卢小祁

摘 要：农民工市民化问题是我国新型城镇化过程中必须引起关注的重要问题，农民工市民化的成本如何计算，由谁来承担，值得思考。根据农民工市民化的成本特征在借鉴以往研究成果的基础上，以江西省为研究的样本地区，重点研究了江西省农民工市民化的公共成本，提出了农民工市民化公共成本粗略测算的基本思路和方法，并在此基础上探讨了农民工市民化的成本分担机制，为有效推进江西本地农民工市民化提出相关对策建议。

关键词：农民工 市民化 成本测算

中图分类号：F303 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）09-147-03

2013年中国社科院发布了《城市蓝皮书》，在该书中专门就农民工市民化的成本进行了分析。通过研究发现，全国农民工市民化的平均公共成本为13.1万元/人。分地区来看，我国东部地区农业转移人口市民化的人均公共成本为17.6万元，中部地区农业转移人口市民化的人均公共成本为10.4万元，西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本为10.6万元。可见，东部地区农民工市民化的成本最高，而中部地区农民工市民化的成本相对最低，低于全国平均水平。江西省作为中部欠发达地区的省份之一，农民工市民化的成本问题值得思考。

一、农民工市民化的含义

关于农民工市民化国家统计局曾经进行了专门的定义，主要是指农民工在本地从事非农产业或离开本地外出就业六个月及以上。根据农民工就业的地域可以将农民工分为两类：一类是本地就业的农民工，即在户籍所在地城镇区域内从业；另一类是外来或外出农民工，即在户籍所在地域以外的城镇就业的农民工。因此，本研究中所指的农民工市民化主要是指：农民工在户籍地以外的城镇就业，有强烈的意愿且有一定的能力在就业所在地的城镇落户，享受与就业所在地城镇居民同等的基本公共服务。

二、江西省农民工的基本情况

根据有关资料，2013年江西籍农民工总量首次超过1000万人，达到了1016.7万人。其中，外出就业农民工为744.6万人，本地就业农民工为272.1万人。而在外出就业农民工中，在省内从业的农民工数量为203.4万人，比2012年增加了21.4万人，增长11.8%。根据相关测算全省农民工整体平均年龄34.8岁。由于历史和体制方面的因素，在省内就业的农民工虽然逐步成为了产业工人，却难以成为真正的城镇居民，无法享有城镇居民同等的基本公共服务，仍处于“半市民化”状态。

三、农民工市民化的成本分类

农民工市民化的核心是农民工实现市民化后能够与本地城镇居民同等地享受基本公共服务{1}。目前关于农民工市民化的成本测算主要考虑两类：一是私人成本；二是公共成本。私人成本主要是指农民工在城镇就业所发生的生活成本、住房成本、智力投入成本以及自我保障成本等，主要由农民工自己承担。公共成本则主要包括农民工市民化以后由于城镇人口大幅增加给城镇带来的基本品和公共服务成本因供应量的增加而增加的费用，如教育文化、衛生医疗、养老、交通基础设施等。目前，农民工市民化的公共成本主要涉及六个方面：一是农民工市民化以后随迁子女教育成本；二是医疗保障成本；三是养老保险成本；四是民政部门的其他社会保障支出；五是社会管理费用；六是保障性住房支出{2}。

四、农民工市民化的公共成本主要构成分析

农民工市民化的主要动力来源于农民工成为就业所在地市民后能够享受到的与当地城镇居民同等的最基本的公共品和公共服务，而对这些基本公共和服务需求量的增加势必会导致公共成本支出的增加，因此，农民工市民化的主要公共成本包括以下几个方面：

1.农民工随迁子女义务教育成本。主要测算农民工市民化后随迁子女到就业所在地入学教育，导致该地教育经费支出增加的成本。政府对义务教育的经费投入包括教师工资、学杂费、教科书费用、公用经费、教学设施费用、校舍改造费用等。由于农村学生生均义务教育经费与城市学生生均义务教育经费之间存在一定的差距，农民工市民化以后，农民工子女势必会跟随父母迁入城镇入学，而导致城镇义务教育学生数量会增加，该部分经费支出主要由政府承担。

2.社会保障和就业成本。社会保障和就业成本是指农民工脱离农村进入城市以后所享受的跟城镇居民同等的社会保障和就业方面的服务。社会保障成本主要包括养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险和最低生活保障等。以基本养老保险成本为例，养老保险覆盖范围为城镇各类企业和职工、各类从业人员、机关事业单位。养老保险主要由三个部分组成，个人支付占主要部分，政府财政每年对养老保险有一定补助。而农民工市民化以后一旦失业还可以享受当地政府组织的一系列就业培训。由于在城镇居民社会保障体系中，主要由地方政府承担城镇居民最低的各项基本社会保障服务，因此，随着农民工市民化数量的增加，江西省地方政府所负担的各种社会保障成本也会相应提高。

3.保障性住房支出。目前大部分外来农民工进城务工主要是自行租房或通过按揭贷款方式购买商品房来解决住房问题。目前农民工市民化进程中主要是依靠市场来解决住房问题。而对于低收入的农民工家庭，可以选择政府提供的公租房等保障性住房，价格相对比较低廉，且政府对公租房会按照一定的标准给予补贴。随着农民工市民化数量的增加，城镇新增人口数量的提升，对公租房等保障性住房的需求也会相应加大，因此，政府在这块的支出也逐年提高。

4.文化体育事业成本。农民工市民化会导致城镇居民数量大幅提升，对图书馆、博物馆、体育馆等一些文化体育娱乐设施的需求会相应增加，而公共文化设施建设和维护成本也主要由政府负担，因此，农民工市民化数量的增加会促使政府在文体事业方面的财政补助数量的提升。

5.医疗卫生成本。农民工市民化会导致医疗卫生服务需求的增加，医疗机构、医疗设施、医务人员的供应也相应增加，这部分开销也主要由政府支出为主，市场补充为辅，因此，农民工市民化数量的增加会促使当地政府在医疗卫生方面的财政补助数量提升。endprint

可见，农民工子女义务教育成本、社会保障成本、住房保障成本、文体事业成本以及医疗卫生成本是农民工市民化成本过程中政府财政所需负担的主要组成部分。但是，在估算农民工市民化的公共成本时，按照终身享受的福利成本来估计农民工市民化成本，在经济理论上难以立足{3}。

五、对江西省农民工市民化公共成本最小成本的估算

2017年3月为贯彻落实《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》》（国发〔2016〕44号）精神，江西省人民政府出台了关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的意见，要求将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。意见中提到了支持农民工市民化的一些具体政策举措，其中重点提到了教育、医疗、社保以及住房等方面要保障农业转移人口享受与其他常住人口同等的待遇，相关支出纳入公共财政保障范围。同时还提出要将农业转移人口作为城镇社会保障资金分配因素。因此，对江西省农民工市民化公共成本最小成本的估算主要考虑教育、文化体育传媒、社会保障和就业、医疗卫生以及住房保障等基本公共服务支出情况。农民工市民化过程中的最低成本主要是指农民工成为市民后能够享受到的与当地城镇居民同等的最基本的公共品和公共服务水平的成本，而这些基本公共服务的支出主要由政府来承担。农民工市民化最低公共成本=基本公共服务支出增量/城镇人口增量。江西省2012-2015年基本公共服务支出增量情况如表1所示，从总体上来看，江西省各项公共服务支出都保持增加态势，其中2013年江西省住房保障支出提升加快，到2014年有所回落，到2015年又大幅提升。

从表2提供江西省2012-2015年城镇人口增量、基本公共支出增量的数据来看，近年来，江西省城镇人口增长加快，与之相对应的是基本公共服务支出也持续增加，但2014年江西基本公共服务支出增加的幅度小于2013年增幅。江西省城镇人口2012-2015年的平均增量为72.33万人，基本公共服务支出增量为2230159万元。由此，可以粗略估算出江西省农民工市民化的最小成本=30833元/人。这就意味着，如果江西省每年有75万左右的农民工进入城市，变成城市人口，所要付出的最低城镇化成本将达到231.25亿元/年。

需要说明的是，由于无法确定城镇新增人口中农民工的具体比例，只能粗略地将全省每年城镇全部新增人口等同于农民工市民化的人口数量，其次，农民工市民化过程中还有许多成本无法用货币化衡量，且由于城市人口增加给地方政府带来的城市管理、基础设施增加等方面的成本，由于研究数据在可获得方面的局限性也难以细化区分，因此，对农民工市民化的公共成本测算只能是粗略的估算。从江西省人口总量的变动趋势来看，“十二五”期间，江西省人口总量是逐渐增加的，2011年以来江西总人口数量从4488万人增加到2015年的4566万人。从城乡人口结构分布来看，农村人口数量不断减少，2011年为2437万人，到2015年下降为2209万人。可见，江西省人口数量的增加主要得益于城镇人口总数的增加。

六、几点思考及对策建议

1.农民工市民化的公共成本应该由政府承担为主。由于农民工市民化行为具有很强的外部性，在农民工从农村流向城市，从欠发达地区流入发达地区，从小城镇流入大中城市的过程中，为当地的产业发展贡献了廉价的劳动力，弥补了当地劳动力资源不足的问题，因此农民工流入地地方政府应该作为具体的推进农民工市民化行为的主体，应该根据自身经济发展水平，结合辖区内农民工群体的生产、生活特点和具体需求，及时并有针对性地出台相关政策，引导本地农民工市民化。此外，农民工市民化是跨地区的发展行为，农民工流入地和输入地之间在农民工市民化进程中不能分割开来，必须统筹考虑。农民工的加速流动一定程度上对输出地发展会造成一定的损失，尤其是青壮年劳动力外流严重的地区，由于农民工市民化是一个跨地域的动态行为，不应该由地方政府中的哪一级来承担，因此，中央政府应统筹考虑建立一套合理的转移支付制度，重点对劳动力输出地区或者农民工流出地区给予一定的补贴，弥补劳动力流失给地方发展带来的各种损失。

2.中央政府应该承担部分农民工市民化的公共支出。显然，农民工市民化进程中随迁子女的教育尤其是业务教育、养老保障、医疗保障均属于中央政府的事权范围；而社会救助、保障性住房、城市管理等则属于地方政府的事权范围，因此，中央政府和地方政府之间必须合理分担农民工市民化的公共支出。

3.提升农民工承担市民化过程中个人成本支出的能力。农民工市民化进程中除了公共成本还有私人成本，而人均私人成本往往高于公共成本。农民工私人成本的支付能力一定程度上会影响公共成本的支出数额，而一定数量的公共成本支出既能有效保障农民工市民化进程中对基本公共服务需求的满足，又能保障农民工私人成本支付能力的提升。当公共成本中的义务教育、基本医疗、养老等公共支出得到有效保障，农民工才能在就業所在地做到真正的安居乐业，有更多的能力去支付必要的生活成本支出、受教育和培训支出，进一步提升自身的劳动技能，从而提升农民工收入增收能力。

总而言之，关于农民工市民化公共成本的测算，首先应该明确农民工市民化涉及到的各项公共服务成本的指标，既要区分当期值与未来值，又要区分由政府承担还是由个人支付的成本。对于教育、医疗以及农民工市民化过程中发生的各项社会保障和就业补助支出，应考虑城乡之间的差距，即农民工市民化之前的相关公共支出与农民工市民化之后的相关公共支出之间的差。同时，必须明确由个人购买的社会保障资金支出不应该计算在公共服务成本之中。此外，对农民工市民化成本的测算不能仅仅从经济成本的角度出发考虑短期内政府是否有能力承担，而忽略农民工市民化对地方经济、社会发展所带来的各项收益。

[课题来源：江西省社会科学院理论创新工程项目，课题名称：江西省农民工市民化成本测标（课题编号：16CX065）]

注释：

{1}张继良，马洪福.江苏外来农民工市民化成本测算及分摊[J].中国农村观察，2015（2）

{2}{3}丁萌萌，徐滇庆.城镇化进程中农民工市民化的成本测算[J].经济学动态，2014（12）

参考文献：

[1] 张继良，马洪福.江苏外来农民工市民化成本测算及分摊[J].中国农村观察，2015（2）

[2] 孙正林，佐赫.农民工市民化成本估算与分担机制[J].学术交流，2016（10）

[3] 冯俏彬.农民工市民化的成本估算、分摊与筹措[J].经济研究参考，2014（8）

[4] 姚毅，明亮.我国农民工市民化成本测算及分摊机制设计[J].财经科学，2015（7）

（作者单位：江西省社会科学院 江西南昌 330000）

（责编：吕尚）endprint