王敏

摘 要：加强生态文明立法是实现生态文明建设有法可依的必然要求，也是生态文明建设的重要制度性保障。内蒙古作为民族区域自治地方，应根据《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》的相关规定，以生态文明理念指导生态文明立法，通过立法手段推进生态文明制度创新，为生态文明建设提供标准和依据，为建设我国“北方生态安全屏障”提供法制保障。

关键词：生态文明建设法制化；地方立法；内蒙古

中图分类号：G420 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）06-0073-04

生态文明是人类文明发展的必然趋势。党的十七大报告明确提出我国建设生态文明的要求，十八大报告将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局，并将生态文明建设写入党章。当前，我国生态文明建设总体还滞后于经济社会发展，现有法律、制度、政策尚不适应生态文明建设的要求，落实不够严格，全社会生态文明意识也亟待加强。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中又明确要求制定完善法律法规，为生态文明体制改革提供法治保障。

一、生态文明建设须以法制为保障

生态文明是一种以环境资源生态保护为主要内容、以人与自然关系为主要调整对象，以人与自然和谐为主要宗旨的文明形态。和谐有序的生态文明社会必然要以秩序为基础，要实现人类社会与生态环境的和谐共存，就要在制度层面上通过法律制度进行规范。生态文明建设立法就是在现有的环境保护法律体系基础上，运用生态文明理念对现有法律制度进行补充和完善，将生态文明建设纳入法治轨道，通过法律制度直接地调整人与自然之间关系以期达到间接调整人与人之间关系的目的，进而推动生态文明建设进程。具体体现为通过法律的强制性，调整和平衡由生态问题带来的各种利益关系，保障生态权利的行使和生态义务的履行。生态文明建设只有在法治轨道上运行，并以法治引导、规范和保障，运用法治思维和法治方式认识和解决生态文明建设中的重大问题，才能破解生态文明建设中遇到的瓶颈问题。

二、内蒙古生态文明建设现状

内蒙古是我国北方面积最大、种类最全的生态功能区，其生态状况不仅关系本地区各族群众生存发展，也关系东北、华北、西北乃至全国的生态安全。国家实施西部大开发战略以来，内蒙古相继实施了天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理等一批生态建设重点工程，生态环境实现“整体恶化趋缓，治理区明显好转”，资源节约型、环境友好型社会建设成效明显。但内蒙古整体生态环境比较脆弱的局面仍未根本改变，随着工业化、城镇化加快推进，产业结构优化升级，生态文明建设进入关键时期，任务仍然艰巨繁重，制度保障特别是法制保障的要求尤为迫切。

在生态文明制度建设方面，内蒙古积极落实习近平总书记考察时提出的“大胆先行先试，积极推进生态文明制度建设和改革”的指示精神，先行启动“编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害赔偿与责任终身追究制度”三项生态文明制度改革创新试点工作，制定出台《关于加快生态文明制度建设和改革的意见》，生态文明制度建设加快推进。特别是2013年以来，内蒙古鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、乌海市、包头市四个地区先后两批被国家确定为生态文明先行示范建设地区，这些地区针对国家提出的具体建设要求和目标，生态文明制度建设取得了一定突破，形成了一些可复制、可推廣的生态文明建设典型模式，在全区起到了引领示范作用。

三、内蒙古生态文明建设立法现状

生态文明要求制定体现生态文明建设内容和特点的法律，形成反映生态文明需要、服务和保障生态文明建设的法律体系和法律制度，使生态文明建设有法可依。近年来，我国从中央立法的角度不断促进包括宪法、民商法律、行政法律、刑事法律、经济法律、环境资源法律、诉讼法律在内的各相关法律部门和整个法律体系的生态化，但我国生态文明的主要内容和实质还是环境资源生态保护，这就决定了生态文明法制建设应以环境资源法制建设作为重点，通过制定和完善环境资源法律、法规、规章促进和保障生态文明建设工作。对于内蒙古来说，要充分发挥地方立法的重要作用，探索具有地方特色的生态文明建设新模式。

（一）内蒙古生态文明建设立法概况

狭义的地方立法是指宪法和法律规定的地方立法主体制定地方性法规和地方政府规章的活动；广义的地方立法还包括县级以上地方各级人大、政府及其部门制定地方规范性文件的活动。本文仅从狭义的地方立法角度探讨内蒙古生态文明建设立法现状。1991年3月，内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《内蒙古自治区环境保护条例》，标志着《环境保护法（试行）》相关规定在内蒙古的具体实施，开启了内蒙古环境保护地方立法的篇章。

（二）内蒙古生态文明建设立法的特点

1.立法主体层次较多，立法数量逐年增长，生态环境保护法律占比较大。三十多年来，内蒙古享有立法权的各级立法机关均对生态环境问题进行了法律规制。包括内蒙古自治区、自治区政府所在地的呼和浩特市、国务院批准的较大的市——包头市及呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、乌兰察布市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、乌海市七个设区的市。截止2016年12月，以上各级人大及其常委会先后制定和修改生态环境保护地方性法规160件（现行生效83件），占立法总数的20.5%；内蒙古自治区、呼和浩特市、包头市三个有行政立法权的人民政府先后制定和修改生态环境保护地方政府规章68件（现行生效37件），占立法总数的15.7%。

2.生态环境保护立法调整范围日益拓展。内蒙古生态文明建设的立法调整范围涵盖了基本环境保护、污染防治、自然资源保护、生态保护、能源、气候变化等各个方面。环境基本法规规章如《内蒙古自治区环境保护条例》、《鄂尔多斯市环境保护条例》；污染防治法规规章如《内蒙古自治区境内黄河流域水污染防治条例》、《呼和浩特市机动车排气污染防治条例》、《包头市废弃食用油脂管理条例》、《呼和浩特市城市环境噪声污染防治管理办法》；自然资源保护法规规章如《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区水土保持条例》、《内蒙古自治区珍稀林木保护条例》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《呼和浩特市封山育林管理办法》、《包头市赛汗塔拉城中草原保护条例》；生态保护法规规章如《内蒙古自治区湿地保护条例》、《内蒙古自治区呼伦湖国家级自然保护区条例》、《包头市湿地保护条例》、《乌海市海勃湾生态涵养区保护条例》、《内蒙古自治区森林公园管理办法》；能源法规规章如《内蒙古自治区工业节能监察办法》；气候变化法规规章如《内蒙古自治区气象条例》、《内蒙古自治区气候资源开发利用和保护办法》等。

3.法制保障作用发挥明显。各类环境保护法规和规章，一方面促进了中央生态环境法律在内蒙古的有效实施；同时又结合地方实际，有一定的可操作性，为保障内蒙古经济社会可持续发展、合理有效利用资源、促进人与自然和谐相处发挥了重要保障作用。

（三）内蒙古生态文明建设立法存在的主要问题

1.执行性立法占多数，创制性立法少，地方特色不明显。内蒙古现有的地方性法规大多是为落实环境保护法律、行政法规而制定和修改，地方政府规章大多是为落实本级人大环境保护法规而制定和修改，具有地方特色或填补中央立法空白的创制性立法数量偏少。

2.立法理念和科学立法水平有待提升。生态文明法律制度只有在生态文明理念指导下形成才能对其发挥保障作用。我国的环境立法一直贯彻的是协调发展、以防为主、防治结合、谁污染谁治理、谁开发谁保护等原则，事实证明，这样的立法指导下形成的法律制度未能完全有效地解决我国日益严峻的生态问题。内蒙古和其他地方立法一样，大多是对上位法的执行落实，在立法理念上更是难有创新。2014年新修订的《环境保护法》明确提出了“保护优先”、“损害担责”的基本原则，向真正的生态文明立法迈进了一大步。但《内蒙古环境保护条例》最近一次修正是在2012年3月，《环境保护法》修订的理念原则和内容无从体现，法律“立改废”工作相对滞后。

3.立法体系有待健全和完善。有些生态环境保护问题还未被纳入地方性法规和规章调整范围，导致部分领域还存在立法空白。例如《循环经济促进法》2009年起实施，而内蒙古尚未制定相关条例或执行办法。有些法规规章内容重复中央立法，缺乏针对性，导致最终效果与预期不符。

4.各级政府发布的生态文明规范性文件数量较多，发挥作用的范围更广，在一定程度上弱化了环境保护法规规章的实施。规范性文件相比法规和规章，具有程序简便、时效性强的特点，作为行政管理制度在生态文明建设中发挥了重要作用，但也导致生态文明建设出现“碎片化”问题，特别是一些全局性、整体性的制度未上升到“法律”层面进行规范，缺乏法律制度的刚性约束，也在一定程度上弱化了现有法规规章的执行力度。

四、完善内蒙古生态文明建设立法的对策建议

（一）以生态文明理念指导环境保护立法

内蒙古各级立法机关要转变立法观念，加强立法技术培训，立法过程中应更多强调生态系统的整体功能和可持续发展理念，扩大公众的立法参与权，侧重生态文明建设中保护和改善的激励机制、事前预防、事中监督和事后恢复机制建设。对现有环境保护法规、规章进行清理，对明显滞后于生态文明建设实际的法规规章进行修改或废止，对具备条件的规范性文件及时提出立法建议。行政立法既要把握立法权限范围，还须创新立法起草机制，可以采取法制工作机构、政府有关部门与法律顾问、科研院所专家相结合的方式起草规章草案，提高行政立法科学化、民主化水平。

（二）加快生态文明建设领域立法

2015年11月，内蒙古自治区党委、自治区人民政府出台了《关于加快推进生态文明建设的实施意见》，提出了内蒙古生态文明建设的总体要求、建设目标、建设任务和保障措施，是指导内蒙古生态文明建设的规范性文件，所以文件内容侧重于生态文明的宏观规划，对生态文明建设相关行政主体、公民、法人、其他组织等相对人及其他利害关系人的权利和义务没有明确规定，缺乏法律责任的刚性约束。内蒙古自治区人大及其常委会可以借鉴贵州、青海两省的成功经验，立足自治区生态文明建设全局，从生态系统整体性理念出发，以实施意见为基础，研究制定《内蒙古生态文明建设条例》，并结合内蒙古实际，配套制定主体功能区规划条例、大气污染防治条例、循环经济促进条例、生态补偿条例等地方性法规，填补立法空白，构建包括污染防治、资源开发、生态保护紧密联系的法制保障体系。

（三）注重特色与创新，提高立法质量

內蒙古可以充分行使民族自治地方立法机关的变通权，根据本地区的具体情况和实际需要创新性地进行生态文明立法的探索。如内蒙古提出了加强区域环境污染联防联治，就应该以立法形式确立这一制度，明确统一区域的环境准入条件和污染物排放标准、大气污染防治目标及任务、环境监察执法体系、相应法律责任等内容，以法制保障区域环境质量。同时在立法过程中还要体现地方特色、民族特色，进行生态环境保护立法时充分考虑蒙古族等少数民族的生态习惯，将其中符合生态环境保护需要和现代法治理念的内容融入地方立法之中。

健全内蒙古生态文明地方立法体系是推动绿色发展、保护生态环境的重要保障，是必要的也是可行的。内蒙古只有在完善的环境法治中才能把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽，实现经济、政治、文化、社会、生态的和谐统一。

参考文献：

〔1〕蔡守秋.基于生态文明的法理学[M].北京：中国法制出版社，2014.

〔2〕陈公雨.地方立法十三讲[M].北京：中国法制出版社，2015.

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〔4〕王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学，2014，（3）.

〔5〕杨淳芳.我国西部地区生态环境保护立法问题研究[D].吉林大学，2016.

（责任编辑 赛汉其其格）

Abstract： Strengthening the legislation of ecological civilization construction is the necessity which can provides laws for the accomplishment of ecological civilization construction. It is also the significant institutional guarantee of ecological civilization construction. Inner Mongolia， as a minority autonomous region， should make laws based on relevant regulations of constitution， Legislative Law and Law on Regional Ethnic Autonomy as well as ecological civilization concepts， promote the institutional innovation of ecological civilization through legislation and provide standards and basis for ecological civilization construction as well as legal guarantee for the building of China's "Northern ecological security barrier".

Keywords： The Legislation of Ecological Civilization Construction； Local Legislation； Inner Mongolia