本刊记者/陈俊伶 通讯员/李琼花

蒲江法院创新“一沉三联”机制妥善解决基层治理纠纷问题

本刊记者/陈俊伶 通讯员/李琼花

近年来，四川省蒲江法院秉持“诉源治理、诉前分流”理念，以本地茶文化为根基，深挖无讼文化精髓，创新“一沉三联”机制，在纠纷预防及化解方面取得明显效果。在全国各地法院案件数量普遍上升情况下，蒲江法院受理的案件自2013年至2016年却以年均9.17%的速率连续下降，案多人少的矛盾得以有效缓解，参与基层治理成效突出。

诉源治理实践受到肯定

2017年6月18日，由中国行为法学会、四川省依法治省领导小组办公室、四川省法学会、四川省法官协会主办，四川省成都市中级人民法院、四川省蒲江县人民法院、《人民法治》杂志社承办的“基层治理创新与法治四川建设”会议在蒲江县召开。

会上，中纪委常委、最高人民法院党组副书记、副院长、中国行为法学会会长江必新对四川依法治省工作给予充分肯定，并从十个方面对基层治理和法治建设的内涵进行阐释：一是基层治理的核心命题是基层治理现代化与法治化；二是基层治理的最终目标是增进人民群众福祉，使基层群众有更多获得感；三是基层治理的前提是各参与主体合作共治；四是合作共治的基础是基层组织自治；五是基层党组织的引领和整合作用的发挥是基层治理的关键；六是在国家和政府提供必要公共服务和产品的同时要处理好法治和自治的关系，要鼓励基层创新；七是基层治理中司法的核心功能是防止基层自治内部可能产生的且自身难以解决的冲突和僵局；八是基层治理中社会自治的最大特点在于自愿结合与协同互助需要用契约来统一共识和协调利益；九是调解是基层治理的重要手段，有必要进一步加大其权重；十是基层治理既要培养公民的权利义务意识，又要培养其公共意识和公共情怀，进而形成有利于基层治理的文化氛围。

江必新在讲话中指出：在中央提出全面推进依法治国战略之后，四川省提出了治蜀兴川之战略，并把法治放到了非常重要的位置。无论是四川省还是成都市，在依法治省和依法治市方面都进行了内容极其丰富的实践，同时也取得了非常令人欣喜的成果。

江必新认为，党组织在合作共治中要发挥重要的作用。党的领导是中国基层治理一个非常重要的特色，也是我们取得中国基层治理成功的一个关键或者是决定性的因素。所以在基层的合作共治中，如何发挥党组织的引领和整合作用至关重要。中国行为法学会会长江必新等人调研参观了石象湖法庭，他们的“五老”调解中就成功地运用了一些乡规民约、风俗习惯来处理当地的一些纠纷，效果非常之好。有些乡规民约就可能会出现和我们国家的法律法规不是完全融合、统一的问题，这就提示我们在制定国家法律法规的时候，要为我们的这些正当合理的乡规民约、风俗习惯留有空间和余地。

江必新（右二）参观五老调解室

江必新在会上说，司法在基层治理中扮演着特殊的角色，其核心功能应当是防止和化解自治体内部可能形成的冲突和僵持。在社会自治过程中，司法是代表国家的干预，也应该受到一定程度的限制，不是任何争议都要国家的司法机关来进行干预，要为社会自治组织自身的调解留有空间。蒲江县在组织调解方面，尤其是行政机关组织的一些专业调解方面，做得都非常不错。在基层治理中，有很多纠纷在很大程度上都应该是由基层自己去消化，由其他社会组织自身去消化。石象湖法庭推动的“五老”调解，就是利用了民间的力量和基层组织自身的力量来解决争议，现在石象湖法庭的案件受理量较前些年有明显减少，看来这个方向是非常正确的，经验也值得总结。

下沉职能 夯实诉源治理基石

蒲江县以农业县域经济发展为主，乡土社会氛围浓烈。随着经济社会的转型，基层矛盾呈现多发、复杂、多元的态势，而司法外解纷机制正在弱化，解纷规则也在逐渐消失，司法往往成为维护公平正义的第一道防线。

蒲江法院经过深入研判民间矛盾纠纷类型，关注可能形成诉讼的纠纷，发现婚姻家庭、邻里关系、田边地角等传统民事纠纷仍占总数的60%以上。此外，交通事故、劳动争议、果品行业、医疗、土地流转等领域矛盾纠纷多发，案件数量呈快速增长趋势。在综合分析研判后，蒲江法院提出“一沉三联”多元解纷思路：大力推动法庭职能下沉，以“五老调解”、交通联调为驱动，形成劳动、医疗、果品行业等领域众调共治的多元解纷路径。

蒲江法院2017年重点推动的“一沉三联”工作内容，就是在努力探索新形势下人民法院参与基层治理的创新经验，充分发挥并延伸法院职能，总结出诉源治理工作中的“蒲江经验”。

“三联”中的交通事故联动调解机制就具有可借鉴、能复制价值，同样可借鉴的还有化解基层矛盾的思维方式，即结合地方实际与资源优势，创建相应的联动机制。蒲江法院建立的“农村三大产业行业协会联动调解机制”，针对蒲江作为农业强县盛产柑桔、猕猴桃、茶叶等经济作物的县域特点，通过联动调解机制实现精准把控。在民间纠纷处理中，充分利用行业协会与当地百姓熟识且具备专业知识的优势，化解相应矛盾，非常必要。

农村是维护社会稳定的根基所在，更是创新社会治理经验的源泉。随着经济社会日益发展，在社会矛盾纠纷不断增多，法院面临案多人少矛盾的新形势下，蒲江法院通过多次调研，于2013年7月提出了组建以老党员、老干部、老代表、老军人、老教师等新型乡贤为主体的民间“五老”调解队伍，探索调解工作新机制。在取得初步成效的基础上，于2015年7月，在蒲江县委、政府的大力支持下，蒲江法院在全县12个乡镇实现“五老”调解队全覆盖，“五老”调解工作在全县正式全面推广，创新出“五老”调解工作机制。

按照“诉源治理，诉前分流、诉中调判、诉后回访”的纠纷化解思路，凡属人民调解范畴内的纠纷，“五老”调解可以贯穿案件处理的全过程。“五老”调解队在法庭的指导下，收集、挖掘村规民约、族规族训、家规家训等用于纠纷调解，收到了非常好的效果。如山丘坡地上下相邻土地边界权属纠纷中，单纯依靠法律法规无法判断和划分相邻界限，“五老”调解队运用“上不弯腰下不抬头”这一习俗进行界限划分，解决了此类纠纷，获得群众广泛认同。

“五老”调解生长于传统文化背景较为浓厚、以农业经济为特征的农村村落，民风淳朴而善良，这是其产生发展的文化土壤。在工业化和市场经济较为发达的城镇地区，传统习俗和历史文化氛围日渐趋淡，要培育类似“五老”调解的模式，必须寻求与之相适应的新的文化土壤和根基，并进行相应的调整，完善“五老”调解拓展机制。

为了不断培育和建设“五老”调解队伍，充分挖掘和发扬“五老”精髓，蒲江法院以季度例会的形式对调解员进行法律指导及调解经验交流，定期抽调骨干法官对各乡镇“五老”调解队开展分类型的专题讲座，开办培训班、邀请“五老”调解员参加庭审观摩等。“五老”其实就是由村民推选出来的最具权威的“新乡贤”，“五老”调解就是调解员用“土办法”，充分吸收民间智慧，促进村民自治，维护一方平安。“五老”民间调解模式被中央文件《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》所吸纳。

探索构建“诉源善治”多元解纷大格局

法律是治国之重器，良法是善治之前提。有了“良法”，还要“善治”。“善”治含义很宽泛。首先针对纠纷解决要有一种良善的思维和方法手段，即称之为“良法”，最终追求“善”的效果。蒲江法院针对地方纠纷特点、人文特点以及地方资源优势特点，有针对性的采取地方性措施（乡规民约），这就是“诉源善治”的一种思维方式和治理手段。“诉源善治”运用到基层治理创新，首先治理的观念要好，采取强制性高压式的治理不一定能达到好的效果，“善治”即要在社会营造出和谐的社会氛围，让它不产生纠纷，这是“善治”的一种理念、内涵和追求。其次，法院参与治理也要追求一种好的方式，针对纠纷的重点有针对性地采取措施是一种“善治”；依托善良的风俗习惯来解决纠纷也是一种“善治”。蒲江法院将所有的这些形成了一个体系，即适应基层社会治理需求、改革需求，以“和合”为目的的“善治”体系。

“五老调解”是“善治”的一种拓展和延伸。“善”是“善治”之智慧；“善”是“善治”之谋略；“善”是“善治”之良策。依托大家认同的乡规民约来解决纠纷，就是一种“善治”。以“一碗汤的距离”为例，这个规则简单，一看就能得到大家的认同，因为规则首先就是好的，调解起来自然就能产生好的效果。在赡养方面，比如有两个孩子的，一个养妈，一个养爸，老两口“被分居”，这个解决问题的方法首先就不好，效果自然也就不好；还有另一种方法是在各个子女家轮流住上一段时间，由于生活习惯不同及流动性大，往往会产生很多矛盾，老人刚刚适应这家的生活就可能会去下一家了。针对以上诸多原因，“五老”调解队员总结提炼出“一碗汤的距离”的“土办法”，看哪个子女离得近，照顾方便一点，就出力，远的子女就出钱，子女和老人都愿意接受，老两口既能生活在一起，生活起居也有人照顾，这就是“善治”的思维方式，追求的是“善”的结果。

无论是“一沉三联”还是“五老调解”，都是以“善”意之念谋“善治”之实的生动体现。蒲江法院的种种创新举措，“善治”思想、思维和方式，既是对“将矛盾纠纷化解在第一线”的深入贯彻，也是对“司法为民、公正司法”的生动实践，更是对“法治蒲江”建设的积极探索和贡献。

江必新强调：调解在基层治理中具有十分重要的地位和作用，尤其是在中国这样一种传统文化的氛围之中。历史上蒲江县的好几任知县都主张无讼，主张和谐。“五老”调解事实上也是本着这种精神在进行治理。四川成都这些法院推行的诉源治理和大调解多元化解纠纷机制，具有十分重要的意义。

几千年的封建社会在基层治理问题上应该说是比较成功的。基层制度，第一是利用家族建起一个机制，第二是利用保甲制度、乡里制度，形成这样一个治理格局，这其中有很多丰富的经验，它在进行治理的时候，事实上是有相应的文化支撑的。家族治理，它是建立在以孝文化为基础的角度上，没有孝文化的治理做支撑，这种家族的治理是很难成功的。

现在的基层治理，它既要培养公民的权利意识和自由意识，也要形成公共意识和公共情怀。一方面要培养权利自由意识，但另一方面必须要培养他的公共意识和公共情怀，追求公共利益，把公共利益作为一个重要的价值取向，从而实现公共利益和个人利益的协调。另外，基层治理的文化中间还有一个重要方面就是契约精神，是人类所拥有的最高的、最为重要的，也是最为廉价的文化资源，所以，基层治理文化中要学习张扬契约精神。

全面推进依法治国战略，实现国家和地方治理的现代化，基层治理是重点，也是难点，同时也是我们国家法治的根本所在。正是在这个意义上，总结好四川成都这方面的经验，梳理好这方面的理论，为基层治理的实践提供更为可靠的理论指导，具有非常重要的意义和价值。