文/艾文 本刊记者/张慧超

再接再厉推进跨区法院改革
——专访北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安

文/艾文 本刊记者/张慧超

跨行政区划人民法院的设立，保障了跨地区案件审判公正，对进一步明确司法管辖、优化司法资源配置具有重要意义。在跨行政区划人民法院探索实践两年半的时间里，已经取得显著成效，同时也面临着法律障碍、机制建设、管理保障等问题。就跨行政区划人民法院改革面临的问题及未来的改革方向，本刊对北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安进行了专访。

记者：为破除司法权力“主场化”“地方化”，党的十八届四中全会决定探索设立跨行政区划法院。2014年年底，北京市四中院和上海市三中院成立，至今已有两年多的时间。对于这两年多的改革实践，您如何评价？

姜明安：我认为，北京、上海两地设立跨行政区划法院的成效是显著的。以北京为例，四中院建院两年半以来，共受理各类案件6千多件。其中，以北京市各区政府为被告的行政案件4千多件，占75%，以重大金融保险纠纷、涉外涉港澳台商事纠纷、环境资源、食品药品等公益诉讼为主体的特殊重大民商事案件800多件，以特殊重大主体职务犯罪案件、重大走私类案件为主体的刑事案件80多件，大标的执行案件450多件，至今年年初结案达5380件，

法定审限内结案率达99.6%。据四中院对外发布的改革进展信息，它们两年多来共推进了四项机制创新和五项体制改革。四项机制创新是：（一）司法行政互动机制创新。加大了行政机关负责人出庭应诉工作力度，实现了行政机关工作人员出庭率达100%。采取巡回走访座谈方式，对症下药帮助解决各区政府在推进依法行政工作中的疑难问题。（二）诉前多元矛盾化解机制创新。制定并发布了《立案释明规则》，建立了驻院法律援助工作站，由专业律师为当事人提供免费法律咨询服务；与北京多元调解发展促进会、“一带一路”国际商事调解中心等机构建立了合作关系，为当事人提供更加多元化的纠纷解决路径。（三）审判执行工作机制创新。将保险公司责任保险担保方式引入财产保全工作中，有效降低了保全成本和提高了保全效率；制定出台了《关于充分保障律师执业权利共同维护司法公正的若干规定》和落实委托调查令制度，有效推动了“送达难”问题的破解。（四）公共关系协调机制创新。成立了司法服务办公室作为统一对外联络部门，统筹代表委员、特邀监督员、人民陪审员等外部资源力量联络工作，建立专家咨询论证制度；加强与律师协会沟通协调，加强互联网、微博及微信公众号建设，并坚持实行月度新闻发布会制度。五项体制改革是：（一）明确跨区法院功能定位，充分发挥四中院作为全国首批跨区划法院的“试验田”作用。（二）推进审判权运行机制改革。制定和出台了20余个审判权运行机制改革规范性文件，为审判权运行机制改革和司法责任制的落实奠定了坚实的制度基础。（三）以高水平信息化建设助推改革。建成了高清数字法庭，开发完成了诉讼服务微信平台系统等重大信息化项目系统建设，推行网上办公，为当事人和人民群众提供更加便捷优质的诉讼服务。（四）推进执行工作体制改革。通过实质化推动“审执分立”和“裁执分离”，较好地实现了执行裁判权、实施权、监督权“三权分离”，有效提升了执行效果。（五）推进内设机构扁平化改革。积极探索构建以平台建设为抓手的内设机构扁平化管理模式，将涉及法院管理的50余项工作职能集中整合到四个平台之中。

北京、上海两地设立跨行政区划法院的改革虽然取得了重大成效，但是，改革成效与人民群众的期望还是有较大差距的。例如，行政诉讼案件跨区域管辖的比例还是很小的。北京四中院和上海三中院成立后均只受理以区政府为被告的案件，而不受理以区政府部门（如公安、工商、交通、卫生、城建、城管、质监等）为被告的行政案件，这些案件可能是以区政府为被告的案件的数倍，但这些案件只能由本行政区域内的法院管辖，如告海淀公安的案件只能由海淀法院受理。因此，未来改革的任务还很艰巨。据报道，上海正在启动以区政府部门为被告的行政案件的跨行政区域管辖的试点。北京预计也将启动相应改革。

记者：目前，我国这两家跨区法院都设立在直辖市，您觉得今后有必要在直辖市以外的省区设立跨区法院吗？如果有的话，应该如何设置？

姜明安：党的十八届四中全会以后，全国各地都在推进跨行政区域法院的改革实践，有的地方比北京、上海的改革力度更大，步伐更快，如海南、甘肃、河南等，行政案件跨行政区域管辖都比北京、上海的范围大。它们有的是利用过去的铁路运输法院集中管辖部分行政案件和部分民商事案件以及刑事案件，有的则是通过不同行政区域法院相互交叉管辖或集中管辖实现案件异地审理。例如，乌鲁木齐市所有行政案件均集中在两个区法院受理，其他区法院均不管辖行政案件，而管辖行政案件的这两个法院所在地区域的案件又相互交叉管辖，从而实现了全市行政案件的跨行政区域管辖，所有行政案件都不由本行政区域的法院审理。

对于行政诉讼来说，无论是设立跨区域法院，还是实行跨区域管辖（如交叉管辖、统一集中管辖），都不是目的，目的是防止和避免当地党政机关对行政审判的干预。为了防止和避免地方干预，除了设立跨区域法院和实行跨区域管辖外，一些地方还采取提级管辖的方式。即由中级人民法院管辖原由基层人民法院管辖的行政案件（原由中级人民法院管辖的行政案件可再提级由高级人民法院管辖）。这样做既可防止地方干预，又有利于避免案件统一集中于某一两个基层法院管辖导致的统一集中管辖法院案件多、压力大、人力物力紧张，非管辖法院行政庭闲置的问题。行政案件数量本不及民刑事案件的十分之一，过去每个基层法院设一个行政庭往往导致司法资源浪费，也不利于法官积累审判经验。由中级人民法院统一集中管辖有很多好处，我一直主张以此作为今后改革的方向。中级人民法院统一集中管辖一段时间后，在积累和总结经验的基础上，就可以向行政法院过渡。

记者：我国跨行政区划法院是在原先专门法院的基础上合并而成，随着立案登记制改革、员额制改革的落实推进，跨行政区划法院面临着案多人少、管辖范围不清的问题，您认为今后该如何解决这些问题？

姜明安：跨行政区域法院大多是各地在利用和改造原铁路运输法院的基础上建立的。目前似乎没有哪个省市新组建跨行政区划法院——在几个区县新建一个跨行政区域基层法院，在几个地级市新建一个跨行政区域中级法院，在几个省、自治区、直辖市新建一个跨行政区域高级法院。现在解决地方干预的方法主要不是建立跨行政区域法院，而是实行跨行政区域管辖，即根据行政诉讼法第18条第二款，由高级人民法院确定某一基层法院或中级人民法院跨行政区域管辖其他行政区域的行政案件。例如，深圳市自2015年6月30日起，即启动行政案件集中管辖改革。深圳市所有基层人民法院管辖的行政案件，均分布集中到盐田区法院审理。自2016年1月1日起，全市基层法院管辖的行政诉讼案件和非诉行政执行审查案件全部统一由盐田区法院管辖。目前这种做法引发的问题是被指定统一集中管辖的法院案件多、压力大、人力物力紧张，非管辖法院行政庭闲置。解决这些问题的办法有三：一是将非管辖法院行政庭的行政法官调往被指定统一集中管辖的法院，缓解案多法官少的矛盾，经费由省、自治区、直辖市统一划拨，缓解经费紧张的矛盾；二是组建真正的跨行政区域法院（而不只是由铁路运输法院取代）；三是行政案件统一提级由中级人民法院管辖。我倾向于第三种方案，今后第一审行政案件更多地由中级人民法院管辖。

记者：我国跨行政区划法院改革目前还面临着哪些法律障碍，该如何破解立法与改革的矛盾，以保证这项改革措施于法有据、有效推进？

姜明安：现行行政诉讼法规定的地域管辖的基本规则是：行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖（第18条第1款）。虽然该法同时规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。但是由于法院人、财、物短期内还难于实现省级统管，故行政诉讼普遍实行跨行政区域管辖还有不少实际困难，而不只是法律障碍。只有今后通过不断改革，法院人、财、物逐步实现省级统管，真正解决实行跨行政区域管辖，乃至建立跨行政区域法院的各种实际问题，今后修法，克服法律障碍才最终有可能。

记者：从维护司法公正、杜绝权力干扰司法的角度，我国未来跨行政区划法院改革的方向是什么？我国有没有必要设立行政法院来统一管辖行政诉讼案件？

姜明安：根据我前已述及的观点，我认为，从维护司法公正、杜绝权力干扰司法的角度，我国未来跨行政区划法院改革的方向是：先通过行政案件集中管辖、交叉管辖、提级管辖，逐步解决一审行政案件异地管辖的问题；然后再逐步解决二审行政案件的跨行政区划管辖问题；最后，在条件成熟时，再建立真正的跨行政区划基层法院、跨行政区划中级法院和跨行政区划高级法院（或称上诉法院，可在现有最高人民法院六个巡回法庭的基础上扩充改造而成）。如果有这些独立于地方行政当局的各层级跨行政区划法院，建不建立行政法院对于行政审判的公正性就不具特别重要的意义了。如果这些独立于地方行政当局的各层级跨行政区划法院较长时期建立不起来，则通过行政案件提级管辖，扩大中级法院的行政审判庭的独立审判权，然后从普通法院“脱颖而出”，建立独立的行政法院就有其必要性和重要性。