现了碎片化治理工具的理论追求，可实现工具理性和价值理性的统一。国内协同治理研究的开展始于中央两个重要的会议。2004年党的十六届四中全会上首次提出构建社会协同的管理新格局；2007年党的十七大再次强调社会协同的管理新格局，最大限度激发全社会创造活力，推进协同治理建设。 协同治理从基础理论研究逐步向社会实践深入，为社会治理格局提供了新的理论视角。

协同性治理作为服务型政府工具的理论支撑，其相关研究在公共服务供给方面开辟了新的研究视阈：

1.服务型政府协同治理工具研究。郑巧、肖文涛从服务型政府的治理逻辑中概括了协同治理“实现公共权力回归，匡正管理职能和方式，实现管制型政府向服务型政府的转型”[19]的本质。构建服务型政府的工具选择需要系统的协同合作，实现公共利益最大化。郑恒峰认为在协同治理视野下，通过协同理念、协同方式、协同组织和协同体系一系列实践措施可以实现公共服务供给的协同治理[20]。通过对协同理论在社会治理中具体实践的审视，协同性治理理论将成为构建服务型政府的最优选择。

2.公共危机协同化研究。我国正处于社会转型期，公共危机管理体系仍然较为粗放，条块碎片化，缺乏有效的整体协同，面对公共治理危机的不确定性挑战，政府力量无法单独应对，2007年国家颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，该法的出台标志着我国从政府危机管理向危机协同治理转向[21]。在协同语境下立足于中国国情，调动多元力量协同应对，激发协同力量有效预防、处理危机，最大限度地维护公共利益的安全。

3.政府与社会组织协同化研究。协同治理强调除政府之外，市场、社会组织等也可成为社会管理主体，郁建兴曾构建社区社会组织协同治理模型，突出社会组织在社会管理中扮演重要角色的主题中心[22]。社会组织的发展动力来自于社会，随着社会组织自治能力和公共治理能力的提升，不仅有利于弥补政府和市场的协调失灵的不足，而且更有效地促进政府—市场—社会组织三位一体合作局面的形成。协同化治理能够最大限度地改善困局，发挥治理工具最优化，创造公共生活良好秩序。

(四)价值理念上的包容性治理：社会治理新思路

当前我国正处在社会转型的过渡阶段，价值理念和社会变迁的碰撞摩擦滋生出许多的不安定因素，利益差异化氛围的熏染导致公共利益关怀的丧失，地方政府为了赶超经济发展速度对GDP崇拜，推行“压力型体制”，造成公共服务裂解、碎片化困局，尽管后期推行技术型治理模式，但复杂的社会关系和大量的不确定性因素已经完全超出了科层理性和技术治理的承载能力，明显不符合现代化中以人为本的价值理念，这些也成为考验政府社会治理能力强弱的关键。要恢复有序的社会治理秩序，需要从根本上转变治理理念，我们的社会需要一种更具包容弹性的社会治理模式，注重弱势群体的利益，缩小贫富差距，破除利益集团对社会的“绑架”，突出人文关怀价值理念。“包容性增长”概念是在2007年由亚洲开发银行提出，2011年博鳌亚洲论坛上会议主题是“包容性发展”，随后“包容性治理”作为政府社会治理新模式被频繁提及，从“包容性增长”、“包容性发展”到“包容性治理”的价值理念的演绎肯定了希克斯在“求同”、“存异”原则上提出的“容忍性制度”，先化异再求同的包容性原则是解决社会治理价值理念碎片化之道。

包容性增长蕴含着社会治理的价值理念。包容性增长实质是指通过平等的发展机会，实现经济发展和经济增长成果广泛惠及全体人民，尤其是贫困弱势群体。包容性增长中包含参与和共享的核心价值向度，倡导科学增长方式，社会的包容性正在努力消弭社会群体之间的隔阂和冲突。为了缓解日趋严重的发展排斥、对抗问题的社会现实压力，包容性增长的理论内涵更加具有人文关怀的维度。邱耕田、张荣洁通过“为什么”以及“怎么样”践行包容性发展展开对包容性发展论题的讨论，并深层解析了包容性发展所蕴含的道理[23]。包容性被视为社会治理的题中应有之义，包容性治理是善治的一个重要向度，体现了“以人为本”的价值关怀。包容性治理作为工具理性与价值理性的有机体，更多强调的是多元参与、互动合作、利益共享，在当前的社会环境下具有更广阔的发展空间[24]。包容性治理是包容性发展与社会治理的价值理性与技术理性的契合，包容性、共享性和合作性的核心理念融合能为社会治理提供实践指导。

(五)主体合作化的PPP/NGO模式

为推进地方和区域阶段性经济的飞速增长而盲目采取锦标赛激励机制，政府的趋利化行为使得维稳机制逐渐根深蒂固，政府治理模式开始异化成为“管控型政府”，越来越暴露出治理碎片化的弊端[25]。利益多元化的社会要求改变传统社会治理模式，建立公共事务的多元化治理，因此“置身于越来越复杂的治理环境中的政府，不能够再停留在传统意义的权责限定中”，这就需要政府之外的主体力量融入社会治理模式之中,实现多方合作共赢。目前实践效果比较理想的是：公私合作PPP模式和NGO治理模式，这两种治理模式很好地顺应了社会多元主体合作治理范式的创新发展之势。

PPP指代的是一种以双赢为中心的政府与民营企业之间的项目合作治理模式，简称为公司合作制。作为一种有别于传统模式的公共服务供给机制，使得社会治理的进行不再完全局限于政府的参与，不需要政府机构的权威干涉，能够很好地实现多元主体参与，顺利引导公共事务的推进。国内的PPP项目早在20世纪90年代开始实施，如今PPP模式的实践推广范围相当广泛，学者对PPP实践应用的不同领域进行了跟进研究，有学者利用PPP模式建立对项目效率的测量模型，还有的研究涉及环保行业对PPP模式引用，用以解决环境保护资金短缺的瓶颈。作为一种新型治理模式，PPP模式诠释了从权威治理到合作性治理的转变和提高公共服务质量水平的有效方式。

NGO即非政府组织，一般情况下将其定义为介于政府部门和营利性部门之间不以盈利为目的、非政府性的社会组织。社会复杂性和不可预知性的加强极易造成政府权力失灵，NGO作为第三种力量在社会治理和整合过程中发挥重要作用，实现了最大化社会价值。对于中国NGO治理模式未来需要更多的实践和理论作支撑，在开放性视野中需要努力展现自我完善、自我发展的态势。

三、比较与分析

国内关于破解社会治理碎片化的研究主题不断积累和升华，正是在不间断的探索中催生了网络化治理、整体性治理、协同性治理、包容性治理和PPP/NGO五种行之有效的社会治理模式，这不仅是社会治理理论范式的跃迁，也是社会治理实践范畴的创新。为了对不同的治理模式有一个更为清晰脉络理解，表1对治理模式的理念、主要特征、重要取向进行概括，发现这五种范式能够在实践中取得成效的共同之处在于它们自身存在的“三多一少”的特性，即多中心、多主体、多合作，减少社会公共治理问题，在实践过程中聚合诸多积极因素转化为治理转型动力，破除碎片化困境，实现社会有效治理。

同时，文章还对不同社会形态下所采用的治理模式进行了归纳分析：

1.在工业化社会中，社会治理基本是建立在工具理性和技术理性基础上的，官僚制模糊了人的情感和道德。整体性治理成为社会治理体系的逻辑起点，以整合和协调为基础，直接对碎片和分裂弥补和修正，以满足公民整体需求的治理模式，成为传统工业社会转向后工业社会的重要治理创新理论。

表1 社会治理五种观点的基本概况分析

2.网络化治理、协同化治理及包容性治理的产生具有相同的时代背景，均是信息爆炸、全球化数字治理的现代化时代，打破了传统的中心—边缘结构的出路，网络、协同和包容的思维终结了传统不合时宜的治理途径，三种治理模式相互补充、相互促进，共同致力于现代社会的治理实践。

3.后现代化社会对现代化风险的结构性反应及治理逻辑具有多中心治理发展的走向，吸纳PPP、NGO等社会第三方力量的参与，实现合作共治。

四、结语与展望

长期以来，自上而下的权力运行是中国传统社会治理模式的基本特征，治理过程渗透着强大的政府权力，过犹不及，出现组织结构僵化、治理目标弱化、治理手段离异等治理错位惯性，无法比拟的问题与日俱增，这些表现意味着我们进入了所谓的“复杂性和不确定性时代”。如张康之所言，“我们的时代特征就是社会的高度复杂性和高度不确定，在社会治理领域，社会多元化、虚拟化和去中心化的特征格外醒目”[26]。在复杂的社会治理生态环境之下，非常规性的、不确定性的风险越来越多，社会治理体系面临前所未有的困境，这就倒逼政府治理模式发生新变革。从当前学界研究成果来看，大多数学者对社会治理的解读拘于国内的视域，尽管这是应然，但是仅此是不完善的，有必要结合在全球化复杂的语境下中国社会治理面临的实际困境和难题，重构新型社会治理模式，实现公共治理转型，推进社会治理体系的现代化才是亟需研究和解决的重点。

1.确立社会治理的复杂性思维。传统研究中以“政府作为唯一社会治理主体的模式”已经陷入了明显的治理困境，当前面对复杂的治理生态，过于简单的思维方式已无法准确把握复杂性的治理现状[27]。在这种情形下，正视思维变革，构建一种能够挑战“单一中心”认知方式的复杂性思维，重塑政府社会治理范式才是重中之重。根据现实的治理环境并结合现已存在的社会治理模式及自身组织基础，变革社会治理模式的组织形式和方向，在秩序与混沌之间寻求平衡。张康之就是在这种复杂性的思维模式基础上提出了“合作制组织”[26]。当前的社会治理是一种包括政府在内的多元社会主体共同参与社会事务的活动，政府不再是唯一的社会管理主体，也不具有权威性，其核心驱动是合作机制。未来关于社会治理范式的研究进程需要尝试以复杂性思维为导向，克服和超越简单思维，以提升政府治理能力和治理水平为中心，既能看到治理工具的特殊性和具体性，又能够突出其自身的优越性，实现社会治理创新更能适应复杂性环境的要求。

2.以多元治理视角为指引，实现治理模式的合作互动。在高度的复杂性和高度不确定性的社会治理环境下，单一的社会治理手段和方式也不再具有适用性，“中心对边缘的控制和支配甚至是奴役，边缘对中心的依附和顺从”[28]关系也不复存在，而是逐渐呈现出一种“去中心—边缘”的趋向，社会互动性和合作性加强，造就一幅多元化的“平和”治理愿景。换而言之，网络化治理、整体性治理等五种社会治理范式不具有中心模式和边缘模式之分，治理范式通过相互补充和协调，共同致力于社会治理的实践，这不仅是当前也是未来社会治理的发展之路。学界的研究趋向也需要从多元治理视角出发，剖析多种治理模式特色，为“复合型治理模式”或者“多中心合作范式”的形成提供理论研究，以更好指导社会治理实践。无论是哪种治理模式的结合，最终目的是破除单一模式所无法解决的治理瓶颈。当单一治理模式格局为“多元治理模式”所替代之后，社会治理范式呈现出的合作关系的衍射就是社会善治。

3.在制度化视阈下进行治理模式探索。当前学界对国内社会治理模式的研究多数停留在理论性层面，尤其缺乏对治理模式制度化层面的学术研究。社会治理碎片化现实困境就在于现有制度并没有为社会治理范式提供充分的制度空间，缺乏相关的制度逻辑性研究，无法为社会治理范式的成长和创新提供合法性空间[29]。在复杂的社会治理生态环境背景下，不再存在唯一万能的社会治理模式，需要结合本国治理实践，选择具有适应性的多中心合作模式，即形成一种“复合型治理”，修正和拓展分析社会治理创新制度化，不仅有利于国家治理能力和治理水平的提升，同时也可为构建适应复杂性要求的全新社会治理体系提供制度性保障。

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(编辑：程俐萍)

Theresearchonsocialgovernanceparadigmunderthefragmentedcontext

ZhangXinwen,HuangXin

(TheCollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095，China)

With the rapid development of economy and society,the complexity of social problems is more of generalized,the traditional management mode,for its low performance and non-coordination,is facing severe challenges.Out of the fragmentation of society governance dilemma and to avoid the confusion and instability in social order,the study of social governance paradigm in domestic academics mainly focuses on five levels: holistic governance,network governance,synergy governance,inclusive governance and the PPP/NGO governance.Through combing,it is found that in the current complex social governance ecological environment,relying solely on a single governance model cannot solve the social governance problems.The future of social governance paradigm needs to discuss research breakthrough in theory,establish the complexity thinking of social governance; take multiple governance perspective as a guide,and make the cooperation of a variety of characteristics of common governance modes to their full play; strengthen the exploration of social governance system and construct a new social governance system complexity requirements,thus achieving good social governance.

Social governance; Fragmentation; Governance paradigm

2017-09-14

张新文(1971-),男(汉)，湖南张家界人，教授，博士，主要从事乡村治理与农村公共服务方面的研究。

江苏省高校重点社科项目(2015ZDIXM012)

D63

A

1671-816X(2017)12-0040-07