高立萍

摘 要：随着农村土地承包制度的发展，农村土地权利已经形成“所有权、承包权、经营权”三权分置的体系结构。打破了传统的土地“集体所有权——承包经营权”的二元权利结构。在面临中国现行土地承包经营制度的制度功能缺失和法律权能缺位的困境下，只有对所有权、承包权、经营权的价值定位有了清楚的认识，实施完善的配套措施，“三权分置”才能在全国范围内推广，给农业经济的发展增添新的活力。

关键词：二元结构；三权分置；配套完善

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）06-0052-04

农业生产主体与三农问题的重点是农用土地管理制度，由土地制度变革所带来的影响不只限于农村经济的发展，在其影响下城市经济的发展甚至是社会的发展都会被波及随之产生变化。中国农村实行的家庭联产承保责任制作为农村的基本土地制度已经走过了30个春秋，其作为一种诱致性的制度变迁对农村经济的巨大贡献是有目共睹。但是不断耗散的制度租金、不断下降的激励水平以及制度容量与制度环境的矛盾因素，越来越多的制约了家庭联产承包责任制的有效率运行。

一、传统“二元结构”的弊端

（一）产权本身的界定存在问题

费雪认为产权的本质是因为人和人因为物而产生的关系，而不是人与物直接产生的关系。德姆塞斯确认产权为一种行动，是因为某方造成另一方损失或停止收益时受益方须向受损方进行补偿的行为，从而是双方利益得以均衡的收益及受损的一个界定方式。阿尔钦则说产权就是被社会强制实施的唯一可以选择的经济品使用权利。

第一，所有权的界定不明晰且产权残缺。即存在“所有权主体缺位”问题。1988年通过的《中华人民共和国土地管理法》表面上土地所有权已经得到明确界定，但是由于法规初步实施很多方面不够具体这就导致了土地管理方面的一系列问题层出不穷，最明显的表现为地方土地管理程序混乱，乡村级和村民小组之间的矛盾是有发生；更重要的是这一次施行的土地管理法规定的农业用地土地产权的主体行使只能单位为村民委员会甚至是村民小组，但是村民委员会和村民小组是执行农村基层行政工作的组织机构，由行政机构直接行使经济管理机构的职能，直接导致的后果就是政企不分，致使产权权能行使混乱。

第二，土地承包经营权的法律地位较弱。在旧的《土地管理法》中土地承包经营权被定义为属于契约规定的债权性质，否定了其物权的性质地位。有关部门在行使权利的过程中主要将其作为一种政策手段在运用，就增大了有关部门滥用权利的风险，利用自己的管理权力对土地进行任意的调整，可以选择承包给谁、承包期限的长短，加大了加大了土地承包的风险及不稳定性。农民土地使用权得不到充分保障，国家对农民的土地承包权有政策规定但是缺乏法律保障，致使“社员权”和稳定承包权之间存在者一定程度的矛盾。稀缺的土地资源不能合理配置，土地使用价值难以体现。

第三，土地的收益分配界定不清。随着国内经济的告诉发展，现代化及城镇化的实施，土地的价值日益提高。同时，土地的利用结构和利益格局也随之发生大幅度的调整，各单位如地方政府，农民及用地单位等多方面的利益诉求在协调上越来越困难，很难保证每一方都达到己方想要的利益效果甚至在土地征收过程中农民失去土地但是没有得到相应的补偿及住宅工作城镇化的情况屡见不鲜，这些显而易见的问题都将是制约未来国家社会经济稳定发展的隐患。

（二）健全而有效的土地流转机制尚未形成

在市场经济中要实现资源的优化配置、实现市场的自动调节作用就必须将生产要素从低效益的地方扭转向高效益的部门。基于土地资源的有限性及不可再生性的限制，土地资源的高效率合理有序流转就成为实现土地资源优化配置有效利用的重中之重。当前，我国施行的家庭承包制土地利用模式决定了国内土地使用权的细小，零碎，限制了国内土地使用权的平均化和合理经营化，同时在很大程度上阻碍了土地的流转和集中有效利用。

土地资源配置效力低下主要原因有两个方面：一方面，关于限制及规定土地流转形式的政策法规不够全面，土地所有者及使用者自发组织的土地流转方式得不到有力的保障，这就导致双方纠纷是有发生，而政府不猛在调解这类纠纷时没有有力的法律依据来依靠，从而导致土地流转过程中土地所有者及土地使用者双方的利益无法得到保证。

另一方面，虽然非农产业的发展为农村剩余劳动力提供了大量非农就业机会，但是，由于我国现行的城乡二元经济体制的限制导致农业劳动力在向非农业生产模式转变的过程中的存在这不可避免的风险和不确定性。因此，向非农产业转变的农民依然保留着一份承包地以作为后备。土地的有效流转并没有随着农业劳动力的转移而有效提升。

（三）地保障任务繁重对土地生产功能发挥的限制

在我國城乡二元经济体制下，城市人口和农村人口被人为的分割开来，国家不完全承担对9亿农民的社会保障职能，而是通过对土地所有权及农业生产资料和农村村委会等方面适当放宽政策的形式要求农民实现自我保障及村委会的自我管理。

土地被赋予了生产和保障的双重任务。这两个任务是矛盾的，此消彼长的，现阶段我国土地承载的保障功能任务繁重，从而导致土地的有效生产功能不能全面发挥，抑制了土地有效使用。这就直接导致一大部分的农民家庭只能借助土地解决温饱问题而不能实现发家致富。农村人口的不断膨胀，农民依靠土地得到的收入就会越来越少。有限的土地资源已将难以同时支撑农民的生存保障和农业的生产功能的双重需要了。在双重任务的博弈下，土地制度的创新是很有必要的。

二、“三权分置”的内涵

（一）所有权的内涵

所有权的内涵的现行法律已经有具体规定，《中华人民共和国土地管理法》第十条法律条文明确规定了所有权内涵。按产权理论，所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。王利明《民法总论》土地所有权有两层含义：第一层是财产主体可以自由地行使对其财产的权力；第二层是不允许他人干涉所有者行使这些权力。处置权是集体所有权的核心，处置权的行使需要集体的一致同意或共同进行，这样可以规避个人权利过大和权利随意行使的弊端问题。按照奥尔森的集体行动逻辑理论，集体经济组织所有的财产必须由集体中的所有人结成整体才能行使所有权，个体不能对客体的某个部分行使所有权。集体作为整体行使所有权的交易费用无穷大，只能由代理人行使。因此，我国农村土地所有权内涵模糊，导致所有权内部各权利分离后的收益分割无规律、无标准。现在“三权分置”理论将所有权收益虚置，由承包权获得所有权的租金收益，一定程度上缓解了所有权界定模糊导致的利益纠纷。

一号文件强调只有在坚持农村土地集体所有权在“三权”中的根本地位才能处理好“三权”关系。规定土地使用权归集体所有的制度其主要目的在于让土地属于团体内部，使土地不论是在整体角度还是部分角度都以集体结构形式客观展现。土地集体所有权制度要求成员按规定对土地进行管理及处置，任何不符合正常用途的土地使用都是不被允许的。集体所有权最直观的客观反映是其发展受制于经济的发展，所以对该集体内的成员来说对土地的管理义务要多过于单独使用土地的权利。它要求在行使农村土地获得、转让、互换、继承、退出等权能时，农民集体能够发表意见、体现大多数人甚至每个人的意愿。即使土地在进行流转之后，该集体成员依旧可以实时监督土地的使用情况，而不是从此两不相干失去所有对该土地的权利。土地集体所有制不仅能够改善农村社会保障体系中短期内不能有效解决的问题，而且可以有效降低集体内部基础设施建设的成本，并且对零碎的土地惊醒整合利用，方便集体根据组织人口及集体内部经济、社会经济发展的现状对现有土地进行有效利用及流转。

（二）承包权与经营权分离的内涵

承包权是指按照集体成员资格而获得的对集体财产享有承包的权利。

土地承包权虽然在法律中定义为权利，具有很强的身份属性但是实际是被赋予一种资格来进行土地承包。不是所有人都可以有承包土地的资格，必须有相应的身份属性，这里所讲的身份属性指得是具有农村身份的成员才能进行承包。承包权对于承包人来说是一种在土地上一种资格权与分配权，但是这个承包权不是永久性的，有规定的土地承包期限和一旦离开了农村集体经济组织就失去了承包的资格。

土地经营权是土地承包人在承包土地后对自己承包的土地的使用方式和如何处置。家庭承包经营制度发展至今可以看出其存在和延续的基础在于赋予农户对土地的独立的支配权，土地承包给每一户农户的最终目的就是为了在承包的土地上设立经营权激发农户的种地积极性。土地经营权为农户在一定的存续期间设立的用益物权。在土地流转的存续期限内，土地承包权与土地经营权的权利人不可能同时行使各自的权利。

土地承包权与土地经营权的分离并不是把土地承包经营权简单分离、而是从土地承包经营权中将经营权派出。经营权是经营者对土地的事实上的占有，二者的分离本质上就是土地间接占有与直接占有的分离。承包权和经营权的分离正是将土地承包经营权权能进行再次分配，并且不是单个主体享受结果。

承包权和经营权的内涵已经明确的表示，原来的承包经营权增加赋予了抵押和担保两项新的权能，并进行重新分配。原土地承包经营权在权与能两个方面发生了分离，重新概括为承包权，而将因流转而产生的新的权利概括为经营权。承包权和经营权分离是农地流转的客观现实，在逻辑上延伸了承包经营权的物权，其延伸内容包含承包人可以自行处置自己所具有的权利，而对于法律而言需要适时的提供多种多样的模式以供承包人选择。例如转让、抵押、互换等。最后，明确指出经营权是针对物权性质方面的权利，从权利性质上讲，土地承包权与徒弟经营权两者之间的关系不是相辅相成的，是两种截然不同的权利，二者是互相独立的，二者所赋予的权利内容不尽相同。

从权利性质上讲，土地承包权与土地经营权两者之间的关系不是相辅相成的，是两种截然不同的权利，二者是互相独立的。土地承包权与经营权分离的客观作用是一是稳定土地承包经权，使土地承包关系保持长期的协调稳定；二是使土地承包经营权的分离形态的演化更加多样化和姿态化，可以充分释放农村土地的活力，使得物尽其用。

三、“三权分置”的配套措施

只有理论创新才能发挥“三权分置”在实践中的指导作用。创新需要与当下农村实际经营制度相结合，符合现代化农业建设需求，二者相互不断的磨合、调整才能不断推动农村土地的多样化经营。同时还需要法律机制和相应的配套措施为改革中遇到的困难提供依据、强化保障、规划完善。

第一，适应农业多元化经营模式的转变并适度均衡各农业类型的经营规模。我国不同地区的农用土地利用率在数量、发展情况、人地关系上存在着很大的差异，由此演化出不同经营模式的土地经营者在经营方式及土地利用方面所采取的路径及形式大有不同的多样性的土地利用模式。土地管理部门应在落实土地产权及所有权的同时适当放宽土地经营者的经营模式，分而治之，不同地区不同经营模式采取的管理方式也要有所不同。从而实现农业现代化及规模化的双向发展。另外，应该着重引导农业用地的流转经营，鼓励并推动农业合作组织的发展，使农民为主体的农业合作组织规模化经营，同时政府对资本下乡的管理要逐步加强。通过不断优化升级的多元化土地经营模式逐步取代传统细碎分散的土地经营模式，从而大幅提升现代化农业机械在农业经营中的有效利用率。通过合作社及农业服务站点的建设为土地经营者解决地该怎么种的问题并找到有效提升产值的对策。

第二，法律的保障，政策的“三权分置”的推进需要法律提供完善的制度保证。以法律规范的方式进行规范化保护，而法律的制度设计在于通过对农地政策在实践中发生的实际规范效果的问题与法律规范目标和愿景结合结果进行判断，决定是否立法及如何立法。目前土地承包经营制度的设计与现实的土地使用实际情况之间存在着许多相互冲突的地方。立法上，土地承包权与土地经营权的分离是确认土地的使用權、承包权、经营权“三权分设”的关键设计，同时通过规范性立法确认和规范物权性的农地经营权流转方式，理顺各种流转方式之间的界限与使用限制。

土地的“三权分置”不仅在实践中探索出来的中国特色的农村土地发展途径，而且从实际出发并与中国当代农村情况相结合，土地的“三权分置”是适应当下农村实际情况，适合当下农村经济情况的改革创新的果实，其价值具有深远意义。若能不断发展和完善必将再一次释放农村土地的巨大潜能，促进我国农业现代化的发展。

参考文献：

〔1〕赵德起.中国农村土地产权制度效率的经济学分析[D].辽宁大学，2008.

〔2〕潘俊.農村土地承包权和经营权分离的实现路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，（04）：98-105+134-135.

〔3〕楼建波.农户承包经营的农地流转的三权分置——一个功能主义的分析路径[J].南开学报（哲学社会科学版），2016，（04）：53-69.

〔4〕贾妍彦.“三权分置”背景下的农地权利继承研究[D].吉林大学，2016.

〔5〕黄静.“三权分置”下农村土地承包经营权流转规范问题研究[J].河南财经政法大学学报，2015，（04）：67-75.

（责任编辑 赛汉其其格）

Abstract： With the development of land contracting system in countryside， rural land rights have formed the system structure of three rights division that is ownership， contracting right and management right. It broke the traditional land "collective ownership - contract management right" dual rights structure. In facing of the plight that is the lack of China's current land contract management system and the legal competence， only by understanding the value orientation of the ownership， contracting rights， management rights and implementing sound supporting measures clearly， can the " three rights division" spread all over the country and add new vitality to the development of agricultural economy at the same time.

Keywords： Dual Structure； Three Rights Division； Supporting Measures