■文/贾真 葛察忠 李晓亮

环保“领跑者”制度进展及建议

Progress of and recommendations on environmental protection "pacemaker"

■文/贾真 葛察忠 李晓亮

工业污染防治一直以来都是环境保护工作的重中之重，近年来，中国工业环境管理取得了显著成效，工业总量减排效果明显，但同时也暴露出一些问题与症结：一是工业环境管理制度实施监管难，管理对象环境绩效差异大，“散乱污”企业问题突出；二是环境管理约束型手段多、效力强，但引导型、激励型手段少，企业污染防控内生动力不足；三是工业污染防治面临常规污染与特征污染的双重挑战，特征污染物减排与控制力度明显不足；四是环境管理政策设计理念相对滞后，导致管理主体与被管理对象出现对立而非协作共赢，同时导致参与主体少、参与程度低、参与积极性小。现阶段中国工业污染防治管理思路也开始有了一定转变，逐步由从点源管理、末端治理向全过程控制过渡；政府简政放权，环境保护管理市场化趋势加强，更加注重引导型、激励型管理手段的运用；工业污染环境管理全面性与精细化程度提高；环境管理从政府控制向社会共治演变。

表1 “领跑者”制度国内外经验对比

环保“领跑者”制度是一项推动环境管理模式从“底线约束”向“底线约束”与“先进带动”并重转变的制度。以企业自愿申报为前提，定期评选和发布环保“领跑者”名单，通过提升标准、表彰先进，树立先进典型，并对环保“领跑者”给予适当政策激励，引导公众绿色消费，倒逼企业绿色生产。中国环保“领跑者”制度在借鉴了国内外相关领域的“领跑者”制度的基础上，结合实际管理需求，逐步探索和形成了制度体系，取得了初步进展。

一、国内外“领跑者”制度实施经验及启示

国际上在能效领域开展了较多的“领跑者”制度设计与实施，都取得了较好的成效（见表1），为中国环保“领跑者”的制度研究与设计提供了宝贵的经验与启示。

（一）国际“领跑者”制度实施经验

1.日本能效“领跑者”制度

日本能效“领跑者“制度的核心是领跑者能效标准。领跑者标准系统主要由产品范围和类型、目标年限、领跑者能效标准值、测量/测定方法、达成率判定方法和标识六部分组成。达成率判定是后评估方式，在目标年限内，节能效果是否达到标准值，由每个制造企业按其所制造的产品种类用加权平均法计算。领跑者能效标准值的设定思路，是考虑与能耗相关的基本的物理量（如电视机屏幕尺寸）及功能，采用分类设立能效标准值方法，参照已商品化的同类最优能效产品，考虑目标年限内可能实现的技术改进，最后设定领跑者能效标准值。

2.美国能源之星“最高能效”产品项目

1992年，美国环境保护署（EPA）启动“能源之星（Energy Star）”作为自愿性认证项目，经过近20年的发展，能源之星标识在居民购买决策中占有举足轻重的地位。2009年9月，EPA和美国能源部（DOE）决定就如何从能源之星产品中进一步推广最高效产品开展研究。2010年10月，该项目完成并作为“能源之星”的子项目被EPA实施。该项目在保持能源之星标识的公信力和价值的同时，致力于从能源之星产品中进一步筛选并标识出最高能效产品，以此鼓励最先进、最创意、最前沿的节能技术的研发和采用，加快高效节能产品市场推广。

3.中国能效“领跑者”制度

2014年12日，中国国家发改委、财政部、工信部、国管局、能源局、质检总局、标准委联合发布了《能效“领跑者”制度实施方案》（发改环资[2014]3001号），建立能效“领跑者”制度，通过树立标杆、政策激励、提高标准，形成推动终端用能产品、高耗能行业、公共机构能效水平不断提升的长效机制，促进节能减排。定期发布能源利用效率最高的终端用能产品目录，单位产品能耗最低的高耗能产品生产企业名单，能源利用效率最高的公共机构名单，以及能效指标，树立能效标杆。对能效领跑者给予政策扶持，引导企业、公共机构追逐能效“领跑者”。截至2016年底，中国已发布了乙烯、合成氨、水泥、平板玻璃、电解铝行业能效“领跑者”企业16家，发布了电视、冰箱、空调三类家电各45个型号的能效“领跑者”家电产品。

4.中国水效“领跑者”制度

2016年4月，中国国家发改委、水利部、工信部、住建部、质检总局、能源局联合发布了《水效领跑者引领行动实施方案》（发改环资[2016]876），在工业、农业和生活用水领域开展水效领跑者引领行动，制定水效领跑者指标，发布水效领跑者名单，树立先进典型。水效领跑者引领行动实施范围包括用水产品、重点用水行业和灌区，遴选程序为自愿申报、地方推荐、专家评审和社会公示。通过树立标杆、标准引导、政策鼓励，形成用水产品、企业和灌区用水效率不断提升的长效机制，建立节水型的生产方式、生活方式和消费模式。

（二）“领跑者”制度的启示

一是完善环保标准体系，加快提升重点行业环境保护标准，推动技术的创新与持续改进。二是建立对环保“领跑者”的动态管理机制，集中鼓励少部分最优秀产品（或企业）。三是建立与补贴机制相配套的宣传鼓励政策，通过政府宣传行为对消费者选择绿色产品产生积极导向，再从消费者的绿色选择导向倒逼其他企业向领跑企业看齐。四是加强对环保绩效虚标的监管和处罚。五是加大对高污染产品的淘汰力度，日本的能效“领跑者”制度，明确限定了达成目标的时间，除了对“领跑者”激励措施外，还规定了对目标年度未达标企业的行政处罚及淘汰措施，这一淘汰机制值得我国借鉴。

二、中国环保“领跑者”制度进展

基于国际“领跑者”制度的经验及国内环境管理形势需求，中国在各项环保行动计划及重大文件中提出在环保领域推行“领跑者”制度，并逐步开展制度研究，取得一定进展。2015年6月，中国发改委、财政部、工信部、环保部联合发布了《环保“领跑者”制度实施方案》（财建[2015]501号），初步建立起环保“领跑者”制度体系（见表2）。

表2 环保“领跑者”制度提出与进展

三、中国环保“领跑者”制度框架构建及推进建议

按照“政府主导、企业配合、机构监管、社会参与、市场配置”的原则，中国初步建立了环保“领跑者”制度体系与模式，其核心为：政府制定领跑者标准，发布激励政策，组织监督与评估；企业提高环保水平，自愿参与竞争，申报企业或产品领跑者认定；第三方实施检测认证并发布企业与产品领跑者名单，保证过程与结果的公平公正（见图1）。

图1 环保“领跑者”制度框架图

基于前面提出的“领跑者”制度框架，为了更好地推进我国领跑者制度，同时也增强领跑者和绿色消费的关系，提出几点建议：

一是明确实施对象与范围。选择污染问题突出且与国民经济和社会发展各个领域息息相关，与民生关系密切的产品（如涂料、油墨、皮革、胶黏剂、人造板等）作为政策研究与实施对象，研究其实施环保“领跑者”制度的可行性与必要性，制定实施路线与时间表。

二是明晰各主体责任。一方面是明确制度体系中政府、企业、公众等多方主体责任；另一方面，做好财政、发改、工信、环保、质检各部委的责任分工，落实各部门权责，有序推动制度实施。

三是构建环保“领跑者”指标体系。基于现有环保标准、质量标准、政策要求，分行业、分产品、分领域制定环保“领跑者”遴选指标体系，要体现“优中选优”原则，遴选出环保最优产品。

四是制定配套激励措施。设计环保“领跑者”标识，对领跑产品贴标，建立对环保“领跑者”产品的宣传、推广机制；同时针对各类产品特征制定配套财税激励政策，激发环保“领跑者”产品的市场引领效益。

五是利用领跑者制度，引导领跑者产品的消费。通过领跑者制度的实施和宣传让消费者了解领跑者生产的产品，从而引导消费者的消费行为，为推进我国绿色消费提供支撑。

作者单位：环境保护部环境规划院