（南京审计大学会计学院江苏南京211815）

一、引言

2012年，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范 （试行）》，并于2014年起全面执行。为了进一步推动行政事业单位内部控制建设，规范内部控制报告的编制、报送、使用等工作，2017年1月，财政部发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度 （试行）》，并自2017年3月1日起施行。这一制度的颁布实施不仅能够促使行政事业单位的内部控制信息更加公开、透明，而且可以规范行政事业单位内部控制报告的编制、使用等事项。从行政事业单位内部控制规范到内部控制报告管理制度等一系列法规的颁布，可以看出国家有关部门对行政事业单位内部控制制度建设越来越重视。对于行政事业单位来说，内部控制在规范业务行为、强化风险管理、保障资金资产安全等方面发挥着重大作用，同时在规范行政事业单位使用专项贷款资金方面也具有十分重要的指导作用。

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、提升困难家庭住房条件而推出的重要举措。当前棚户区改造存在供地不足、征地拆迁难度大、项目质量不高、项目资金难以落实等问题。本文以T市为例，深入分析了其棚户区改造专项贷款资金的管理现状，进一步提出优化专项贷款资金内部控制制度，从而规范专项贷款资金的使用，提高资金专用性，有效防范贷款舞弊行为的发生。

二、棚户区改造专项贷款资金相关研究

随着棚户区改造政策的推出，国内学者纷纷针对棚户区改造做了大量研究，可以归纳概括为以下几方面：第一，棚户区改造模式的研究，主要是针对不同情况下应选择何种棚户区改造模式的探究。每个项目都有其特殊性，应根据其所在地区的政策，选择适合的改造模式。陈杰（2010）在针对棚户区改造融资模式的研究中指出，棚户区改造不仅可以通过地方财政拨款、土地使用权有偿出让等方式来筹资，还可以采用金融机构借款和BOT模式。第二，探究政府在棚户区改造中发挥的作用，主要说明政府应在棚户区改造中起主导作用。郑文靖（2011）指出政府在棚户区改造这一惠民工程中应组织和投入大量的人、财和物来支持这一政策，充分发挥协调和引导作用，全面考虑不同利益群体的诉求。第三，针对棚户区改造具体问题的分析探讨，并提出相应的解决对策与建议。如针对棚户区居民的安置问题，有学者提出应根据不同的需求，制定多样化的安置方案，充分考虑不同群体的利益需求。

目前，实务界对棚户区改造专项贷款资金的研究相对较少。郑劲峰（2016）指出棚户区改造专项贷款资金往往由于管理不到位，从而出现资金违规使用或挪用等舞弊行为，导致项目后续资金融资困难。冯从敢（2016）分析了目前棚户区改造贷款的业务模式、还款来源现状、变化趋势并进行预测，继而提出加强贷后监管、防范统贷风险的思路和建议。闵义（2015）指出棚户区改造项目中存在着拆迁难、找钱难、用钱难等难点。郑之杰（2014）指出做好棚户区改造工程的成本核算、资金管理等是保障房成功建设的重要保障。

棚户区改造是重大惠民工程，它在改善群众居住条件、完善城市功能、促进经济增长等方面发挥着重要作用。为了确保棚户区改造工程的顺利实施、全面落实惠民政策、保证资金安全、加强资金管理，建设棚户区改造专项贷款资金内部控制体系就显得尤为重要。

三、建设棚户区改造专项贷款资金内部控制制度的目标和风险

棚户区改造项目资金需求量大，目前确定的资金来源以各级财政补贴和银行长期贷款为主。由于棚户区改造贷款具有金额大、期限长、覆盖面广、监管困难等特点，在棚户区改造项目实际开发过程中会出现专项贷款资金被非法挪用、非法套取、专项贷款资金的使用存在冗余现象等风险。专项贷款资金内部控制制度建设是为了确保专项贷款资金的使用安全、提高资金利用效率、确保资金核算真实、准确、完整等。具体目标和风险见右表。

四、以T市为例建设棚户区改造专项贷款资金内部控制制度

一直以来，T市政府为改善本市中低收入家庭居住条件、改善地区环境、加快推动地方民生工程建设、提高城市发展质量，积极响应党中央号召，抓住政策发展机遇，棚户区改造工作进行得如火如荼。目前，T市棚户区改造专项贷款资金主要来自于国家开发银行，国开行通过市保障房公司（平台公司）统一发放专项政策性贷款资金。专项贷款资金按照以下原则实施管理：平台公司统贷统还，借款主体与用款主体分离，借款主体与偿还主体一致，专项贷款资金只能用于棚户区改造项目建设，专项贷款资金封闭管理、联合监督。T市按照以下管理职责对棚户区改造专项贷款资金进行管理：市政府成立棚户区改造专项贷款资金运行管理领导小组（简称领导小组），该领导小组是专项贷款资金运行与管理的领导机构；市住建局是棚户区改造工作的行业主管部门，统筹棚户区改造规划和年度计划；市财政局承担着棚户区改造资金的协调工作，并负责专项贷款资金偿还的统筹协调与监督检查工作；市审计局对工程建设和专项贷款资金的使用情况实施跟踪审计，确保资金使用的合理、合法；各镇（区）政府是棚户区改造项目的责任主体，对辖区内棚户区改造项目建设的各环节承担第一责任；由各镇（区）政府指定的具有建设资质的国有企业（简称项目公司）是项目的实施主体，负责项目建设的具体事项；市保障房公司（又称平台公司）是政府指定的全市棚户区改造专项贷款资金统一的借款主体，负责与专项贷款资金相关的具体工作。各部门的具体管理职责见下图。

（一）贷款申报与审批

向银行申请专项贷款资金的项目应符合相关要求，并由各镇（区）政府提交贷款申请。对各镇（区）政府申请的棚户区改造专项贷款资金应由各级主管部门审核后上报市领导小组审批。平台公司根据市领导小组的审批意见向银行申请贷款，沟通协调授信事宜，并签订《项目贷款协议》。

（二）专项贷款资金使用计划的编制、申报与审批

棚户区改造专项贷款资金内部控制制度建设的目标和风险

T市棚户区改造专项贷款资金管理职责图

专项贷款资金到达平台公司后，由市政府与各镇（区）政府签署《转贷协议》，该协议是为了将平台公司申请的银行贷款转贷给项目公司，在协议中应明确贷款资金的领取、使用、归还等具体事宜。项目公司根据协议，在收到拨入的银行专项贷款资金后必须实行计划管理，资金拨入到账后，需在一定期限内编制详细的资金使用计划，经公司总经理签字确认后报上级领导机构审批，并将结果向平台公司备案。在后期项目实施过程中如若项目公司对项目资金使用计划存在调整事宜，需按照上述审批权限审批、报备。

（三）专项贷款资金账户管理及使用

专项贷款资金账户需进行 “封闭管理”，资金使用需遵循“专款专用”原则，项目公司获得贷款后，应加强对专项贷款资金的使用管理，提高资金的使用效益。项目公司根据项目进展情况，及时向平台公司和贷款银行提交专项贷款资金拨付申请并提供项目建设相关资料。项目实施主体报送的材料应包括：施工、采购合同、监理中期支付证书、中标通知书、相关发票、审计报告等可以显示工程进度和资金使用情况的资料。各级管理责任主体依次对专项贷款资金拨付申请进行复核、审批，确保资金拨付申请的合规、合法。

项目公司财务部门应对各部门申请使用专项贷款资金进行严格把控。对于计划内的资金使用申请，项目公司应按内部权限审批支付。对于计划外的资金使用申请，项目公司应按各级管理主体依次上报审批。项目公司财务部门应严格按照资金计划、专项资金管理规定等对专项贷款资金进行稽核，并定期向平台公司上报专项贷款资金的使用情况、存量资金剩余额度、已用资金与工程进度的匹配度以及明确资金流向、用途等情况。在专项贷款资金账户管理及使用过程中，平台公司负有不定期对专项贷款资金的使用情况进行监督、核查的职责。

（四）专项贷款资金的偿还

平台公司需按照《项目贷款协议》的相关规定，在还本付息日前，将本期需还本付息的情况以书面报告的形式告知项目公司。项目公司在得到还款付息通知后，应积极筹措还本付息的资金，并在规定日期前，将本期的还本付息资金存入平台公司的还款专户。在项目公司不能及时筹措到还款资金时，各镇（区）财政部门有责任及时筹措还贷资金，如若各镇（区）财政部门不能及时筹措还贷资金，市财政局有权以结算的方式扣收各镇（区）的还贷资金。棚户区改造专项贷款资金偿还的连带责任，确保了专项贷款资金能够及时、充分偿还，降低了专项贷款资金内部控制的财务风险。

（五）专项贷款资金的监督管理

专项贷款资金应按照专款专用、分账核算的原则进行监督管理，并根据建设项目制定贷款用途，不得将专项贷款资金截留、挤占、挪作他用等。市审计局应及时对项目建设和专项贷款资金的使用情况进行跟踪审计，确保专项贷款资金使用的合理、合法。项目公司应严格按照规定用途使用专项贷款资金，防范舞弊行为的发生。平台公司负有对专项贷款资金的专用性进行检查、监督的职责。平台公司应定期根据有关规定检查专项贷款资金的划拨与使用情况，发现问题及时与有关部门沟通汇报，经上级部门审批后，视具体情况有权提前收回贷款本息，并不再安排后期专项贷款资金。同时，市财政局可以使用财政手段辅助平台公司提前回收贷款本息。简言之，对于专项贷款资金违规申请、管理、使用等情况，应当严格按照有关规定，对相关单位及责任人进行追责、惩处。

棚户区改造专项贷款资金通过以上各环节的内部控制，可以明确各部门的职责权限，规范专项贷款资金的使用，提高资金专用性，防范舞弊行为，并确保符合银行专项贷款资金的管理规定以及平台公司、项目公司的内部规章制度。

五、结论

本文以T市棚户区改造专项贷款资金内部控制为例，深入分析了T市棚户区改造专项贷款资金的来源、管理原则等现状，优化其管理权限、申报与审批、使用计划的编制、账户管理及使用、偿还、监督管理等几个方面，可以提高专项贷款资金的经营管理水平和防范风险的能力，有效防范舞弊行为的发生。