权小虎?马艳

当前，在丝绸之路经济带开发和建设的进程中，我国西北区域生态环境保护和自然资源合理开发日益成为一项事关国計民生的重大课题。众所周知，西北地区由于历史、地理环境、人文传统、国家发展战略需要等多重因素，这一区域生态环境脆弱、资源约束趋紧、环境污染严重，经济社会发展与生态环境的不平衡性已成为影响这一区域社会稳定和社会和谐的因素之一。因此，完善和加强这一区域生态环境法治建设，成为丝绸之路经济带建设的“核心工程”。

一、加强西北地区生态环境法治建设的意义

从地缘位置上看，西北地区长期以来是我国生态环境的天然屏障，同时，这一区域又是我国水土流失最敏感的地区，是沙尘暴的源头和诸多濒危物种的栖息地，其生态环境对我国黄河、长江中下游的生态环境乃至于全国的生态安全具有重要作用。因此，加强和改善西北地区生态环境法治建设，对丝绸之路经济带建设和发展有着全局性的重要意义。

1.维护丝绸之路经济带生态安全的战略选择

市场主体在开发利用西北地区能源资源过程中对本地的生态安全有重要影响。在过去很长一段时期内，西北地区在经济发展的过程中，实行经济优先发展战略，往往是以牺牲环境为代价换取眼前的经济发展。大量的能源资源大多是以初级产品的形式投向经济领域，走的是高污染、高消耗、低产出的发展模式，造成生态环境的不断恶化。一个普遍的规律是，越是经济落后地区，生态环境就越脆弱，环境污染和对资源的浪费和破坏就越严重。为了建设丝绸之路经济带，正如党的十八大报告指出的一样，“我们一定要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代。”

2.破解西北地区生态文明建设中突出矛盾和问题的现实使命

西北地区具有能源、资源丰富的比较优势，但受限于地处偏远、交通不便，生产条件和基础设施薄弱，开发利用难度大。建设丝路经济带，解决上述矛盾就成为关键。要解决这一矛盾，光靠西北地区自身努力远远不够，还需要从国家层面在投资、金融、税收等方面给予大力扶持。尤其在利用自身比较优势，加强自然资源开发利用过程中，国家应当把西北地区的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入法治的轨道，任何组织和个人在西北地区开发资源进行建设时要采取措施，依法解决好资源能源的综合利用和生态环境的保护问题。

3.西部地区适应新常态增创发展新优势的客观需要

改革开放以来，西部地区的经济得到高速发展，但粗放式的增长方式，明显缺乏持续性，也产生了一系列社会不良后果。在现有条件下，开发利用自然资源会对生态环境造成伤害，导致生态环境恶化，最终会使当地生产能力显著下降。此时，党和政府适时提出了建设生态文明的重大战略布局，是实现西部振兴的一项重大决策。西部地区应抓住这一机遇，大力加强生态环境法制建设，为本地区可持续发展奠定良好基础。

二、西北地区生态环境法治建设的现实困境

党的十八大以来，西北地区生态环境法治建设取得了不小的成绩，相继颁布或制定了一批重要的地方性法规和规章制度；在不断完善原有环境执法体制弊端的基础上，西北各地区加大联合执法力度，环境司法和法律监督显著加强。但应当清醒地看到，西北地区生态环境法治建设在取得突出进步的同时，也面临着一些现实困境。

1.没有确立起全新的生态安全观

生态安全观作为现代国家安全观的一种，是一种全新的国家安全观。国家安全的组成部分中生态安全观必不可少，没有了它，国家安全就缺少载体和基础。因而，国家生态安全经常是一个国家经济发展战略中的核心问题。在西北地区，传统的生产、生活模式到目前还不同程度地存在着，这种落后的生产、生活方式使得这一地区的生态安全极为薄弱，甚至面临危机。改革开放以来，我国东部发达地区走过的“先污染，后治理”的老路子，在西北一些落后地区还方兴未艾，因而，在构建“和谐西部”的过程中，一个致命的短板就是西北地区群众甚至不少官员的 思维中没有真正确立西部生态安全观。

2.经济文化发展水平对生态环境法制建设支撑不足

由于自然条件、历史原因和人为环境等因素的影响，西北地区经济发展水平落后，市场发育水平较低，必然导致市场经济应有作用的发挥不出来。这一切源于经济活动中的行政命令、行政干预和遏制，这种干预和遏制与民主、平等、自由等现代法治观念公然相悖。在一个成熟的市场经济中，公民的平等、权利、自由等现代法律意识都要靠市场来培育，社会主体个性的解放更需要市场来实现。一个地区生态环境法治的建设和完善，不可能靠行政命令就可以转型，它是在民主政治、市场经济和法治变革的不断发展和成熟中逐渐成长起来的。

3.生态环境法制建设投入与经济社会发展不适应

生态环境法治建设需要大量的资金投入，进行实地调研和大量走访调查。改革开放以来，西北地区经济有了长足发展，但不少地区还没有完全摆脱吃财政饭的现实困境，固有的税收体制和财政体制支配着西北地区对生态建设的投入。这种影响在近年来愈演愈烈，使得西北地区经济发展和生态环境法建设投入不匹配，市场化的方式融资在西北地区还是个新生事物，面临着多方面因素的制约。因而，投入不足造成的资金困扰是西北地区生态环境法治建设最主要的障碍。

4.生态环境执法力度不够

虽然我国在环境立法层面取得了长足的进步，但是在法律具体适用、执行、监管层面仍属薄弱环节，而西北地区受限于区域面积大、执法人员素质不高、经费设备不足等问题，特别是受限于西北地区对经济发展的旺盛且急切的需求，故在环境执法过程中，“有法不依，执法不严，违法不究”的现象比较严重，且存在重视被动执法，轻视主动执法、放松日常监管，依赖专项行动等情形，其环境执法力度明显无法满足西北地区生态环境法治化进程的需要。

三、西北地区生态环境法治建设的主要障碍因素

长期以来，一提到“西北”，大家就会想到经济不发达、生态恶化等字眼。这有地球生态系统演化等自然原因，还有人们无视自然规律的过度开发、人口与资源矛盾加剧等方面的原因，同时，法律文化的地缘特殊性导致的法律失调更不可忽视。本人认为，西北地区生态环境法治建设目前主要存在以下障碍因素：endprint

1.西北地区经济与社会发展水平低导致现代法治存在的社会物质生活条件贫乏

西北地区多为少数民族聚居地区，经济社会发展水平较低具有普遍性，因而，各地区发展经济的任务十分繁重。虽然改革开放以来，西北地区经济和社会发展有了长足发展，但自然条件恶劣、社会发展基础差导致的“先天不足”，致使西部与东部发展的差距越拉越大，人与自然的矛盾愈来愈突出。以牺牲环境为代价成了西北地区不少群众拓展生存空间、发财致富的门道，使原本脆弱的生态环境更加恶化，最终形成恶性循环。这种恶性循环必然产生和聚集大量的贫困人口，也使得地区经济发展失去后动力。在现阶段，西北地区总体上仍处于自给半自给的传统农业阶段，有的地方还以游牧经济为主，生态环境的持续恶化使得这些地区的牧民脱贫更加困难。

2.西北地区民族文化对社会主体的法律观念、法律认同和法律行为影响深厚

首先，西北地区各民族在长期的发展过程中，形成了自己独有的群体心理素质、群体气质及其行为模式，使得各民族、本民族内的各群体在社会生活、风俗习惯、价值观念、思维方式、情感性格以及个性特征等方面产生差异。同时，西北地区在古“丝绸之路”的连接和纽带下，世界三大宗教（佛教、基督教、伊斯兰教）、三大语系（阿尔泰语系、印欧语系、汉藏语系）在这里汇聚，汉文化、阿拉伯文化、印度文化等多种文化在这里荟萃，形成了宗教信仰和民族文化多元化交织。各民族在这种错综复杂宗教和文化背景下，形成了不同的族源与习俗，信仰同一宗教的不同民族彼此间的法制观念和行为也不相同，这极大地增加了对法律的认同难度。

3.西北地区保守的生活方式致使现代法律文化发展缓慢

西北地区历来地广人稀、交通不便、信息闭塞，社会经济发展缓慢，还没有真正进入工商经济时代。基于地缘产生的人情血缘关系多，经济关系少；社会主体进行的民商事活动比较少而且简单原始。时间观念、商品意识、权利意识、创新意识等这些社会化大生产所要求的基本内容没有真正形成。社会主体的经济活动局限在一定的地域内，缺少流动性，从而使民事司法的范围基本上是对传统财产关系的简单调整。受伊斯兰文化的影响，国家法律法规颁布实施后对西北地区群众的影响有限，一定程度上造成了法律运行机制不畅，各类法律文化在这里发挥作用有限。

4.环境法治建设滞后于西北地区生态环境保护和社会发展

我国是一个法治统一的国家，区域法治建设必须在国家统一法治的整体框架下进行，这是一个大前提。在实践中要考虑到地区之间的差异存在，而不能忽视这种差异。如果离开这个大前提，在东西部地区之问、西部各地区之间简单地用统一的法律来约束，无异于缘木求鱼。在西北地区，自然条件多样性必然导致生态环境也存在差异性，使得环境法治建设问题重重，特别是针对目前西北地区主要环境问题地立法如西部开发促进法，生态产业发展法等欠缺；环境法在西北地区实施中，地方配套法规和具体落实措施也不够完善，有时还会出现脱节。

四、西部区域生态环境法治建设的创新

当前，在我国建设社会主义法治国家的战略实施过程中，西北地区已经迈出了走向法治现代化的步伐，西北地区的生态环境法治建设也要积极顺应这个步伐，在生态环境法治建设中，学会依靠法律调控手段规制社会主体对待自然的不理性行为，但要实现人与自然和谐的目标，就必须进行制度创新，这也是建设现代法治国家的必然要求和选择。顺应这一步伐，必须加强与完善以下四个方面的制度建设：

1.制定综合性西部区域生态环境法——《西部生态保护法》

生态恢复与保护是西部大开发的关键，有学者建议制定一部《西部生态保护法》，也有学者建议制定《西部开发促进法》。笔者同意第一种观点，认为这部区域性、地方性立法要站在西北地区生态恢复与保护的角度，专门针对西部的区域性生态环境环境建设与保护。这部法律的立法宗旨就是保护和恢复西部地区生态环境，促进西部地区经济社会的可持续发展。立法原则应当包括：预防为主、保护优先原则；国家重点倾斜、支持原则；统一规划原则；奖励综合利用和资源有偿利用原则；科技与法律相结合原则；坚持生态建设与开发利用并重的原则等。除对现行环境法律制度中比较成熟的制度做出规定外，针对西部地区生态环境的特殊性，还应重点体现自然资源产权制度、生态效益补偿制度等。

2.针对西部生态保护与恢复的立法需求，地方环境立法的内容要逐步完善

在西北各省区生态环境建设过程中，青海省应当围绕保护江河源头的生态环境进行立法；西藏自治区应当着眼于西藏的生物多样性、大江大河上游的生态环境等重点问题立法，切实抓好本地生态环境建设；甘肃、新疆、陕西等缺水省份则应当针对节水问题进行立法等。在立法过程中，应当注意以下两个问题：

第一，对现有地方环境资源法进行摸底、清点。要有组织地调查和研究西北各地的环境资源状况，摸清各地的环境状态和资源底值及相应的立法。在此基础上，一方面要针对立法上的空白进行新的立法；另一方面，要对不能适应发展需要的地方法律、法规及规章及时地进行修改或废止。

第二，突出本地特色、增强可操作性。西北地区地方环境立法要充分考虑该地区公民的环境权利意识还处于初步形成阶段这一现实，在地方环境立法中具体地规定公民在不同环境要素和自然资源利用和保护中的具体权利和义务，增强地方法规的地域性特色。西部地区各地条件差异很大，各省经济发展各具特色，各地區的开发格局也不是千篇一律的，因此，西北地区环境立法必须考虑到西北各地的开发部署和特点，制定出与其经济文化和发展相适应的地方法规，力争每出台一部法规、规章就能有针对性地解决一些环境资源管理中存在的突出问题。

3.通过区域环境资源立法合作，实现保护与防治协调配套

针对特定区域较为严重的环境问题进行区域性立法合作，是治理环境污染非常有效的手段，这是在我国对“三河”、“三湖”的环境污染治理中反复实践证明了的。因此，西北地区环境与资源的保护，西北几个省、市、自治区可以联合起来对涉及不同行政区划的特殊环境区域共同制定专门的区域性法律，特别是加强地方环境污染防治与生态环境保护方面法律之间的协调和配套，当然这需要全国人大的特别授权。一直以来，西北地区生态环境保护立法是个短板，在今后一段时间内，在环境立法中除了要处理好环境资源保护和经济发展间的关系，还要正确处理好防治和保护之间的关系，把重点放在保护方面上来。

4.加强对西部民族生态习惯法的研究，实现西部人与自然的和谐

西北地区是一个多民族聚居的地区，生态环境法治建设除了要实现国家与地方环境法制的创新，另外一个重要因素不能不关注——民族生态习惯法。在西北地区生态环境法治建设中，要积极考虑这种生态习惯法的合理价值。从西北地区法治实践来看，这种生态习惯法长期以来就存在，因而具有为西部生态环境法治建设做出贡献的可能。当然，西北地区少数民族习惯法在实践中具有复杂性和特殊性，原因就在于受到了以国家制定法、家族宗法和以宗教教规与民族习俗为主体的民族法文化的多重影响。在西北地区，许多少数民族都有自然崇拜和万物有灵的信仰，与当代生态环境保护所倡导的“自然的权利”“人与自然和谐相处”等生态文化理念有着多视角的契合。我们有理由相信，西北地区民族生态习惯法完全具有转化成为国家法的民情基础。

总之，随着西部地区新丝路经济带的发展，对生态环境法治化的要求不断增强，为了适应这一代要求，必须通过制定综合性西部区域生态环境法、完善地方环境立法的内容、加强西部区域环境资源立法合作、加强对西部民族生态习惯法的研究，不断促进西部生态环境法治化的完善，不断促进人、经济、环境三者的和谐，最终实现西部乃至国家的长治久安和社会的和谐发展。

作者简介：

权小虎，陕西扶风人，法学副教授，现为杨凌示范区公安局纪委书记，陕西省经济学会常务理事、陕西省警察法学会常务理事、杨凌示范区法学会副秘书长。研究方向：法理学、法社会学。

马 艳，陕西榆林人，现为西安翻译学院英文学院副教授，陕西省廉政文化研究会常务理事，陕西省经济学会理事。研究方向：对外文化交流、廉政文化。endprint