刘倩男，张慧琴，李晓雨，韩 静，夏 铭

（黑龙江八一农垦大学经济管理学院，黑龙江大庆163319）

美国和日本农业补贴政策对我国的借鉴与启示
——基于黑龙江省玉米生产者补贴政策的思考

刘倩男，张慧琴，李晓雨，韩 静，夏 铭

（黑龙江八一农垦大学经济管理学院，黑龙江大庆163319）

随着玉米价格下跌，玉米收储政策调整，玉米价格由市场机制调节的时机已然成熟，为此国家启动玉米临时收储政策的改革。2016年黑龙江省取消了玉米临时收储政策，建立玉米生产者补贴制度。通过对美国和日本农业生产者补贴政策的产生与发展进行研究，进一步分析其对中国及黑龙江省玉米生产者补贴政策制定目标价格，提出限制耕种面积；调整种植结构，科学高效管理等借鉴与启示。

农业生产者补贴；玉米生产者补贴；目标价格；黑龙江省

一、美国和日本农业生产者补贴政策

（一）美国农业生产者补贴政策

美国虽然是一个只有几百年历史的国家，但是它一直很注重农业的发展，倚仗其先进的农业科技水平，美国逐渐发展成为一个农业大国。随着工业的进步，农业在美国经济中的比重呈现出下降的趋势，但政府对农业采取了很多支持和保护政策，使得美国农业依然是其他国家农业在世界上竞争的强有力的对手，农业生产者补贴政策就是其中重要的一项内容。

该政策起源于上世纪30年代的世界经济危机时期，为尽快摆脱经济危机的影响，美国开始实行“罗斯福新政”，其中包括改善农业经济的措施。1933年颁布的《农业调整法》标志着农业生产者补贴政策成为了美国农业政策的重要组成部分。当时的农业生产者补贴政策最主要的措施是制定目标价格、限制农产品耕种面积、建立农产品储备及扩大农业出口。20世纪90年代，面对WTO要求各成员国削减农业补贴的情况，加之美国国内财政预算吃紧，美国政府开始减少农业补贴。进入21世纪后，美元开始贬值，国际农产品生产价格下跌，欧盟和日本纷纷提高了农业补贴水平，加上那时正当国会选举，于是联邦政府颁布了新的农业法案，加大了补贴力度，开始实施了直接补贴、反周期补贴、营销贷款差额补贴、资源保护补贴等，着力为农场主提供“可靠的收入安全网”。直接补贴是一种政府提供的、只与农民的生产面积和产量有关的一项补贴；反周期补贴是给每种农产品都设定目标价格，把市场价格和贷款率两者较高值加上直接补贴，作为有效价格，当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用了，价格下降，补贴增加、价格上升，补贴减少；[1]营销贷款差额补贴指的是农民可以用产量作为抵押品，收获后，如果市场价格高于利率，农民可出售获取收益，如果市场价格低于利率，农民则利用市场价偿还贷款，之间的差额正是政府向农民提供的补贴；资源保护补贴是指农民自愿提出土地休耕的申请，审核合格后就可以获得此项补贴进行土地休耕。2008年，美国新通过的农业法案进一步加大了补贴力度。在原有的固定直接补贴、反周期补贴、营销贷款差额补贴等的基础上，调整了补贴范围和资格，自然保护占补贴总量的19%，并第一次加入了收入保障直接补贴政策。2014年通过的2014—2018年度的新农业法案取消了农业直接补贴，但扩大了农作物保险项目的覆盖范围和补贴额度。

总体来说，美国未来的农业生产者补贴金额会持续增加，主要侧重商品计划、生态保护、贸易等内容。

（二）日本农业生产者补贴政策

日本作为发达国家，亚洲经济强国，对农业的重视有目共睹，经过战后七十多年的发展，日本已经逐步实现了农业现代化。日本的主要特点是人多地少，与中国的情况极为贴近，其人均耕地面积仅占世界平均水平的18.2%，但日本为发达国家，经济社会高度发达，农业现代化水平也相对较高，由此，日本关于农业生产者补贴方面出台的一系列相关政策值得中国学习和借鉴。

由于人多地少，日本农民大多选择了进城务工，但对于自己手里的那一小块土地，并没有进行耕地的合理使用，这严重影响了日本农业的发展，而改变这一现状的法律是，1961年颁布的《农业基本法》，它逐步缓解了工农业发展不协调的矛盾。1995年“乌拉圭回合”之后，日本政府进行了水稻的品种培育与技术的研发，经过对近十几年日本补贴形式进行对比，日本政府更加重视农民的收入，在补贴政策上，转变到支持提高农民收入、促进农业结构调整为主的政策上来。1995年实施的《新粮食管理法》取消了政府对大米等粮食作物生产和流通的直接管理，农产品供求日益成为多渠道的市场自主调节模式。政府收购价还要参照自主流通米价格水平来确定。基于日本历史和自然条件等原因，山区、半山区抛荒、弃地现象严重，故1999年日本政府颁布了《食品、农业、农村基本法》即新农业法，取代了沿用近四十年的旧农业法，开始了面向市场的农业政策，为农业发展开启了新的篇章。[2]在1999年颁布的法律基础上，紧接着2000年出台了《针对山区、半山区地区等的直接收入支付制度》，对该地区的农户进行直接收入支付补贴。对每个农户最高的补贴金额为100万日元，最终的目的是提高该地区的生产率水平，日本的农业补贴金额很高，主要集中在生产资料的购买上，扣除中央财政给予的50%的补贴，都府县的25%的补贴，其余25%还可以到国家补贴金融机构贷款。[3]2014年5月17日，日本首相安倍晋三提出“新成长战略”；2014年5月21日，日本成立了“农林水产业·地域活力创造本部”；2014年6月14日，日本内阁通过了《日本再兴战略》，与此同时，为了提高农业产业竞争力，创设了新型的直接支付制度。[4]日本型直接支付制度包括“产业政策”“地域政策”等，通过支持地域组织化等方式，促进农业多样化机能的发挥。与此同时，通过地域活动的开展，保护农地并促进农地向骨干农业者集中。2014年-2015年，日本用两年的时间将直接补贴由纳入预算上升为法律制度。

日本的农业补贴概括起来可以分为十大类，[5]各类补贴与总预算额的相关比例如表1所示。

表1 日本各类农业补贴占总预算额的比重

在这近六十年的改革措施中，我们看到了日本对农业生产的重视和对农业生产者的扶持，在农业的资源环境，人才培养，生产资料供给，种植结构等方面都做出了调整，出台了一系列农业相关政策，以保证农业的可持续发展。由此可以推测出，日本未来的农业生产者补贴政策会更加侧重支持农业的可持续发展。

二、中国玉米生产者补贴政策的背景及实施状况

（一）政策的产生背景及目的

近些年来，黑龙江的玉米一直以国家收购为主，农民大多数通过临时收储的方法将手中的粮食卖出，并不需要考虑市场的因素，只要种玉米根本不愁卖不出去。这就造成了一个结果，玉米的价格从2007年的1.38元/千克上涨到2014年的2.22元/千克。农民们看到其中有利可图便都跑去种植玉米，全省玉米种植面积最高时达到733.3万公顷，年产量突破500亿千克。在连年玉米丰收的同时也带来了一些问题，库存过高，销售不畅。截至2016年末黑龙江粮食政策性库存在全国的占比超过了三成。并且由于国内玉米价格过高，生产企业通常选择进口国外玉米，而国产玉米却只能待在库房中。玉米经过长时间的储存其不仅品质下降，仓储还耗费了不少的财政资金。据资料统计，仅2015年一年中国进口玉米及其替代品总量近3 000万吨，加工企业在购买国外玉米时的价格要比购买国内玉米价格低700-800元/吨，这对黑龙江省玉米市场造成巨大的影响。[6]

玉米补贴政策通过“市场定价、价补分离”的方式使玉米价格回归于市场。其目的在于解决中国粮食供求存在的矛盾，尤其是现在玉米供大于求的形势，并且库存高、财政负担大、收储负担不断加大。因此，实行玉米补贴政策对于中国玉米的供给侧改革具有重大意义。

（二）黑龙江省玉米补贴实施状况

截至2016年11月6日，黑龙江省玉米补贴基本发放到位，黑龙江省共发放两次玉米生产者补贴，第一次为1 157 251万元，第二次为329 949万元。黑龙江省玉米生产者补贴标准为每亩153.92元。2016年玉米价格由市场形成，农民按照市场价格进行销售，政府通过玉米生产者补贴对玉米生产者进行直接补贴，补贴的对象为本省区划范围内玉米合法种植面积的生产者，包含农民、企事业单位、专业合作社。玉米实际种植面积则由统计与农业部门共同核定。

三、借鉴与启示

（一）制定目标价格，限制耕种面积

美国农业补贴政策有直接补贴、反周期补贴、营销贷款差额补贴、资源保护补贴等。美国制定目标价格、限制耕种面积等措施十分值得我们学习，在美国，为了保证农民们的利益，通过目标价格政策可以保证农民的收入。同时限制农作物的耕种面积，避免出现单一农作物产量过剩，从而导致价格低迷。中国可以借鉴美国的政策，并结合我国玉米种植现状，同时对政策加以解读并进行优化进而运用到市场中去。从而引导农民进行玉米合理种植，同时对玉米进行目标价格制定增高农民的收入。

（二）调整种植结构，科学高效管理

在吸取日本经验的基础上，黑龙江省的玉米农业补贴政策也要及时调整，[7]逐步实现玉米区域化、产业化布局，提高玉米产业的总体效益，中国现在正处于老龄化社会，由于农民的收入少，每年在耕地上的收入只能满足年吃年用，故大量的农民开始向城市转移，2016年黑龙江省人民政府办公厅出台了《2016年黑龙江省玉米生产者补贴实施方案》，主要思想是推进玉米收储制度改革，实行玉米生产者补贴，以保障种粮农民基本收益；调整种植结构，以实现玉米供求基本平衡，促进上下游产业的协调发展。与此同时，为了使黑龙江省的的玉米生产者的收入得到进一步的保障，可以将一系列农业特殊性转移支付进行整合，设立综合性的农业经营者收入补偿制度，运用科学的方法对农业实施管理。

（三）依托专项补贴，降低生产成本

日本为了促进农业的可持续发展，防止农业“后继无人”的现象发生，日本提出了“专项补贴”政策，而黑龙江省可以借鉴日本的经验，对玉米实行专项补贴，补贴的重心落实到真正种地的农户，即将补贴由“土地出租方”转至补贴“土地租入方”。将补贴直接发放到农户，激发农户种地的热情。同时，我们还可以发展玉米合作社，使农户集中经营玉米，通过入股的形式，赚钱大家一起分享，有问题大家一起讨论，统一使用科学的管理方法、手段，来进行玉米的种植，大量的购入生产资料，采取相应的政策和措施可以大幅度降低成本。

（四）扩大生产渠道，保障农户收益

为了稳定黑龙江省玉米生产者的收益，我们也可以在日本的农业相关政策的基础上，对玉米生产者实施保护政策，我们可以从生产、销售两个方面入手。在生产上，黑龙江省可以在加大生产性补贴力度的同时，提倡农户集体购买生产资料政策，在农户集体购买超过一定数量后，国家可以进行5%的补贴。在销售上，一定时间内，各地的领导可以统一的进行集中讨论，了解其他地区对玉米的需求情况，并将结果统一汇集到管理者处，这样可以让供给与需求相均衡，在一定程度上拉动农民收益，扩大需求，增加玉米生产者的收益。

从美国和日本的农业补贴政策中我们不难看出这两国农业取得巨大发展的原因就是注重提高农民的收入。保证农民的收入才能保证农民对于农业拥有饱满的热情。我们不难想象如果农民收入低，那么从事农业生产的人将会越来越少，这对于我们这样一个拥有十四亿人口的国家将会是多么可怕的问题。因此，在农业政策上我们可以借鉴日本的农业政策。例如，在生产资料的购买上日本就给予农民很高的补贴，这样可以减少农民的生产成本，同样也可以应用到中国的玉米生产者补贴政策中，在农民购买玉米相关的生产资料时给予更高的补贴。同时在玉米调减的地区则降低补贴的程度或不给予补贴，这样可以有效地减少劣势地区玉米的种植面积。

[1]朱冬雪.美国玉米补贴政策的影响分析——基于美国国内生产和销售价格的视角[D].上海：复旦大学，2011.

[2] 刘加林.日本农业政策演化过程及其对我国的启示[A].黄冈师范学院学报，2012(8).

[3] 高志辉，崔计顺，郝娟娟.发达国家农业补贴政策及其启示[A].前沿，2005.

[4] 高 强，彭 超.日本农业补贴政策现状、调整趋势及启示[A].环球，2015(11).

[5] 朱满德，刘 超.经济发展与农业补贴政策调整：日本与韩国的经验[J].价格理论与实践，2011(3).

[6] 刘伟林.黑龙江：玉米收储改革一年记[J].种子科技，2017(4)：8-10.

[7] 高 强，彭 超.日本农业补贴政策对我国的启示[J].农村工作通讯，2015(11).

F562

A

1005-913X（2017）09-0081-02

2017-06-28

2017年校级大学生创新创业训练计划项目(XC2017016)

刘倩男(1995-)，女，黑龙江佳木斯人，本科学生，研究方向：农业经济理论与政策；张慧琴(1979-)，女，山西晋中人，讲师，博士，研究方向：农业经济理论与政策；李晓雨(1990-)，女，黑龙江绥化人，本科学生，研究方向：农业经济理论与政策；韩 静(1993-)，女，河北石家庄人，本科学生，研究方向：农业经济理论与政策；夏 铭(1996-)，男，黑龙江友谊人，本科学生，研究方向：农业经济理论与政策。

［责任编辑：王 旸］