李 淮

自治立法权的行使现状及对策研究*
——以广西12个自治县自治条例为分析视角

李 淮

由于自治条例和《民族区域自治法》实施办法的阙如，广西在自治区一级自治立法权行使方面极为有限。从自治县自治立法现状来看，各自治县均已制定自治条例，但存在重复上位法条款或结构、超越立法权限、规定模糊或缺乏可操作性、缺少法律责任条款、未能较好彰显民族特性、立法质量不高、公众参与不足等问题。为有效落实《民族区域自治法》，需要以优惠照顾理论修复中央与自治地方关系，尽快制定自治区自治条例和实施办法。在立法过程中，要构建自治立法评估机制，科学规划自治立法，创设民族立法专家库，扩大公众参与渠道和力度，并建立健全自治条例实施的监督保障机制。

民族区域自治；自治立法权；自治县自治条例；立法权限

民族区域自治制度是单一制结构背景下国家治理民族地区与解决民族问题的重要举措，自实施以来取得了显著成就。从理论上和宪法规范层面文本上说，民族区域自治制度改变了中央与地方的权力边界，是对国家结构形式的拓展与创新。［1］8自治权是民族区域自治与民族区域自治法的核心课题，［2］12是自治机关的专属权力，而自治立法权是民族区域自治地区法定自治权力的重要组成部分，被宪法和民族区域自治法置于首要地位，也是其他自治权力得以有效行使的依据和保障。自治立法权是享有立法职权的民族自治地方人民代表大会依据特定的原则和程序创制规范性法律文件的权力。通过运用自治立法权，可以将各种重要事项纳入法律规范之内，赋予其法律约束效力，也可以根据民族地区实际情况调整各种社会关系，从而形成可靠的制度环境，促使民族区域自治法的规定真正“落地生根”。自治立法权的充分行使程度乃是检验自治权是否得到有效践行的重要标志。广西壮族自治区成立于1958年3月，地处祖国南疆，是我国建立的第三个民族自治省级地区，也是全国少数民族人口最多的省（区），下辖12个自治县，散布于6个地级市内，但并未设立自治州，不具有完整的三级自治行政区划。相比之下，自治县与自治区之间省去了中间环节，更易于直接得到自治区的立法指导。现以广西壮族自治区的自治县自治条例立法状况作为样本，挖掘自治立法权在运用实践中显现的问题，从立法角度观察自治权的实现效果，并提出相应完善对策。

一、自治条例之现状探析

按照《宪法》第116条、《立法法》第75条第1款以及《民族区域自治法》第19条的规定，民族自治地方的权力机关（专指人大，不包括其常设机构）基于当地民族的政治、经济和文化特点的考虑，有权制定自治条例、单行条例等自治法规，此乃自治立法权产生的宪法层面的正当性依据。法律能够设定各类社会主体的权利义务，明确其行为规范，并拥有强制实施效力。自治法规作为成文法渊源之一，是体现民族区域自治制度的法律规范，其目的在于构建一个行使自治权的法律秩序，亦具法律的外在功能与价值。

法律制定的过程是各种利益之间冲突与斗争的过程，最终呈现在大众面前的法律规范多是各方妥协的结果，或者是居于主导地位主体意志的体现。自治条例是我国法律体系的有机组成部分，是对宪法赋予民族自治地方的自治权的具体化和法律化，制定自治条例是民族自治地区自治机关享有的法定权力。自治条例是调整民族关系的综合性法规，在总体上调整自治地区的政治、经济和文化生活，为自治地区的机关、团体与公民的活动提供统一的行为规范。［3］386按行政级别可分为三种类型，即自治区自治条例、自治州自治条例和自治县自治条例，而目前在广西，仅能出现自治区自治条例和自治县自治条例。

（一）自治区一级自治条例的制定情况

就自治区自治条例而言，全国五个自治区均处于空缺状态。广西壮族自治区成立前（1957年），就在筹划自治区自治条例的起草工作，至今已形成19稿草案，其中的第13稿和第18稿曾上呈中央审定，只因自治条例自身定位不准确、中央与地方经济权益再分配不协调以及立法环境不成熟等诸多复杂因素，［4］自治条例的制定工作断断续续，徘徊不前，未能取得实质性成果。较之其他自治区，广西表现出了积极主动、耐力十足的优良气质，也积累了自治立法经验。令人期盼的是在《民族区域自治法》实施30周年之际（2014年），广西重启自治区自治条例制定工作，并列入区人大五年立法规划，逐步开展自治条例的起草、调研、论证及请示等立法预备工作。①中国人大网.广西民族区域自治法配套法规建设有序推进［R/OL］.（2014－5－29）［2017－6－10］.http：／/www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2014－05/29/content＿1957127.htm.另外，关于自治区自治条例的调研和论证工作的要求，在“广西壮族自治区人大常委会2015年、2016年以及2017年工作要点”中均有体现。因自治区自治条例尚处于酝酿之中，关于该自治条例起草历程的分析与讨论，已有诸多著作加以论述，故本文不拟缕述。另外，根据《民族区域自治法》第73条第2款的要求，自治区应该结合地方实际制定“实施办法”或者“若干规定”，然而广西同其他自治区至今均未予以实行，故《民族区域自治法》的旨趣是否得到实现，有待拷问。

（二）自治县一级自治条例的制定情况

就自治县自治条例来看，制定自治条例是民族自治地方人民代表大会的一次性权力，一个自治地方只能制定一个自治条例。［5］广西壮族自治区下辖的12个自治县均已成功制定自治条例，制定时间最早的是罗城仫佬族自治县（1988年批准），其他的主要集中在1989年（自治条例制定高峰期），最后一个是大化瑶族自治县（1991年12月），具体可见下表1。通过对国家民委创设的“纪念《民族区域自治法》实施30周年”专题网站进行详细查阅，得知截至2014年9月19日，全国120个自治县（旗）中仅76个县制定了自治条例，自治县自治条例制定比例为64%。②国家民委.纪念《民族区域自治法》实施30周年.（2014－9－19）［2017－6－10］.http：//www.seac.gov.cn/col/col7930/index.html.由此可见，自治县自治条例制定率为100%的广西在形式上处于全国的领先水平。此外，在这12个自治县中，已有3个自治县对自治条例作了一次修改，有9个自治县自治条例被修改了两次，第一次修改时间集中在20世纪末或者21世纪初，第二次修改时间集中在党的十八大以后的几年，单从时间点上看，两次修改都是紧跟政治环境的变化，深受国家整体政策、方针的影响，烙下了鲜明的时代印记，呈现出典型的阶段性样态。这说明，自治条例的立法及其修改通常发生在特定的时机和背景下。从修改频率上看，修改次数屈指可数，基本符合立法稳定性的要求，但通过对几次修改之间隔时间检视审酌，可知第一次修改与最初制定时间相距不长，最少的相距3年，除了只作一次修改且间隔23年之久的环江毛南族自治县，其他的基本上保持在6－8年。然而，第二次修改与第一次修改中间相距较长，最少也有12年（如巴马瑶族自治县），最多达到22年（如融水苗族自治县），普遍是间隔了18年左右。在此期间，社会主义市场经济实现了迅猛发展，我国经济体制发生了根本性的转型，政治体制亦随之调整，指导民族自治地方立法的上位法律规范内容已经更新换代，然而自治县的自治条例竟长期不变动，显然轻视了立法照顾实践变化的要求。若作横向比较，可知除了龙胜各族自治县和三江侗族自治县等少数立法工作滞后的地区，各县自治条例从制定到修改都呈现整体同步推进的趋势。

表1 广西壮族自治区各自治县自治条例演进过程（一）① 表1和表2的数据来源于“中国法律法规信息库”“北大法宝”“国家民委网站”“中国人大网”“广西人大网”以及广西壮族自治区政府网和12个自治县政府网站，检索日期截止于2017年6月10日。

从修改幅度上说，实质内容变化不大。20世纪八九十年代制定的自治条例注重大而全，在整体上呈现7－9章，以民族区域自治法为参照或模仿对象。经过第一次修改，除了隆林各族自治县和都安瑶族自治县保持章条数不变，其他自治条例的章数有所减少，条数得以浓缩，只有罗城仫佬族自治县在减少章数之时增加了条数，扩大了篇幅。通过第二次修改，各自治县在总章数上出现了整齐划一的特点，以8章为主要标准，具体条数在52至63条之间波动，详见下表2。另外，各自治条例在立法体例上仅有一种模式，即只设章、条体例表述自治规范。

表2 广西壮族自治区各自治县自治条例演进过程（二）

序号 自治县名称 文本原始结构 第一次修改结果 第二次修改结果5 隆林各族自治县 7章53条 变动66条，修正为7章53条 修订为8章60条6 都安瑶族自治县 8章52条 变动14条，修正为8章52条 修订为8章55条7 巴马瑶族自治县 8章50条 变动33条，修正为55条 修订为8章52条8 富川瑶族自治县 8章67条 修正为6章58条 修订为8章57条9 罗城仫佬族自治县 8章65条 修正为7章58条 修订为8章55条10 环江毛南族自治县 9章56条 修订为8章51条 未进行11 大化瑶族自治县 8章62条 变动60条，修正为6章52条 修订为7章63条12 恭城瑶族自治县 8章64条 修正为6章51条 修订为6章58条

二、自治条例之问题显现

前述已从外部形式分析了各自治县自治条例的演进历程，现将观察视野转移至实质问题，深入自治条例的内部，寻觅自治条例立法存在的缺陷，以作思考。

（一）立法文本结构缺乏自主性和创新性

立法文本结构的设计是属于立法技术方面的问题，各自治县自治条例的内在排版设计在形式上可以细分为三类：一是“八章式”结构，即“总则（第一章）→自治机关和人民法院、人民检察院→经济建设→财政金融→社会事业→人才队伍建设→民族关系→附则（第八章）”，融水、隆林、都安、巴马、富川、罗城、环江等7个自治县采取这种结构；二是“七章式”结构，即“总则（第一章）→自治机关和人民法院、人民检察院→自治机关的自治权→自治县享受的法定权益→民族关系→自治条例执行的监督检查与处罚→附则（第七章）”，只有大化瑶族自治县采用此种模式，也是唯一明确实施的法律责任的自治条例；三是“六章式”结构，此种又可再细化为两类，其一为“总则（第一章）→自治机关和人民法院、人民检察院→自治机关的自治权→自治县享受的法定权益→民族关系→附则（第六章）”，体现在金秀、恭城两个自治县自治条例中；其二则将前类之第二章解构为两章，即第二章“自治机关的组织”和第三章“人民法院和人民检察院的组织和工作”，而删去了前类“自治县享受的法定权益”一章，其他章名相同，共六章，此为龙胜、三江等自治县所用。相比之下，多数自治县自治条例的谋篇布局都照搬自《民族区域自治法》的“序言＋七章式”结构，仅仅少了“序言”和“上级国家机关的职责”。虽然第一类“八章式”结构中存在许多表面上的差异性，但系对自治权进行分解而成，没有多少实质性的特点。由此说明立法主体在制定自治条例之时，并未在体例和结构上发挥较多的主观能动性，此中是否有一味唯上的心态，自治观念的不足及害怕政治责难等内在缘故，不得而知。

（二）重复上位法条款较多

所谓重复立法，主要是从纵向来说，如上位法规范已经做出了某项规定，下级立法主体在制定规范时又照搬或者形式上“翻新”该规定，而没有实质性的变化，属于对同一事项的叠加规制，失去了地方立法的应有价值。在民族区域自治立法实践中，此亦称“小民族区域自治法”或“套改”原则，指将民族区域自治法的相关条文改为本民族地区立法的内容。［6］120纵观各自治县自治条例，文本中超过70%的内容与《民族区域自治法》相雷同，只有部分对当地的政治、经济、文化发展及少数民族权益保障有所照顾，不能充分体现本地的民族性、地域性等相关问题，显然这与对自治条例的期望定位是存在较大差距的。此外，各个自治县自治条例之间的重复率较多，未能有效体现出各自的独特性。之所以如此，多因自治机关追求形式上的齐全，还试图确立较多对自治县有利的条款。在民族区域自治立法过程中，应突显民族化和自治权利的重要性，民族化是民族区域自治的表现形式，是与单纯的地方自治相区分的标志，而自治权利是民族区域自治的本质内涵，若没有民族化和自治权利，民族区域自治制度将名存实亡。重复立法不利于法治体系的统一，有损法律法规的完整性，更会给执法者在具体执行工作中增加困扰，因而需要立法者予以警惕，不能为了制定自治条例而去制定，此乃“应付性立法”，必然漏洞百出，要从实际出发，在调查论证的基础上再为之。

（三）不确定性用语较多且可操作性较低

宪法及民族区域自治法为民族自治地区立法做出了一般性的原则性规定，指明了立法方向。每一个民族地方，都有其特殊的背景和环境，不能笼统地做统一要求，需要实事求是，因地制宜，有针对性地开展民族工作。作为民族地方的自治条例，应该承担将上述抽象性规范进一步具体化的责任，使之切合民族地区的特点，这样才能充分发挥民族区域自治制度推动少数民族地区全方位发展的优势。然而，理想与现实之间总存在一定的差距。通过详细观察各自治县自治条例，发现自治条例中普遍存在政策性语言或道德要求式的表述，少有具体规范的法律术语，文本所指问题的针对性不强，且许多用语的不确定性较浓，比较模糊。如《融水苗族自治县自治条例》第11条规定，其他民族在自治县政府组成人员中应有一定比例的名额；《罗城仫佬族自治县自治条例》第9条规定，自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备仫佬族或其他少数民族的人员，那么何为“一定比例”“合理配备”，这需要再定标准才能界定清楚。此外，自治条例规定的有些内容不切合实际，得到有效执行的可能性较低。法律规范要想得到有效遵循，须以其强制力作为后盾，但各自治条例中仅有《大化瑶族自治县自治条例》专列一章提及法律责任问题，其余完全没有法律责任和救济规范的踪影，由此导致自治条例的权威性和可操作性被压缩至较小范围。

（四）自治条例立法权不独立

立法权在国家权力体系中处于最高地位，是产生其他类权力的前提和依据。一般来说，完整的立法权在程序上包括提案、审议、表决与公布等四个要素，其中表决权的外观就是批准行为或不予批准行为，只有顺利走完这四步，立法机关才能生产出合格的立法产品，至少在形式上具备了合法性和强制实施性。然而，按照《宪法》 《民族区域自治法》 《立法法》的规定，在自治条例制定完成后，还需要履行报请全国人大常委会与省或自治区人大常委会批准的程序，方可有效。学界对于“报批制”行为存在许多讨论，有学者认为自治地区行使立法权时必须经过其他机关的批准，便不是独立的立法权；［7］69将自治立法的批准权单独列出交由上级人大常委会行使，事实上形成了自治立法权的不完整性，是我国民族自治地方立法机制的一大缺陷；［8］63报批制将完整的自治立法权人为地一分为二，把表决生效权从民族自治地区立法权中抽离开来，促使上级部门“权力本位”或“部门本位”思想的滋生，不利于民族自治地方自治权利的享有，也不能称其拥有自治立法权；［9］11还有学者将此定位为“半个立法权”，认为民族区域自治地方的立法权只是一种特殊的法案起草权。［10］102我们认为全国或省、自治区人大常委会的批准生效权属于立法批准的立法审查，是立法监督的一个体现，乃兼有立法程序和立法监督双重性的立法制度。［11］340批准行为是决定自治条例是否合法、有效的标志，即使自治地方人大按照法定程序通过形成了法案，也不能对外发生法律效力。其实，无论是制定时或修改时的批准行为，都不会对自治条例草案或修正案的内容做出更改。通过对自治条例的变通规定进行适当性审查后，要么批准生效，要么不批准并退回制定机关调整和修改，这只是批准与否的问题。［12］278虽然自治县自治条例是经过自治区人大常委会批准之后才正式实施的，但归根结底，应是自治县人大的立法产物，并非自治区人大常委会制定的规范，法律位阶限定于自治县一级，也仅能在自治县行政区域内适用，因为自治条例从提案、审议到表决等立法程序均由自治县人大完成，只是自治县人大通过的自治条例属于效力待定的法律规范，须经过区人大常委会审查批准的手续确认后才能正式生效，这有别于一个主体的完整的立法行为。这就相当于经过国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不能称为行政法规。通常而言，报批制会加强国家或省一级人大常委会对自治立法的监控，维护法制体系的统一，防止自治立法权被滥用，但也会加剧自治地方与上级国家机关之间明里暗里的紧张关系，提高民族自治地方制定自治条例的难度，此亦是自治区一级自治条例未能出台的主要原因（如自治条例制定手续非常繁琐，有些问题不愿冒犯，不如制定地方性法规，或者心有余而力不足）。

另外，按《广西壮族自治区立法条例》第53条第2款规定，在自治条例草案提请本级人大审议前，要送交自治区人大民族委员会征求意见。该条例明文增加了“征求意见”环节，是草案形成的必经步骤，这说明上级人大涉足自治立法的时间点进一步前移，可能条例的旨趣在于避免自治县自治条例出现违法或不当情形，或者为自治区人大在县自治条例中植入某种意图提供依据，以此加强立法监控。需要注意的是在浓厚的科层制体系影响之下，上级的“意见”会被视作“指示”“命令”，这表明自治县行使自治立法权的活动空间进一步受限，被外界干预的可能性增大。并且，《广西壮族自治区立法条例》作为地方性法规，是否拥有立法权限去设定自治县自治条例的制定程序，显然是值得质疑的。

（五）自治条例内容违反上位法或越权立法

根据依法治国思想之职权法定原则，任何国家机关都必须在自己的职权范围内行使公权力，超越权限而为的行为，将遭受法律的否定性评价。权限具有法定性，来自于机关的固有权力（如组织法规定）和上级机关的合法授权，以此划定各个机关之间的权力边界线。民族自治地方的自治立法权依《宪法》中的“民族关系宪法”、《民族区域自治法》与《立法法》等宪法性法律规范而定，也因此树立了自治立法的权力界碑，不得逾越自治立法权限，不得违反或抵触上述法规范，必须谦卑地服从之。通过查阅各自治县自治条例，发现有些条例的条文内容前后之间没有很好衔接，与其他法律法规的规定相矛盾，具体表现为有的内容与上位法相抵触，如规定法院的法律文书只能使用规范汉字等；或者超越自治权限，规定了上级国家机关职责，给予其大量作为或者不作为的义务，想以此束缚上级机关的行为，从而为自己争取更多利益，如规定上级机关在减免配套资金时，自治县要低于其他普通县市，或自治县在申报项目时，要获得上级机关的优先照顾等，但按越权无效原则，上级国家机关不会受制于自治条例，那么这就使得自治条例的规定“流产”等。以上违法行为的出现，需要叩问的是，作为批准机关的自治区人大常委会的批准程序中是否有合法性审查步骤，若有，该步骤是否为必须，亦是否尽到了应有的防范立法权滥用的职责。通过查阅《广西壮族自治区立法条例》，发现合法性审查要求仅存在于“设区的市地方性法规立法程序”之中，而对于自治立法，主要审查其变通、补充规定的权限范围，至于何故，应有质疑。由此观之，立法者或者能对立法产生实际影响的主体要正确地认识民族区域自治制度，不能把自治条例当作各种利益获取的“优先”依据，自以为是、一厢情愿地规定中央、上级国家机关的“照顾”义务，而要贴近《民族区域自治法》的目标和鹄的，发挥自治条例维护自治民族的平等、团结及发展权利的功能，彰显本地的政治、经济和文化特点。自治条例的条文数量不在于多，所涉范围不在于广，应该注重条款的质量以及未来实施的效果问题。

三、自治立法权行使之完善路径

民族区域自治制度框架内容的全面实现得倚靠法治，而法治的建成得具备良好的法律，故立法权得到正确行使是关键。这不仅需要宪法和民族区域自治法等中央层面立法的总体定位和宏观保障，还需要各地出台配套法律规范予以细化，方可落实。在自治条例制定过程中，要注重立法质量，改革监督审查机制，保证立法的民族性、地方性、民主性、科学性和时代性。在自治条例制定公布后，要采取有效措施保障规范内容得到实施，明确责任惩戒机制和权益救济途径。

（一）构建自治立法评估机制，科学规划自治立法项目

法律受时代变迁的影响，乃所处时代的物质生产条件和社会实际情况下所产生的社会共同意志，立法内容只有来自于实践且不断回应时代发展，才能获得普遍认可并被有效遵循。否则，法律条文会变得僵硬、枯涩，停留在天空中，难以下沉到实际工作、生活中，发挥其现实价值。自治条例的制定必须符合民族区域自治地方的政治、经济和文化的实际需求，要紧跟上级国家机关的立法规定出台配套举措，更要发挥主动精神，针对本地区出现的新情况、新现象，及时开展立法予以规范。为实现立法内容的科学化和利益配置的合理化，这就要求合理规划自治立法项目和构建立法评估机制，在法案立项（前期调查研究，明确立法的重难点，立项也是方向）的基础上，通过对法案进行评估（包括制定前和实施后），再将评估结果（充分论证必要性和可行性）作为自治立法的立、改、废、释的重要依据，有利于及时修订清理过时、与上位法冲突等不宜继续适用的条例，防止地方保护和部门利益法制化，凸显当地民族特色，增强立法的执行力、操作性和预见性，完善民族区域自治地区的立法体系。需要注意的是通过对立项的全面评估，可以有效排除非自治事项渗入自治条例规范中，因为目前而言，自治县是没有地方性法规制定权的。

（二）创设民族立法专家库，扩大公众参与渠道和力度

毋庸置疑，自治立法权的法定行使主体是自治机关的人大，但不等于其他人员不能参加到自治立法过程中来。立法是一项复杂的技术活，技术的好坏取决于参与立法的人员能力的大小，因自治立法涉及变通规定，较普通立法权限更大，这就要求自治立法案的制定人员不仅要具备一般立法者的专业素质，还要对当地民族和地方特点有全面准确的了解和认知。自治条例多由州、县人大承担制定工作，但从已有条例文本内容可知，立法质量普遍不高，立法人员的法律素养存在较大的提升空间。为保证自治立法的质量，应该建立多元化立法起草机制，创设民族立法专家库或者立法服务基地（包括法学专家、民族学专家、社会学专家等，每个具体的立法专家组可以根据需要搭配），发挥专家库成员参与立法或培训立法工作人员的作用，从而保障自治条例规范的技术性，增强立法语言的严谨度，完善立法内在的逻辑结构。同时，要坚持民主立法， 建立自治立法听证制度，强化自治立法的透明度，广泛听取当地各民族代表和各利益团体代表的意见和建议，设立基层立法联系点，充分发挥人大代表参与起草和修改自治立法的作用，保证自治立法的民主性、代表性和社会可接受性。

（三）建立健全自治条例实施的监督保障机制

所谓监督保障机制，系指在自治区域内，为保障自治条例得到有效实施而设立的审查监督机制。［13］119法律的生命在于实施，只有通过实施环节才能将法律文本设定的目的、价值以及行为模式转化为实际的行为。通过建立监督保障制度，可以对自治机关行使自治权的行为进行审查、控制、调节和纠正，还可以为自治立法确立责任条款和惩戒措施，增强其权威性，这样既保证自治机关在法定范围内正确行使自治权，也能促使自治立法的内容得到有效实行。在自治条例制定环节中，我国目前所采取的是基于立法批准的审查监督机制，强调由上级人大常委会把控自治条例的合法有效关，这与设区的市的立法程序已然相同，虽然自治条例有其制定的特殊事由和权限，但事实上差别较小，而且也不利于自治机关充分发挥主观能动性，积极主动、想方设法地实现民族区域自治制度的价值。故此，应该逐步放宽地方自治立法权，采用备案审查机制，由上级人大常委会对已经生效的自治立法进行事后的合法性审查，给予民族自治地方更大的、灵活的决策权，以更好地发挥自治条例反映、维护与协调民族区域自治地方不同利益的优势。

（四）以优惠照顾理论修复中央与地方关系

在定位中央与自治地方之间的关系时，不能与域外的地方自治作同等理解，民族区域自治不是基于中央和地方关系而言的地方自治，需要正确认识我国民族区域制度下自治权的本质内涵，并非中央与地方权力分立的表现，而是由自治机关在国家统一领导下，依法自主地管理本民族内部事务。自治实际上是一种自主权，自治机关在行使自治权时，要遵守宪法与民族区域自治法所确立的基本原则和权限，服从中央和上级国家机关的统一领导。从实质意义上的宪政来说，自治权不能完全等同于国家权力，它是国家授予权力主体在一定民族或空间范围内的一种自主管理权利。［1］14在横向水平上，民族区域自治地方拥有其他一般地方没有的权力（权利），要获得中央更多的照顾，此即称为“优惠照顾理论”［14］50。在实施中央高度集权的当下，自治地方不应强调权力的分立，试图摆脱中央的控制，而应置换为权利的主张，努力争取中央的政策照顾和立法支持，并减少彼此的紧张、对立的因素。作为中央国家机关，要通过制定法律、把握方向和宏观调控对自治地方进行有效的监督与管理，也要与自治地方互相尊重，特别是对方的利益诉求，树立规则意识和秩序意识，构建地方的利益表达机制，从而保证自治地方享有切实的自治权。［15］527－528总之，面向长远未来，中央与地方的关系要以法治形式打造成稳固的制度模式，共同完善民族自治地方立法的制度建设，［16］70合理界定二者之间的权限，最终实现民族地区社会治理和经济发展的现代化。

四、结 语

社会现象无尽，法律规范有穷，法律无法对所有社会现象穷尽规范。法治得以彰显的两种基本形式是立法与实施，就自治立法而言，在立法环节，自治地方的人大要树立正确的自治观念，积极主动地行使自治权，提升立法人员的专业素养，引入专家及各民族代表、社会公众等参与立法，从而增强立法的技术和质量，保障自治立法的可操作性，以此调节和平衡各种利益关系。当然，中央和上级国家机关应该给予实际的优惠照顾，并消弭各种潜在的障碍。在实施环节，要通过法律责任的设定，促使各项举措得到贯彻执行，保障少数民族群众的合法权益，增强少数民族群众的自豪感和凝聚力。通过自治立法权的有效运用，构造民族自治地方社会治理的现代化法治体系，并以法治思维处理民族事务，法治手段化解民族问题，如此，民族区域自治制度的根基和成果将得到持久维护和加速扩展。

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〔责任编辑：袁丽红〕

A STUDY ON THE CURRENT SITUATIN AND COUNTERMEASURES OF EXERCISE OF THE AUTONOMOUS LEGISLATIVE RIGHT：IN THE PERSPECTIVE OF AN ANALYSIS OF THE AUTONOMOUS REGULATIONS OF THE 12 AUTONOMOUS COUNTIES IN GUANGXI

Li Huai

Due to the absence of autonomous regulations and implementation measures of the“Law on Regional Ethnic Autonomy”，the exercise of regional level autonomous legislative right in Guangxi is extremely limited.Seeing from the legislative situation of the autonomous county，despite the fact that the whole autonomous counties have already formulated regulations，a number of problems still exist，i.e.terms or structure of the upper law are repeated， some provisions are beyond the legislative authority，vague in content or lack of operability， legal liability provisions are absent， poor reflection of ethnic characteristics，low quality of legislation， insufficient public participation etc..For the effective implementation of“Law on Regional Ethnic Autonomy”，it is necessary to repair the relationship between central government and autonomous region according to the preferential theory，and autonomous regulations and implementation measures ought to be enacted as soon as possible.In the legislative process，we should set up an evaluation mechanism for autonomous legislation，and plan autonomous legislation scientifically.In addition， we should set up a thinktank of experts specialized in ethnic legislation，expand the channels and efforts for public participation，and establish and improve the supervision and protection mechanism for the implementation of autonomous regulations.

regional national autonomy；autonomous legislative right；autonomous county regulations；legislative competence

【作 者】李淮，武汉大学法学院硕士研究生。武汉，430072

D633.2【文献识别码】A

1004-454X（2017） 05-0032-008

国家社科基金重点项目“法治中国建设与民族区域自治——民族区域自治法颁布实施30周年评估研究”（14AMZ001）。