论中华人民共和国成立初期中国共产党的法治实践及其当代启示

2017-11-08陈刚

党史文苑 2017年20期

陈刚

[摘要]法治是治国理政的基本方式，是国家治理能力现代化的重要标志，同时也是中国政治文明发展的重要条件和动力。新中国成立初期，为巩固新生的人民民主主义国家政权，捍卫人民当家作主的地位，中国共产党采取了制定新法、依法执政的方式。积极总结这一时期法治实践的经验与教训，对于在当代中国弘扬社会主义法治精神、全面推进依法治国，进而实现法治中国的总目标有著重要的借鉴意义。

[关键词]新中国成立初期法治经验启示

中国共产党自成立之日起就以实现和发展人民民主为己任，经过28年的艰苦奋斗，终于领导人民赢得了民族独立和人民解放，建立了人民民主主义的国家，也因此由一个革命党转变为执政党，但是这只是万里长征走完了第一步。新中国成立初期，外受帝国主义的封锁，内有国民党反动派残余势力的破坏，摆在全体共产党人面前的最为重要而紧迫的课题，便是采取何种方式巩固新生的人民政权以及如何实现和保障人民当家作主。在这一重要历史关头，中国共产党正确选择了制定新法，“依法执政”，这无疑是关系到能否长期执政的关键性抉择。新中国初期的法治实践，巩固了中国共产党的领导新生国家政权，捍卫了人民当家作主的地位。

一、中华人民共和国成立初期中国共产党法治实践的动因

新中国成立初期，中国共产党之所以要实行法治，除为应对国内外敌对势力、巩固新生国家政权外，有着更为深刻的历史根源。归结起来，主要是以下四个方面：

1.马克思主义法治理论的指导决定了必须实行法治

限于马克思主义经典作家所处的时代条件，他们没有关于法治问题的系统专著，但在反驳当时各种错误观点及阐述自己观点时，对法律问题都有所论述。例如马克思在《关于林木盗窃法的辩论》中指出，在阶级社会里，国家的法律是为占据统治地位的阶级服务的，“法律不但承认他们的合法权利，甚至经常承认他们的不合理的非分要求”[1]p250。他在批判黑格尔的唯心主义法学思想时指出，“家庭和市民社会是国家的现实的构成部分，是意志的现实的精神存在”[2]p11；并进一步指明了法与财产关系的本质联系，认为法是私有财产的外在表现形式，私有财产关系是法的实在内容[3]。恩格斯在批判巴枯宁的法律虚无主义思想时也指出，在资本主义社会和共产主义社会之间的革命转变时期仍然需要法律发挥其稳定社会秩序和维护阶级统治的作用[4]p699-701。列宁在领导俄国革命和建设社会主义苏联时也强调无产阶级专政的理论和国家与法的重要功用，指出社会主义国家与法之间有着不可分割的联系[5]p311。

在中国，以马克思列宁主义为指导的中国共产党是唯一合法的执政党，是马克思主义在中国的忠实代表，是为实现人民当家作主而奋斗的政党，这决定了中国共产党必须为实现和保障广大人民群众的利益而实行法治。

2.中国共产党在新民主主义革命时期已积累起一定的法治实践经验，为新中国实行法治奠定了良好的基础

自毛泽东领导开辟井冈山革命根据地起，中国共产党便开始了在局部地区进行执政尝试的历史，开始了法治实践。井冈山斗争时期，中国共产党领导制定和颁布了《井冈山土地法》等法律并予以实施。中央革命根据地时期，又制定了在中国民主宪政史和法治史上都具有重要历史意义的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，并且在1931年至1934年的几年时间里，中央苏区相继建立起中央、省、县、区四级苏维埃代表大会以及政府、法院等组织机构，颁布了《选举法》《劳动法》等法规制度，实行审判、司法、行政“分立制”等[6]p110-272。抗日战争时期，陕甘宁边区依法选举出了从中央到地方的各级抗日民主政府的权力机关、人民政府，制定了包括《陕甘宁特区政府施政纲领》等在内的许多法律规范和制度。解放战争时期，新解放区在军事管制委员会的统一领导下，组建起各地的人民政府和人民法庭，又以贫农团和农会为基础，建立起区乡（村）两级人民代表会议以及城市各界代表会议制度。[6]p131-135此外，还制定和颁布了一系列的法律、法令和条例，例如1947年9月，在全国土地工作会议上通过的解放区实行土地改革的重要法律依据——《中国土地法大纲》。

总之，在新民主主义革命时期，中国共产党无论是在立法还是在法律实施方面都取得了良好成绩，已经开始懂得运用法律来巩固自己的革命政权，这为新中国成立初期实行法治奠定了重要基础。

3.新中国成立后，亟待以新的法制代替旧的法制

近代中国随着西方列强的入侵，清政府面临着空前严重的统治危机，为延续其统治，在它统治的最后十年里，开始“移植”西方的法律体系。1906年，清政府下令“预备仿行立宪”，后颁布了《钦定宪法大纲》，效仿西方实行君主立宪制度。1911年的辛亥革命，建立起了代表资产阶级利益的共和国，并于1912年颁布了《中华民国临时约法》。《临时约法》是中华民国的根本大法，它规定了资产阶级共和国的国家、政府组织机构以及人民享有的各项民主权利，勾勒出文明、理性、公正的现代司法架构。经历了清末修律、国民政府成立初期以及北洋军阀政府的发展，到南京国民政府统治时期，开始重拾民国初年的“宪政”理念，形成了“民商合一”的《六法全书》，并于1947年颁布了《中华民国宪法》，在形式上建立起了现代司法制度。

这些旧法制都是代表封建地主阶级和买办资产阶级的利益，其法律原则和法律内容都具有落后性，与新生的人民民主主义共和国不相适应。因此，必须尽快建立新的法律制度，取代旧的法制，按照新法制治理国家，以巩固新生人民政权。

4.司法工作中客观存在的失误亟待纠正

1947年，在解放区的广大农村依照《中国土地法大纲》的指引，掀起了土地改革运动。但在土改过程中，一些司法工作人员却有意无意地帮了地主阶级反攻倒算的忙，以至出现伤害农民群众的现象。据《人民日报》报道，“河北省人民法院在处理安国县1947年土地改革运动中发生的一件伤人致死案中，由于偏听了死者家属郑义的诬告，错误地判处被告郑洛权等六人死刑、无期徒刑和有期徒刑，引起当地群众的极端不满，纷纷向中央申诉”[7]。另一方面，在镇压反革命、肃清反革命分子的过程中，出现了一些学习旧法的司法人员对反革命分子“宽大无边”的现象。虽然中央要求在司法工作中要坚持惩办和宽大相结合和“既不放过一个反革命分子，也不冤枉一个好人”的精神，但一些司法人员却对反革命分子“判得慢，判得轻，管得松”。[8]p63endprint

除此以外，新中国成立初期，《人民日报》在“必须彻底改革司法工作”专栏还刊登了数起司法案例，一些司法人员在贯彻婚姻法的运动中漠视妇女权益，对婚姻案件拖延不决，甚至重罪轻判、违法裁判，司法机关中存在着旧司法作风和官僚主义问题。为纠正司法工作中客观存在的失误决定了必须实行法治。

二、中华人民共和国成立初期中国共产党的法治实践

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。新中国成立初期，中国共产党为巩固新生人民政权、捍卫人民当家作主的地位，致力于法律的实施。

1.国民党旧法统的废除

法律体现统治阶级的意志，是以国家强制力保证执行的行为规则。国民党政权代表的是买办资产阶级和地主阶级的统治，其法律维护的是本阶级的利益。在实行人民民主专政的政权里，它成为束缚人民的枷锁，无法体现广大人民群众的意志，因此必须予以废除。1949年2月22日，中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》（以下简称《二月指示》）。《二月指示》明确指出，“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的六法全书应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新法律作依据”[9]p2。同年3月，时任华北局书记、华北人民政府主席的董必武正式签署了《废除国民党的六法全书及其一切反动法律的训令》，4月1日正式对外发布，宣告了《六法全书》等反动法律的废除。同年9月，中国人民政治协商会议起草并通过的《共同纲领》的第二章第十七条也明确指出，要“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”[10]p79。自此，国民政府的《六法全书》等法律在中国大陆地区已不再适用。

通过废除国民政府的旧法统这一举措，为新中国制定自己的新法律扫清了障碍，同时也消除了国民党旧法律对留用的旧司法干部、人员的影响，使他们在政治、组织和思想作风上的错误倾向得以纠正，从而使这些人开始学习和接受马列主义、毛泽东思想，实现对自身的改造，并把自己的业务知识用于为人民服务中去。

2.以宪法为核心的法律规范体系的建立

法律是治国之重器，而良法则是善治的前提。1949年2月，中共中央在发布的《二月指示》中指出，新中国的司法工作，应当把代表人民利益的新法律作依据，而不能把国民政府的旧法统作为依据。因此，新中国成立初期，亟须形成一套完整的代表人民利益的法律规范体系。

1949年9月21日至30日召开的中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》对新中国的国体、政体、政党制度、国家结构形式，以及政府的经济、文化、军事、外交等工作内容和人民的权利与义务等都作了明确的规定，尽管《共同纲领》还不是一部正式的宪法，但它在内容和法律影响上都反映出了宪法的功能，发挥了临时宪法的作用。1950年5月，新中国颁布了第一部法律——《中华人民共和国婚姻法》。同年6月，在原《中国土地法大纲》基础上形成的《中华人民共和国土地改革法》，经中央人民政府审议通过也颁布施行了。1951年、1952年，中央人民政府又相继颁布了《中华人民共和国惩治反革命条例》和《中华人民共和国惩治贪污条例》。1954年9月20日召开了第一届全国人民代表大会，以全票通过了《中华人民共和国宪法》。在此之后，还颁布了《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国兵役法》等一系列法律[11]p4-15。

至此，新中国逐步建立起以宪法为核心的法律规范体系，为依法执政提供了法律依据，作为国家基本政治制度的人民代表大会制度也得以确立，新中国的法治实践取得了初步的成绩。

3.新型法治工作机构的组建

新民主主义的政权不仅需要有一套自己的法律体系，更需要有一套自己的法治工作机构。1949年10月，正式成立了政务院政治法律委员会，主任董必武（兼）；法制委员会，主任委员王明。成立中华人民共和国最高人民法院，院长沈钧儒；最高人民检察署，检察长罗荣桓。并要求迅速组建起自己的工作队伍，组织各项司法工作。随后，各地方法院、检察院以原解放區人民法院、人民检察院为基础逐步组建起来。据统计，到1951年全国各地各级人民法院数量已超过2000个[12]。此外，在北京、上海、重庆、沈阳、西安、武汉建立了华北、华东、西南、东北、西北、中南六个最高人民法院分院和最高人民检察署分署。1954年召开的“一届人大”在通过“五四宪法”的同时，还表决通过了《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律，使人民法院和人民检察院的组建有了可靠的法律依据。

4.法学专门人才的培养

为清除旧法思想对司法工作人员的影响和建立起新中国自己的法治工作队伍，人民政府开始培养专业的法学人才。华北高等教育委员会规定，要对近代以来兴办的政法系科、院校进行全面的调整，建立起新的法学教育体系[13]。1949年11月，北京政法学院正式开始招收法学专业学生，它成为新中国成立后创办的第一所培养法学专门人才的大学。1950年10月，以原华北大学为基础组建起来的中国人民大学也设立了法律系，开始了法学人才的培养[11]p8-9。据统计，到1951年，在全国的高等院校中，共有63所设立了政治学、法学系科[14]p50-62。这些政法院校的法律专业开设了马列主义法律理论、新民法原理、宪法原理、国际公法、国际私法、商事法原理、犯罪学、刑事政策等课程[15]p4，还教授了如《惩治反革命条例》等中央人民政府新颁布的法令规章，以及翻译的苏联法学专家的法学著作和苏联法学教材。除了人民政府自己培养的法学人才外，还有一部分是由国家派遣留学生到苏联留学培养起来的。据《中国教育年鉴》统计，到1956年底，派往苏联的留学生共计约2000人，其中法科学生约有200人[16]p665-675。endprint

5.依法执政的实践

新中国成立初期，一些继续为恶的反革命分子，依然企图推翻人民民主政权、破坏人民民主事业，中央人民政府依据《惩治反革命条例》等法令和指示对其进行了严厉的制裁。对于违法乱纪的行为，特别是干部的违法乱纪、贪污腐败行为，给党和国家造成了极其恶劣的影响，中央人民政府根据《惩治贪污条例》的规定，按照“坦白从宽，抗拒从严，一般从宽，恶劣从严”和“党外从宽，党内从严”的方针，无论职位高低都进行了严肃处理[17]p72。以先后担任中共天津地委书记的刘青山、张子善为例，他们贪污挪用国家资财，严重损害了中国共产党的形象，对社会风气也产生了一定影响，党中央对此深恶痛绝，毛泽东亲自批准了判处刘青山、张子善死刑的决定[17]p77-85。在“五反”运动中，人民政府依法惩办了无良资本家，打击了资产阶级的违法活动和嚣张气焰，对私营工商业者进行了一次普遍的思想法律教育。

6.普法宣传工作的开展

时任华北局书记、华北人民政府主席的董必武认为，要解决违法乱纪问题，就必须要加强法制宣传教育工作，使人民有守法的思想，使领导干部自觉以身作则，遵守法律，从而在全社会养成守法的风尚[18]。对法律的教育和宣传，在党中央的积极倡导下，全国先后掀起了学习讨论《镇压反革命条例》《婚姻法》等法律规章的热潮。“五四宪法”宣布施行后，党中央又领导了规模宏大的法律宣传教育运动，并且宣传的形式十分多样。据查，主要有召开各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉、展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单作宣传等多种方式[19]。普法宣传运动的开展，使法律法规得到了较为广泛的普及，使广大人民群众的法制观念有了普遍提高。

三、中华人民共和国成立初期中国共产党法治实践的现实启示

中华人民共和国成立初期，中国共产党的法治实践取得的成绩是显著的，它不仅具有重要的历史意义，对于现今中国的法治建设同样具有重要的价值和启示意义。

1.注重在借鉴吸收古今中外法治经验的基础上完善立法

中国共产党历来是一个重视学习并且善于学习的政党，重视学习是为了保证中国共产党的路线、方针和政策能够顺应不断发展变化着的新情况与新需要。中国传统的法家思想和儒家的礼法、礼治思想，西方以孟德斯鸠、卢梭等人为代表的法治思想，还有西方资本主义国家的法治经验，它们虽然和现代社会尤其是我国所倡导的法治思想有着较大的差异，毋庸置疑的是，这些思想中同样蕴藏着当今中国完善立法的营养，可以加以借鉴吸收。但是，在借鉴吸收的过程中，应注意甄别好坏优劣，而不是囫囵吞枣，否则将会对社会主义法治事业造成危害。

2.注重在“法”与“治”相结合的同时加强对党员干部的监督管理

社会主义中国应该是一个法治的中国，在完善社会立法的基础上，更应加快完善中国共产党党内法规制度，加强对党员干部的监管，坚决抵制“四风”问题。与此同时，还应继续遵循“惩前毖后、治病救人”的原则，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，依照宪法、法律和党内法规惩处违法违纪行为。唯有如此，才能逐步在广大党员干部心中树立起宪法、法律的至上性，让其不敢腐、不能腐、不想腐。

3.注重以提高法治工作队伍素质为目的的创新对法学专门人才的培养

百年大计，教育为本。学校教育是法学教育的主要方式，在全面推进依法治国的重要历史阶段，在培养法学人才的过程中，应当深入研究马克思主义法治理论，深入挖掘和利用中国传统文化中的法治资源。并且，在借鉴吸收过程中应当坚持以马克思主义法学思想和法治理论为指导，坚持自己的民族特色，不能出现“西风压倒东风”的现象，不能照抄照搬别国经验。通过对法学专门人才的培养，使他们能够成长为优秀的专业的法学人才，从而达到提高法治工作队伍素质的目的。

4.注重采取行之有效的方式对公民进行法治教育

党的十八届四中全会指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。新中国成立初期，中国共产党在领导法治实践过程中十分注重采取行之有效的方式对广大人民群众进行法治教育，并且取得了良好的效果。但是，现今的法治宣传教育工作却存在着诸多不足。例如，在进行法治宣传教育的形式方面，显得较为单一，大多采取的是贴标语、发传单和广播等方式，收效欠佳；在宣传教育的内容方面，专业性太强，这与我国现今的国民素质不相适应；在宣传教育的地域方面，农村地区的法治宣传和教育还存在着不少“死角”。另外，现今法治宣传教育工作大都是单一工作部门独自进行的，缺乏统一的领导协调部门，也缺乏专门从事法治宣传教育工作的专业性队伍。

因此，在对公民进行法治教育过程中，应当努力创新宣传教育方式，坚持把学校作为法治教育的主要阵地，更加关注对农村地区的法治教育，广泛运用电视、网络等传播快、范围广、效果好的新媒体技术；在法治宣传教育的内容上应当注重照顾民众的文化水平，要尽可能的通俗易懂，贴近民众生活。此外，政府还应当领导建立起专业的进行法治宣传教育的工作队伍。通过对公民的法治教育，使公民能够尊重法律、敬畏法律，使法律植根于公民的内心，成为其内心的信仰，从而形成健全的公民观念，在全社会营造起全民守法的社会氛围，并最终形成先进的社会主义法治文化。

历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。新中国成立初期中国共产党人对法治建设进行了积极的探索和实践，其成绩是可以肯定的，但在取得成绩的同时仍不可避免地存在着一些不足，系统地回顾和思考这一段历史，有助于我们总结正反两方面经验，推进中国的法治建设，并逐步形成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的良好局面和实现法治中国的建设目标。

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