□本刊记者

全省人大规范性文件备案审查工作会议发言摘登

□本刊记者

省人大常委会法制工作委员会主任 周杰

进一步加强备案审查工作机构和队伍建设。规范性文件备案审查工作具有很强的政治性、专业性和实践性，也是人大常委会的一项经常性工作，建立专门机构、配备合格人员，是做好这项工作的前提和基础。但从全省情况来看，在这方面还存在不小差距。例如，多数设区的市备案审查科仅有编制1人，有的还未实际到位，有的虽然配备了备案审查人员，实际上并不从事或者只是兼职从事这项工作，大多数县级人大常委会没有设立备案审查机构，配备的人员也大多为兼职人员而且更换频繁，在一定程度上限制了工作的深入开展。希望存在这些问题的地方，尽快予以改进。特别是配备的工作人员，不仅要懂法律，而且要讲政治，作风严谨细致，有比较丰富的工作经验和协调能力。各市人大常委会法工委的主要负责同志要向常委会领导做好汇报，争取领导的理解和支持，常委会分管领导同志要做好沟通协调工作，保证尽快配齐合格胜任的工作人员。省人大常委会法工委将适时安排对备案审查人员进行业务培训，各市人大常委会也要注重加强对备案审查人员的培养，努力提高他们的政治素质、业务素质和实践能力，为推动备案审查工作深入开展打下良好基础。

进一步做好规范性文件审查工作。对接收备案的规范性文件进行审查是整个备案审查工作的中心环节，要切实做到有备必审，努力提高审查质量。一要注意把握审查标准。具体来讲，要重点把握好三项标准：一是不得超越法定权限，特别是不得违法减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务。二是不得违反上位法的规定，上位法没有相关具体规定的，要严格遵循上位法的基本原则和立法精神，严防规范性文件与上位法的规定和精神相抵触；没有相关上位法的，要符合宪法原则、中央的改革决策和法理。三是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，要严守上位法规定的范围、种类、幅度和期限等。二要探索改进审查工作的方式方法。要坚持有备必审、主动审查，根据具体情况也可以进行被动审查和重点审查，但无论主动审查还是被动审查、一般审查还是重点审查，原则上都要坚持全面审查。所谓重点审查，包含两层意思：首先是对所有属于备案范围的规范性文件，要做到应备必备、有备必审，当然，形式上可以主动审查与被动审查相结合、一般审查与重点审查相结合。其次是对每一个规范性文件都要进行全面审查。也就是说，无论一般审查还是重点审查，无论审查建议提出的问题是否涉及文件的全部内容，对文件的内容都要进行全面审查，绝不放过任何问题。遇有问题拿不准的，可以采取向制定机关发函、召开座谈会和论证会等方式，要求制定机关说明情况或者提供补充材料。对于确实存在违宪违法违规问题的，要坚持有错必纠，不搞变通，不搞“下不为例”。当然，具体工作中，可以先建议制定机关自己纠正，最大限度地减少负面影响；对于拒不纠正的，要及时建议人大常委会依法依规予以撤销或纠正。三要加强与有关部门的协调配合。人大常委会在备案审查工作中要自觉接受同级党委的领导，重大问题及时请示汇报；常委会备案审查机构，要主动加强与党委相关机构、人大有关专门委员会、政府办公厅（室）、政府法制办等部门的沟通交流和协调配合，共同做好规范性文件备案审查工作。要特别注意处理好“三个关系”，即备案与审查的关系、分工与合作的关系、监督与支持的关系。遇到问题，要尽可能采取沟通协调的方式来解决，进而赢得各有关部门的配合，确保备案审查工作顺利开展。设区的市人大常委会在加强自身备案审查工作的同时，还要积极指导所辖县（市、区）人大常委会的备案审查工作，促进县（市、区）人大常委会备案审查工作的开展。省人大常委会法工委也将定期组织开展学习交流活动，推动大家互相学习借鉴，共同提高。

进一步推进备案审查信息化建设。加快推进备案审查信息化建设，尽快建立信息平台，运用科技手段提高备案审查能力，是全国人大常委会的明确要求，对于推进备案审查工作的数字化、规范化和智能化水平，提高备案审查工作质量和效率，很有必要。十二届全国人大五次会议通过的全国人大常委会工作报告明确提出：“加快建立全国统一的备案审查信息化平台，加强备案审查工作。”今年5月，全国人大常委会办公厅和法工委联合发函，要求在今年年底前建成省级备案审查信息平台。对于信息平台建设，刘家义书记、柏继民副主任都曾作出指示，夏耕副主任在昨天的讲话中也作了强调。目前，根据全国人大要求和省人大常委会办公厅的统一安排，省人大常委会的备案审查信息平台已开始筹备建设，计划明年投入使用。对于市、县两级备案审查信息平台的建设工作，全国人大常委会尚未提出具体要求，但从全国人大的总体要求看，建设覆盖全国、互通互联的备案审查信息平台势在必行，兄弟省已经有部分市开始启动建设工作。希望我省各市、县人大常委会也要把信息平台建设作为提高备案审查能力的重要一环和突破口来抓，提前谋划，列入财政预算，为尽早启动平台建设打下基础。

济南市人大常委会党组副书记、副主任 谭延伟

坚持主动审查，落实有备必审。一是落实分送审查制度。对报送备案的规范性文件分送至人大常委会各个工作机构，首先征询各工作机构的意见建议；如有提出审查意见的，集中反馈至备案审查工作机构。分送审查制度的落实，形成了备案审查工作的第一道“关口”。二是遵循有备必审原则。有备必审，是对报送备案的各类规范性文件，逐件进行审查。近年来，接收政府主动报送的规范性文件，每年大约有25～35件不等。审查工作中，依照法律、法规规定，对规范性文件涉及的约束性、管理性条款全部进行合法性审查。三是全面审查与重点审查相结合。在对报送的规范性文件进行全面审查基础上，侧重对政府规章以及规范性文件中涉及社会公众利益的内容进行重点审查。

坚持跟踪监督，落实有件必备。一是加强沟通协调。通过加强与市政府法制办及有关部门的沟通协调，及时掌握重点规范性文件制定情况，采取实地调研、座谈听取情况介绍等形式，了解规范性文件制定的背景、依据、具体措施等，提前掌握重点规范性文件可能涉及的内容，形成对重点规范性文件制定过程的监督。二是落实跟踪监督。通过对政府网站、政府公报等媒体的跟踪查询，查阅了解政府及部门制定公布规范性文件的情况，根据规范性文件报送备案的时限要求，跟踪掌握其报送的进度、数量，形成对规范性文件报送过程的监督。

严格依法受理，认真研究处置。随着法治理念深入人心，市民的法律意识、维权意识逐步增强，由社会组织或者市民提起，对政府及部门规范性文件进行合法性审查的案件，每年都有三四起。处理这些审查建议，主要把握以下三点：第一，及时研究，明确情况；第二，座谈咨询，充分论证；第三，妥善处置，解决问题。

积极研究探索，推动纠错落实。近年来，我们主要做了两点尝试：其一，政府部门自行纠错。2014年12月，有市民建议对《济南市人民政府关于加强机动车管理防治大气污染的通告》（济政发［2014］21号）进行合法性审查。经审查发现该通告规定的内容与上位法相关规定不符。在备案审查工作机构组织的审查情况通报会上，市政府法制办和规范性文件制定机关当场明确，由文件制定机关自行处理所涉相关问题。其二，政府法制机构自行清理。2015年8月，备案审查工作机构对《济南市物业管理办法》依法进行审查，审查后确定其个别条款内容与《山东省物业管理条例》及山东省有关专项业务规定内容不一致。经过相关审查程序，最后协调由市政府法制办负责对该规章启动清理或者修改程序。

青岛市人大常委会副主任邹川宁

青岛市人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，自2003年起开展对政府规章、2008年起开展对政府规章和其他规范性文件的备案审查工作以来，不断完善工作制度，健全工作机制，加强机构队伍建设，积极探索工作方式方法，深入推进备案审查工作有效开展。下一步，我们将重点抓好以下几项工作。

突出备案环节，打牢审查基础。报备是审查的前提和基础。要熟练掌握规范性文件备案审查工作有关制度、规定和要求，准确把握规范性文件的界定标准和报备范围，切实解决漏报、迟报、错报以及不规范、不全面等问题。对未按要求报送备案的，要依法给予督促纠正，必要时应通过简报、信息等方式在一定范围内予以通报，确保做到有文必报、有报必备、依法及时、形式规范。

突出审查重点，注重审查实效。积极探索规范性文件审查的方式方法，注重主动审查与被动审查的有机结合，继续加大主动审查工作力度。对社会关注度高、与群众切身利益密切相关的规范性文件以及涉及行政机关权力责任的内容、涉及公民法人和其他组织权利义务的内容，进行重点审查。必要时在市人大常委会备案审查委员会统一协调下组织相关专门委员会和常委会工作机构开展联合审查，形成工作合力，增强审查实效。

加强学习培训，提升业务技能。规范性文件备案审查工作政策性、法律性和专业性都很强，为适应“有件必备、有备必审、有错必纠”这一要求,各级都迫切需要建立健全专门的备案审查机构和配备一批高素质的专业人员。在配齐配强工作人员并保持相对稳定的基础上，建议全国人大或者省级人大常态化地举办多层次、多方面内容的学习培训班，重点对宪法、组织法、立法法、监督法、行政许可、行政处罚、行政强制等重要法律和备案审查流程等业务知识进行培训，注重总结推广好经验好做法，使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件的内涵、范围、程序和标准,掌握工作尺度和工作方法,不断提高业务素质和工作水平,提高审查能力。

推进信息化建设，提高工作效率和水平。继续依托青岛人大网站和金宏办公系统，开发更多功能，完善信息资料库；继续编发《备案工作信息》，提高编写质量；按照省人大常委会的要求，继续完善备案审查报送终端系统，提高报备质量和效率；争取在全国人大和省人大指导下，进一步研究和探索推进备案审查信息化平台建设的方法和步骤，期待全国人大早日建成覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台，促进我们的工作水平得到进一步提升。

淄博市人大常委会党组副书记、副主任 许建国

市、区（县）人大常委会根据“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，着眼提高备审质量，认真抓好规范性文件报备、审查、纠正等各环节的工作。

一是抓报备。备案是做好审查工作的前提。市、区（县）人大常委会严格遵守省、市《规定》《办法》关于报备范围的要求，全面落实报备工作。凡是政府和下一级人大及其常委会制定的涉及公民权利义务的具有普遍约束力的文件，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，都应当报备。市法制办认真履行报备职责，做到了有件必备、应报不漏。对以政府或者办公厅名义发布的决定、命令、公告、通告、意见等规范性文件，只要涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力、可以反复适用的，都按规定要求和时限予以报备。2013年以来，我市人大常委会向省人大常委会报送规范性文件7件；接受市政府报备的规章12件，规范性文件199件；接受区县人大报备文件16件；各区县人大接受政府、乡镇人大报送文件418件。

二是抓审查。审查是做好备审工作的关键。我市坚持主动审查与被动审查相结合的审查机制。近年来，市人大常委会除收到个别对相关法规条款内容的询问外，未收到被动审查的建议。审查主要采取主动审查的办法。对市政府、区县人大报备的文件，法工委都严格按规定接收、登记，提出办理意见，并及时分送有关专门委员会初步审查。从审查情况看，报备的规范性文件，符合市、区（县）当前经济和社会发展的实际需要，基本不存在与上位法相抵触或者明显不适当的问题。通过主动审查发现的问题，及时作出处理。特别是对涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利或者增加义务，涉及行政许可、强制、处罚的规范性文件，对确有问题的，依法启动相关程序予以纠正。今年3月，针对《淄博市政府投资建设项目审计办法》规章中涉及混淆行政与民事法律关系的界限，与审计法、合同法有关规定相抵触的条款，市人大常委会转发全国人大常委会的修改意见，市政府研究后删除了《办法》中相抵触的条款。淄川区、沂源县探索建立规范性文件“前置审查”机制，将审查关口前移，要求制定机关对一些涉及面广、影响力大的规范性文件或者“拿不准”“吃不透”的条款内容，将征求意见稿送人大审查后，再行公布实施。

三是抓质量。确保质量是做好备审工作的目的。审查过程中，我们积极探索提高审查质量的新途径、新方式，法工委和有关专门委员会采取深入调研、征求有关方面意见、集体研究等方式，听取有关方面对规范性文件的意见和建议，同时也注重听取立法咨询委员、律师咨询团咨询员、有关专家的审查意见，充分发挥“外脑”作用，不断提高审查的质量。

济宁市人大常委会法工委主任 陈秀海

2013年以来，济宁市人大常委会共收到市政府报送备案的规范性文件93件，其中政府规章3件，各县（市、区）人大常委会对本级政府报送的238件规范性文件进行了备案审查，有效促进了政府依法行政工作。依法向省人大常委会报备规范性文件，2016年报备规范性文件5件，2017年报备规范性文件1件。2016年12月，全国人大规范性文件备案审查研讨会在我市召开。下一步我们将创新工作方式方法，进一步提高备案审查工作水平。

加强领导，健全机构。要从“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，从人大常委会正确行使监督权、强化监督能力建设的高度，将此项工作摆上应有的重要位置，列入主要议事日程。建议上级人大从顶层设计的角度出台相关工作机构建设和人员配备标准，进一步建立健全机构，配备能够胜任工作的专职工作人员，并为其顺利开展工作提供必要的办公场所和信息化管理设备。

严格标准，依法审查。备案审查机关在审查工作中，应严格审查标准，紧紧围绕合法性、合理性和协调性进行审查。严格审查制定规范性文件的主体和程序是否符合法律法规的有关规定，有无与法律、法规“相抵触”或“不适当”的内容。报送备案审查的文件是否明显不恰当、不合理、不公平。在审查协调性时，应要求不同部门的规范性文件对同一事项的规定必须协调一致，不能相互矛盾。

完善制度，规范程序。积极探索完善备案审查的工作机制，要以报备率、及时率和规范率为标准，统一报送备案格式，规范报送、处理程序等，切实做好规范性文件报备的各项工作。要着力加强备案审查信息化建设，建立备案审查信息资料库，促进备案审查工作的信息化、规范化建设，为备案审查工作提供良好的制度保障。

强化培训，提升能力。规范性文件备案审查是一项法律性、专业性、技术性很强的工作，要组织具体工作人员认真学习相关法律、法规，并结合实际，学以致用。建议省人大常委会法工委制定科学合理的专题培训计划，通过以会代训、顶岗实习、座谈研讨、外出学习等方式，不断丰富完善和创新备案审查的方式方法，进一步提高备案审查的质量和水平。同时，注重吸收相关领域的专家和专业工作人员参与具体审查工作，不断推进备案审查工作的科学化、专业化进程。

莱芜市人大常委会副主任徐延明

不断加强审查能力建设，探索审查工作全覆盖，注重提前预防，在重点领域强化重点审查，确保审查实效。一是研究审查工作全覆盖。注重调查研究，探索备案审查的全覆盖，除对市政府和各区报备的规范性文件主动审查外，增强对法院、检察院和政府部门文件的搜集和分析研判能力。结合市人大开展的常委会组成人员、机关干部联系代表制度和机关调研活动，坚持以调研促工作，通过广泛调研，收集整理对各方面规范性文件备案审查工作意见和建议，不断改进工作。通过集体学习、集中交流等形式，提高做好全方位备案审查工作的能力。二是注重审前事先预防。针对规范性文件一旦发生瑕疵纠正繁琐的实际情况，注重事先防范，为此，我们加强政府法治建设监督，市人大常委会先后听取并审议了市政府关于行政许可法实施情况、法治政府建设情况的报告，在常委会形成的审议意见中，对规范性文件起草报备提出了明确要求，要求政府及其部门要提高法治意识、注重规范意识，在起草阶段就力争杜绝不合法、不合理的文件出现。在规范性文件制定的公示期间和部门会签咨询时，市人大常委会法工委就对有关内容进行研究，提出依法进行修改完善的意见建议，相继对市政府关于土地、住房、社保和老龄工作等相关规范性文件，适时进行调研，提出有关意见，并将结果反馈到文件制定单位。三是突出审查重点。对市政府和下级人大报备的规范性文件，我们分门别类逐件登记造册，重点审查规范性文件的合法性，兼顾合理性审查，杜绝规范性文件打“擦边球”限制公民、组织权利或者增加公民、组织义务,增加部门权力或者减轻部门责任的情形。2015年以来，共接收《莱芜市国有土地上房屋征收与补偿办法》等市政府规范性文件27件，形成了这27件规范性文件均合法、合理的审查意见。

滨州市人大常委会副主任王立勇

加强规范性文件备案审查工作规范化建设。为提高工作规范化程度，针对人大专门委员会和人大常委会工作机构人员配备不均衡的客观实际，市人大常委会法工委组织开展了规范性文件备案审查规范化建设工作。编制了规范性文件备案审查工作规范，明确具体工作环节和流程，制定了每个工作环节的工作模板，实现了规范性文件备案审查工作从受理到结束每个工作环节、每个参与工作机构的无缝对接。通过开展规范性文件备案审查规范化建设工作，使备案审查工作有了具体的模式参考，极大提高了工作的规范化程度和效率。

规范性文件备案审查方式由被动审查和主动审查相结合的方式转变为全部主动审查。根据以往工作惯例，规范性文件备案审查以被动审查为主，审查监督的效果很难得到保证。近年来，市人大常委会根据中央工作精神和省人大常委会的工作要求，转变审查方式，对报送备案的规范性文件全部实行主动审查，切实做到有备必审、有错必纠。具体操作模式采取了归口审查与专门审查相结合的方式，根据政府规章、规范性文件性质和涉及内容向有关专门委员会或者常委会工作机构分送、审查，形成了内部协调配合、规范有序的备案审查工作机制，进一步增强了监督实效，有效维护了法制统一。自换届以来，市人大常委会对市政府、各县区人大常委会报送备案的规范性文件均进行了严格审查，未发现与上位法冲突的情形。

严格按照规定的时限、范围进行报备、审查。市人大常委会会议审议通过的规范性文件均依法及时向省人大常委会进行了备案，对市政府、县区人大常委会报送备案的规范性文件均在规定的时限内进行了严格审查。为确保审查监督到位，规范性文件备案审查的对象不仅仅局限于内容是否合法，还对制定主体、权限、程序和形式等方面进行合法性审查。在做好规范性文件备案审查常规工作的同时，市人大常委会重点加强对市政府规章的审查力度，全部实行归口审查和专门审查双重审查的方式，除人大有关专门委员会召开全体会议审议外，人大法制委一并召开全体会议进行统一审查。

10月下旬，全国人大常委会调研组来我省调研、检查规范性文件备案审查工作和信息平台建设情况。全国人大常委会法工委副主任张勇充分肯定了我省规范性文件备案审查工作取得的成效。他强调，要不断深化对备案审查工作重要性、紧迫性的认识，建立统一的备案审查制度，确保规范备案、有效审查；要坚持创新，加快备案审查信息平台建设，通过信息化手段跨越性提升备案审查能力；要强化备案审查工作队伍建设，加大工作指导和人员培训力度，推动备案审查工作扎实深入开展。出席座谈会的省人大常委会副主任夏耕指出，要以此次调研为契机，进一步提高思想认识，增强责任感、使命感，不断完善备案审查制度，提高工作能力和水平，特别是按照全国人大的要求抓紧做好备案审查信息平台建设工作，保证按时建成和投入使用，将备案审查工作提高到一个新水平。