高慧

摘要：棚改项目是一项重大的民生工程，因其投资规模大、周期长等特点，造成了财政资金不足以全面覆盖项目需求的客观问题。在国家积极倡导多元化投资主体，多渠道融资，鼓励发展混合所有制经济的背景下，PPP模式作为一种新的融资渠道进入了棚改项目建设的系统。文章从棚改项目的背景、发展现状引出对PPP融资模式的需求。PPP模式本身坚实的理论依据、政策支持和已成功的实践性操作都为其在棚改项目中的发展提供了良好的基础。结合东城区本身的区划特点，在区属范围内的棚改项目不仅有着一般基础设施项目引入PPP模式的优势，还有着得天独厚的地理位置和深厚的文化底蕴，充分发挥并合理利用这些优势可以更加有效的推进东城区棚改项目的建设。文章从理论和实践两方面论证了东城区棚改引入PPP模式的可行性，说明了只要从全局规划、政策支持和灵活开发几方面共同努力，完全有可能实现公共资本和私人资本“双赢”的局面，并且兼顾项目的社会效益和经济效益。文章最后总结了PPP模式发展需要注意的问题及应对措施。

关键词：补短板，棚户区改造，PPP模式

一、棚改项目及其融资问题的重要性

（一）棚改项目的背景

自习近平总书记在2015年的中央经济工作会议中提出“三区一降一补”以来，这五大任务就成为了全社会的工作重心和目标，其中，在民生领域的“补短板”方面，加快棚户区改造作为其中一项任务，也再次成为了人们关注的重点之一。

随着社会经济的发展，棚户区这一经济发展过程中遗留下来的历史问题显得越来越突出。根据《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）对棚户区的定义，棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。在北京市东城区这一人口密集的城中区，也依然存在着这样一些在城市开发建设中由于各种原因被暂时遗忘的角落，比如宝华里、望坛等。这些客观恶劣的生活环境，制约了城市的整体发展规划，为了改善棚户区居民的民生问题，也为了促进整个社会的和谐发展，加快促进棚户区改造变得刻不容缓。

（二）棚户区改造项目概况

近年来，从中央到地方都在不断加强棚改项目的建设，2015年国务院专门下发了37号文件《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，明确了近期棚户区改造的任务，特别提出了棚改3年行动计划，2015～2017年要开工改造1800万套。北京市的大规模危旧房改造工作始于20世纪90年代，自2013年开始，进入了全面开展棚户区改造阶段，并且设立了两大目标，一是截至2017年年底，完成棚户区改造15万户；二是截至2020年，基本完成中心城区棚户区改造。在《北京市人民政府办公厅关于印发<北京市2017年棚户区改造和环境整治任务>的通知》（京政办发[2017]19号）中可以看到，其中东城区2017年棚改项目的任务目标是5000户，共涉及12个项目。如此大规模的棚户区改造工程，不仅工程体量大，持续时间长，而且还面临着征收拆迁难，社会矛盾突出等问题，其中最为突出和严峻的就是项目资金严重缺乏的情况。

（三）解决棚改项目融资问题的意义

棚改项目不是一个简单的拆迁和建设，它涉及到了规划、拆迁、建设、原地回迁、异地安置、货币收购等诸多环节，是一个复杂的系统工程。棚户区改造的工程受很多不确定因素的影响，项目周期长，资金需求量大，特别是资金投入问题，已成为制约棚改项目推进的一个瓶颈。官方数据显示，2007～2011年，中央政府一共投入资金730亿元用于棚户区改造，其中对中西部财政困难地区补助资金超过90%。随着棚户区改造资金并入“中央补助城镇保障性安居工程专项资金”，从2016年各地区实际分配情况来看，该项资金明显往中西部地区倾斜，东部地区共得资金近190亿元，中部地区539亿元，西部地区487亿元，与2016年全国完成投资1.48万亿元相比，两者之间有不小的差距。这意味着，要想更加稳健的推进棚改工程，依靠中央、地方两级财政拨款为主的投入方式必须要加以改革，需要拓宽项目的融资渠道，寻求多样化的融资模式。棚改项目具有较大的社会性和公益性，但因为安置住房及周边配套设施的建设压力大，单一的投入模式给政府造成了极大的财政负担，也不利于促进棚改项目的发展，寻求多渠道的资金来源，让更多的投资者参与其中，这是解决棚改项目发展瓶颈问题的重要举措。

二、现有棚改引入PPP融资模式的理论基础和必要性分析

（一）PPP模式的内容和理论基础

PPP源于英文“Public-Private-Partnership”，泛指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供服务。在我国，按照发改委的相关文件，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式在有市场化运营基础的传统政府经营性项目中有很大的发挥空间。具体操作模式一般有三种，一是有條件进行市场化运营项目，政府授予特许经营权，企业通过向私人收费等模式就可以收回成本并实现盈利，例如北京地铁4号线。二是不能完全市场化运营的项目，因运营期的收费不能完全弥补成本并实现盈利，所以政府在授予特许经营权的同时，还需要通过投资入股或财政补贴等形式来予以支持，例如东营长城·创新港（一期）项目。三是无法市场化运营的项目，因其运营期基本无法向私人收费，故只能由政府通过购买服务等形式来完成，例如甘肃临漳扶贫试点县农村饮水安全工程项目。

棚改项目具有准公共物品的属性。公共产品与私人产品的区别在于是否具有非竞争性和非排他性，准公共产品具有公共产品和私人产品的双重属性，因此可以有政府供应、市场供应或两种方式相结合的供应方式。棚改项目在改造过程中的产品主要有安置房、基础设施、绿地、商业及配套等，因其具有不充分的排他性和不完全竞争性的特点，棚改项目应视为准公共产品来发展。准公共物品在单纯由市场提供的情况下，会出现供给不足的情况，并且无法通过市场自发调节到供需平衡；而如果单纯依靠政府投资，资金的供给又无法满足项目的需求，所以由政府和私人资本共同参与的PPP模式就成为一个双赢的选择。公私双方共同合作开发棚户区改造项目，政府可以通过私人资本的引入完成棚户区改造项目的规划，私人资本可以依靠政府的补贴、税收优惠、租售收入等方式收回投资。endprint

（二）现有棚改融资模式分析及引入PPP模式的必要性

按照资金筹集方式，棚户区改造的资金来源主要有五部分，一是国家政策补贴资金；二是省市级财政投入资金；三是申请国开行等金融机构贷款资金；四是发行地方债券；五是社会资本投入。根据财政部全国公共财政支出的统计，棚改项目支出在保障房建设支出中所占的比例在逐年提高，政府在不断地加大投资力度，同时目前支持项目的主力融资方式是以国开行为代表的政策开发性金融贷款、商业金融贷款和公积金贷款三种贷款资金。发行地方债因其手续繁杂、限制条件多等因素未能在棚改项目融资中大力推广，而棚改项目因本身收益率低，成本回收期长等特点又决定了其对社会资本的吸引力不大。由此可以看出，这些传统的融资模式已无法完全满足棚改项目的资金需求，迫切需要新的融资渠道来推进棚改项目的建设。

在棚改项目中，采用PPP融资模式，是减轻财政负担，提高棚改项目建设质量和管理水平，进一步拓宽融资渠道，促进棚改项目风险分担与转移的必然要求。大力推广PPP模式，对鼓励发展混合所有制经济，加快政府职能转变，拓宽基础设施建设的投融资渠道都有积极的作用，对棚改项目的建设亦如是，转变思维和管理，PPP模式为棚改项目的投融资打开了新的渠道。

三、PPP模式在东城区棚改项目中的可行性分析

（一）国家政策的支持有助于PPP模式的推广

在PPP模式中，私人资本进入棚改项目的开发，国家的政策支持至关重要。2014年以来，政府各部门出台了一系列的办法和措施促进PPP模式的推广应用。财政部分别颁布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）等文件；国务院也在《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）中明确：“通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。支持金融机构创新金融产品和服务，研究建立完善多层次、多元化的棚户区改造融资体系。”在国发[2015]37号文件中，对创新融资体制机制也提出了推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式、构建多元化棚改实施主体和发挥开发性金融支持作用四方面的措施。由此可见，PPP模式在我国的推广运用有着强大的国家驱动力，棚改项目引入PPP模式有着很好的历史契机。

随着PPP模式在我国的应用领域逐渐扩大，不光是基础设施建设方面，在棚改项目上也已经取得了实践性的成功。在河南焦作市的棚改项目中，政府通过PPP模式直接投资2.2亿元，吸引私人资本超20亿元，圆满完成了整个项目的开发建设，既缓解了财政压力，又使私人资本获得了合理的投资回报。在PPP模式下，政府为了使私人资本获得合理稳定的收益率，会提供直接划拨土地、授予较高的贷款额度、采取一系列税收减免等优惠措施以吸引私人资本参与棚改建设。棚改项目除了回迁安置、货币收购等公益性支出，还有配套增加的部分商业设施可以按照市场价格租售，而棚户区因为年代久远，一般都处于城市的中心地带，地理位置上具有很大的优越性，进行开发改造的同时能增加一定的商业文化设施，这对私人资本的吸引力是巨大的，这也使得棚改项目建设过程中运用PPP模式具备了实践上的可行性。

（二）东城区棚改项目中PPP模式的应用前景

北京市东城区占地面积约41.84平方公里，居住人口近百万，基础设施完善，文化内涵深厚，但居住密度大，特别是棚户区居住条件恶劣，安全隐患多已成为不争的事实。东城区内的棚改项目虽然有拆迁难度大、成本高，建设周期长、标准高等困难，但同时因其地理位置优越，这一区域棚改项目的建设也有着得天独厚的优势。

在规划和拆迁中，因需要满足拆迁居民安置问题的同时，还要放眼全局兼顾到纾解北京非首都功能等政策，所以异地安置和货币收购就成了拆迁过程中的提倡方式。鉴于东城区自身的土地面积有限，而且区内设施规划已基本成型，这时棚户区改造异地安置的问题就要从北京市的全局角度出发了。在政策的积极引导下，对郊区县的土地转让予以优惠，同时要求必须配套建设一定比例的保障性住房，而这些房源可以用来对口安置棚户区内的居民外迁，政策合理，规划得当，这对私人资本还是有很大吸引力的。同时由于项目的拆迁和建设在初期都需要投入大量的资金，除了政府的财政拨款作为启动资金外，在商业贷款融资和税收等方面的优惠措施也很重要，这些都是私人资本独自经营商业性项目所无法享受到的，PPP模式正好为公私两种资本的有效融合提供了平台。

在建设和经营中，政府应主要发挥监督者的角色，让私人资本能更好地发挥其灵活性。拆迁建设可以采用边拆边建而非全盘铺开的方式，这样有利于资金的回收，在合理规划的基础上，甚至先开发将用于商业设施的用地也是可行的，先回笼的收益可以用来弥补前期大量的资本投入，有利于后期的持续发展，避免投资周期过长造成资金链断裂。在原地回迁用房的建设上，只要满足政策、消防、安全等要求，对于住房的整体规划应尽量灵活，不要拘泥于某些固定的模式，这就需要政策扶持和私人资本创造性的有效结合了，若配合得当，既可以满足部分棚户区居民原地回迁的需求，还可以提高项目整体的资源配置效率。同时建设的各项基础设施和配套工程、公共绿地等都可以穿插其中，充分利用每一寸土地，并且积极利用东城区文化底蕴深厚的特点，将这些区域打造成有特色的人文区域，这样又可以反过来增进商业设施的附加值，使整个项目更加良性的循环发展。

对于东城区这种地理位置优越、拥有不可复制性土地价值的区域来说，公共资本在全局规划上的引导性投入，切实有效的政策支持和监督，再结合深挖私人资本开发的灵活性和创造性，完全可以使PPP模式在东城区棚改项目的建设中取得良好的效果。

四、PPP模式应用的难点及建议

新的历史机遇为PPP模式推广运用到棚改项目中提供了有力的支持，但同时要注意避免出现以筹集私人资本为单一导向，公私双方之间前者甩包袱、后者占市场的心态，要持續关注项目的中长期发展、社会效益和经济效益的充分结合等问题。建立契约制度强化政府部门的契约精神，完善具体可操作的PPP投融资管理法律法规，转化角色制定标准化的PPP项目审批程序，加大对私人资本的政策支持，加强识别PPP项目融资风险和制定风险分担机制，创建科学的价格形成和财政补贴机制，设立PPP项目专业管理机构并提供技术支持，加快培养PPP项目投融资人才等措施都将是我们需要继续努力的方向。大胆实践，小心求证，棚改项目引入PPP模式必将取得更好的发展。

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（作者单位：北京建远投资经营有限公司）endprint