臧传敏

摘 要：城市基础设施城市运行和发展中起到了关键的作用，是城市赖以生存和发展的基本条件。改革开放以来，随着政府职能的不断转变以及市场化改革的持续深入，城市基础设施管理发生了深刻的变革，取得了显著的成效，但仍存在基础设施运营效率低下、投融资渠道单一等问题，出现这些问题的根源在于城市基础设施管理的过程中政府与市场职责划分不清。文章从目前城市基础设施管理中政府的职能范围出发，分析了职责划分不清的原因，探讨尝试从多个方面将两者进行明确的职能分工，以达到政府与市场各司其职，最大限度地利用社会资源实现运营高效率。

关键词：城市基础设施管理 政府职责 市场机制

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）09-028-03

城市基础设施管理按其服务的性质可以分为社会性基础设施和功能性基础设施。在我国，城市基础设施一般是指工程性基础设施，主要包括：“能源生产和供应设施；城市供水、排水、照明、污水处理等市政基础设施；航空、铁路、汽车运输等对外交通設施，城市道路、城市客货运和城市交通管理等市内交通设施；邮电通信设施；环卫、环保、园林、绿化等城市环境设施；防火、防洪、防震等城市防灾设施；城市战备设施等。”{1}城市基础设施内容会随着人民生活水平和社会生活需求的提高而不断的充实。

“传统的管理中政府既扮演着管理者又扮演着经营者的角色，‘全能角色造成政企不分，基础设施权责利关系不明确，建设、管理、运营脱节，竞争意识弱，效率低下，投入产出效益差，资产流失浪费现象严重。”{2}本文是从政府与市场对城市基础设施管理的重要作用的角度出发，借鉴国外的丰富经验并对其进行总结，提出城市基础设施管理中政府与市场的职责分工，实现运营的高效率。

一、城市基础设施管理的模式发展历程

中华人民共和国成立以后，我国开始实行计划经济体制，到20世纪70年代结束。在此期间，公共部门负责城市的基础设施管理。从国际上城市的基础设施管理的发展历程来看，我国的城市基础设施管理模式是随着国际发展历程的变化而变化。通过国际的走向我们需要清醒地认识到，城市基础设施管理既要发挥市场的重要作用，也要依靠政府的引导作用，只有这样才能把城市发展得更好。

（一）20世纪70年代之前：政府全包全管模式

在20世纪70年代之前，受强调政府干预经济的凯恩斯主义思想的影响，城市基础设施被很多国家作为具有自然垄断的社会福利性产品，基本上对城市基础设施进行国有化的管理已经达成共识。据统计，英国国有企业在国民经济中的比重上升到20%，西班牙的公共企业占全国造船业的80%，在希腊，公共企业主要负责经营电力工业、铁路运输和邮电部门。

我国在当时是计划经济体制，同样进入国有化的阶段。在这个模式下，政府对基础设施产品和服务的生产、供给都实行了垄断。

（二）20世纪70年代～90年代：政府公共管理模式

从20世纪70年代开始，西方国家出现了以低增长、高膨胀为特征的“滞胀”现象。因此，能够弥补市场失灵的凯恩斯主义受到质疑，新自由主义思想在西方国家日益流行。

私有化可以追溯到英国，20世纪70年代初，英国的私有化政策开始实行，刚开始只是出售诸如英国宇航公司等少数公司的股票。1984年后，随着城市基础设施被更多的个人或者企业所管理和运营，相关的部门和行业的数量也成上升趋势。20世纪80年代，私有化主要集中在航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断的企业，政府已经放手，使市场的作用得到充分的发挥。

社会主义市场经济体制的确立是在改革开放以后，在市场经济比较完全和城市管理制度由社会引导的情况下形成了这种模式，在这种模式下，明确了政府的职能，即只提供和管理与公共利益有关的具有非竞争性和非排他性的基础设施产品与服务，以此来确保社会的稳定。

（三）20世纪90年代以后：政府调控管理，市场多元运作相结合模式

20世纪90年代，受市场经济的长期影响，英国的企业私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门。私有化程度在不断地加深，这不仅使得政府获得更多的收益，由于需要个人或企业要缴纳税款，税收也成正比，同时也减少了支出，英国政府多年财政的问题没有得到很好的解决，私有化的出现缓解了局面，英国经济受到很大的影响，从此开始走向复苏和稳定发展新时期。

在此期间，此模式的形成需要政府较强的调控能力，其中鲜明的特色是在政府调控的范围之内，对城市基础设施产品和服务的提供是多样化的。“多元供给的模式包括公办公营式、公办商营式、专利经营式和私商经营式。”{3}在这种模式下，政府利用更少的成本调动更多的社会资源和资金来管理城市基础设施，更好地满足人们的需求。

二、现有的问题：政府与市场的职责不明

城市基础设施通常被当作生活的必需品，因为它有很小的需求弹性，并且在生产方面形成规模，有规模效益，最明显的是具有自然垄断的特性。政府对基础设施管理有其必要性，但是政府在管理的过程中出现一些问题。

首先，政府角色错位，职能混乱。在城市基础设施管理过程中，政府不仅是一般的社会管理者，更是扮演着管理市场的重要角色，从国有企业的角度来看，政府又是企业生产者或者拥有者。但是在寻求利益、责任要求等方面，三种角色充满了内在的冲突。其实在很多城市，政府是基础设施建设项目的所有者和直接投资者，同时又是具体项目的经营管理者，还是基础设施的管理者。

其次，“由于长期受计划经济理论的影响，在城市基础设施投资、建设、管理、产品或服务的价格、收费体系等方面基本上仍实行严格的计划控制运作模式，造成城市基础设施经营垄断程度过高”，{4}缺乏竞争机制，导致基础设施运营效率低下。

最后，“城市基础设施的投资、建设、管理和运营分离，各自为战、信息严重不对称、基础设施的成本偏高，而且存在许多‘无部门负责现象，经营效率低下。”{5}还有由于事业单位掌管着城市基础设施的运行，所以政府有关监督部门对其缺乏约束力，也造成运行效率低下，有的设施甚至闲置或造成严重浪费。endprint

从这些问题中我们可以看出，政府与市场的职责划分不清，政府管了不应该管的事情，市场的作用也没有得到发挥。

三、政府与市场职责不明的原因分析

政府与市场职责划分不清最主要的原因是基础设施特殊的经济属性。因为有特殊经济属性，所以可以将其划分成不同性质的基础设施，政府就不能对其进行垄断管理，要具体问题具体分析。最重要的是基础设施的垄断管理不能适应居民的需求变化，无法及时满足需求，市场的介入，不仅会减轻政府的负担，还会更好地满足居民需求。另外，政府失灵与市场失灵也是职责不明的原因。

（一）市场优势与失灵

市场利用利益杠杆、市场竞争，能够调动人们的生产积极性，提高劳动生产率，实现资源的有效利用。但是对于纯粹的公共产品，如污染这类的生产的外部负效应，市场是失灵的。因为污染者和被污染者之间在如何分配“重新安排生产计划”上所得到的好处问题上不能达成共识。因此这部分不仅需要政府通过提供公共产品的方式来有效地克服和纠正外部性问题，还需要通过罚款或征税的手段，因為在存在外部成本的情况下，如果政府向有关企业或个人对相当于它所造成的边际外部成本进行罚款或征税，相关当事人就会注意到外部成本会转化为自己的内部成本，他们在作出决定时就会想到内部成本会增加，所以会尽量减少排放污水或者其他污染的环境的情况，从而达到减轻污染的目的。

（二）政府作用和失效

“政府在社会经济生活中扮演着公共物品提供者、负外部效应消除者、正外部效应鼓励者、收入及财富再分配者、生产秩序的维护者和宏观经济的调控者等角色，政府干预作用的强制性和规模性在纠正市场失灵上具有明显优势。”{6}另外，基础设施被公认为公共产品，既没有竞争性也没有排他性的物品，如拥挤的道路、大气和清洁的水等，产权的边界是非常重要的问题，如果无法划定，由谁承担责任，谁有权利去惩罚，这些问题不能解决，只能由政府出面投资。私人资本更是无力解决这些问题，更无法得到该有的收益，所以是不愿意介入的。但是由于政府所掌握的信息有限，对私人市场反应的控制能力有限，以及竞争的缺乏这些情况的存在，在管理的过程中会出现失效。关于政府失效，萨缪尔森将其定义为：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了。”因此政府参与市场管理时，则需要注意投资效率机制建立，才能维护社会的平衡和稳定。

（三）基础设施特殊的经济属性

“城市基础设施具有特殊的经济属性：产品服务具有公共物品与私人物品混合属性，产品服务经济属性的异质性决定了城市基础设施服务和经营方式的多样性。”{7}这也是划分基础设施的政府和市场职能的标志。异质性使得不同部门间、部门内部和各种技术类型之间，基础设施产业的经济特征大不相同。例如，当城市间的收费高速公路不太拥挤，从而不太具有竞争性时，它就是典型的准公共物品。如果城市道路在交通高峰期十分拥挤，具有很强的竞争性，此时是需要收费的。城市基础设施公益性强，不能完全市场化，但是有效的竞争必然会提高公共物品的生产供给效率，同时改善提供公共物品的质量和数量。

正是因为其特殊的经济属性，所以政府与市场要相互配合，政府扮演好自己的角色，市场在价格体制下自由发挥。

四、城市基础设施管理上政府与市场的职责划分

城市基础设施具有公益性的特征，所以在效率公平的选择上更倾向于公平。在城市基础设施管理中，市场机制和政府应该密切配合，各司其职，所以改善城市基础设施管理，提高基础设施运营效率的首要条件是明确政府在管理中的职责，以此来界定政府与市场职能发挥作用的范围。

（一）依据城市基础设施的垄断性来划分

政府是公平的化身，市场是效率的代表，按照这种原则，再加上基础设施具有公用性和公益性的特征，所以可以将基础设施划分为垄断性的基础设施和非垄断性的基础设施两大类。这里垄断性和非垄断性主要指的是基础设施的管理权是否对外开放，能够对外开放的属于非垄断性基础设施，要么属于垄断性基础设施。如城市供水、供电、有线通信、对外交通、防灾设施等决定国计民生，其影响是可想而知的，在生产和生活中由于客观或其他社会经济原因形成的不能被替代，不可或缺一类的基础设施。还有一些公益性质极强，难以明确具体的服务对象，但是必须由政府投资及补贴才能维持经营和发展。对于这类的应该由政府主导，以维护公共利益。

对于非垄断性基础设施，如城市燃气、供热、园林、绿化、环卫等设施，相对于垄断性城市基础设施而言，非垄断性的基础设施同样不可或缺，具有重要的作用，在政府的监督之下，可以通过多样性的竞争使得成本降低，同时提高基础设施管理的效率。

（二）依据城市基础设施的项目分类来划分

美国各级政府都不同程度地重视基础设施的建设，尤其在民主党上台期间，更加大力发展基础设施建设。美国基础设施建设民间资本的投入占很大的比例，并且采取的是市场竞争的方式建成的。它将基础设施分为经营性基础设施和非经营性基础设施，侧重于非经营性基础设施，并形成了自己的特色。

通过借鉴美国对基础设施的分类的经验，我们也可以将基础设施建设分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，实行分类管理。对于可以通过向社会收取费用回收投资的经营性项目，如收费公路、收费桥梁、自来水、燃气、污水处理等，政府可以让渡权利，撤出其投资，通过投标等一些方式来广泛吸引社会资本；对于有一定收费机制但受市场、政策及经济等因素的制约，成本自身无法收回的准经营性项目，如轨道交通、过江隧道等，这些准经营性项目工程量大、耗费多、耗时长，收益又很小，所以可以通过适当的财政补贴或给予周边土地开发权等政策让企业或个人觉得有利可图，从而达到吸引社会资本的目的；对于非经营性项目，如城市绿化、生态保护等，可以采用公共服务外包的方式。吸引社会资本意味着市场的进入，自负盈亏，充分发挥市场机制的作用，竞争性就会加强。这样，政府和市场就会各司其职，从而提高基础设施运营的效率。endprint

（三）依据城市基础设施的融资方式来划分

英国的基础设施管理做得比较好，在融资这方面主要采用BOT模式。基础设施的主体建设及其资金都是由私人部门进行筹备的，他们来进行项目管理和基础设施的经营。私人部门经过一段时间的经营之后，取得成本并获得相应的利益之后，政府再收回，然后由政府直接经营和管理。这是一种完全私有化的形式，以竞争的条件为发展背景，最大可能地促使开展有效、公平的竞争，反对自然垄断。

根据我国的国情要做到完全私有化是不可能的，但是部分基础设施私有化是可以的，所以可以将城市基础设施的融资方式分为财政投入、公私合作和完全市场化等多种形式。“从经济属性方面来分析，城市基础设施可以分为公共物品性质、准公共物品性质和私人物品性质三种类型。”{8}“有些具有純公共产品属性的基础设施，具有非竞争性和非排他性的特征，如城市道路、广场、公园、路灯、交通信号灯等，只能由公共财政进行投资。”{9}有些基础设施由于有俱乐部产品特征，例如，供水、供气，收费的道路、桥梁以及污水和垃圾分类处理等，可以部分或者全部引入市场机制，吸引外部的投资。

注释：

{1}黄科宏.我国现代城市管理基本理念探讨[J].广西城镇建设，2008（10）：46.

{2}曹敏晖.城市基础设施管理中存在的问题及对策[J].管理工程师，2010：14-17.

{3}丁健.城市基础设施管理模式的简要剖析[J].上海市建设职工大学学报，2002（1）.

{4}孙磊.浅谈城市基础设施管理模式的发展[J].民营科技，2010（8）.

{5}罗松江.城市基础设施建设和管理模式[J].商业经济，2004（2）：82-83.

{6}鲁国强.论自由市场与政府干预[J].当代经济管理，2012（1）：2.

{7}孙洁.城市基础设施的公私合作管理模式研究[M].同济大学，2005.

{8}刘广珠.城市管理学[M].北京：清华大学出版社，2014.162-163.

{9}杨宏山.城市管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.216-217.

（作者单位：大连海事大学公共管理与人文学院 辽宁大连 116026）

（责编：若佳）endprint