代 兵，何 芳，徐小峰，李文颖，沈路平

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 同济大学经济与管理学院，上海 200092）

园区低效工业用地退出机制创新与措施建议

代 兵1，何 芳2*，徐小峰1，李文颖2，沈路平2

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 同济大学经济与管理学院，上海 200092）

我国产业园区呈现出的重扩张轻挖潜、重规模轻效率、重引资轻规划等问题，导致土地资源紧缺与低效利用矛盾突出，低效用地退出的制度供给亟待创新。本文在全面分析低效工业用地退出类型与路径基础上，基于园区低效用地的退出实践，剖析了低效工业用地不同退出路径下的制度供求冲突；提出了低效工业用地退出的机制与措施建议。

低效工业用地；退出路径；退出机制；退出措施

我国工业开发区重扩张轻挖潜、重规模轻效率、重引资轻规划问题突出，土地资源紧缺与低效利用矛盾突出；另一方面，过剩产能的去除将直接促使传统工业的关停并转，促进产业的转型升级。因此，存量工业用地的优化与减量化就成为工业用地供给侧改革的主要目标。实践中，去产能、产业用地转型以及用地功能优化的需求早已倒逼深圳、广州、南京、杭州、上海、重庆等全国各城市进行着各种政策变革尝试[1]。我国工业用地的退出制度变迁体现着“自下而上”的显著特征。这样的背景下，本文针对低效用地退出实践中存在的各种制度供求问题，就制度层面探索低效用地退出的机制创新，就手段完善层面提出措施建议。

1 低效工业用地退出类型与路径分析

理论上说，工业用地的退出有综合改造（绩效与利用强度提升）、功能改变（含用途变更）和拆除重建（二次开发）三种类型。对应着三种类型，工业用地的退出有政府主导、原产权人主导和社会主导三种模式，相应地工业用地退出路径则可以概括为：①原土地使用权人自行租赁；②运营商租赁运营；③政府收储、收购出让开发；④原土地使用权人自行开发或委托开发（代建）；⑤原土地使用权人与社会主体联合开发；⑥开发商房产或股权收购开发；⑦土地分割转让开发；⑧转型升级、增加投资强度或增加容积率；等等[2]。其间关系详见表1。

其中用途变更类型特是指在建筑结构不变、功能改变的前提下，证载用途发生变更。其与功能改变类型不同之处在于：不仅实际功能发生转变，证载用途亦同时合法变更。显然，目前的功能变更类型是通过土地政策让利免交出让金促进产业转型，但同时也造成供地的双轨制，形成制度的不公平，使得通过市场招拍挂获得商办用地的受让人明显高成本参与竞争。因此，用途改变类型应该成为未来土地制度的进一步改革方向，即对于发生用途转变的物业，应补交出让金，变更产证证载用途。

表1 低效工业用地退出类型与路径Table 1 Types and paths of the exit for inefficiency industrial land

通过上海市园区工业用地退出的调研可知，在上述各类退出路径的实践过程中，面临着零星重建、成片重建等二次开发路径下的土地制度问题，以及二次开发过程中涉及的规划制度问题和土地利益分配问题；面临着功能改变租赁运营路径下的管理制度问题；面临着低效用地退出的信息沟通、专业运营与融资困境等问题。本文将基于实践存在的诸多问题剖析基础上，就政策创新层面提出机制建议，就手段完善层面提出措施建议。

2 低效工业用地退出的制度供求冲突

2.1 二次开发制度供求冲突

深圳工业用地二次开发实践走在全国前列，更多源于国家对特区政策的包容。分析上海低效工业用地二次开发新政及其问题具有代表性和借鉴意义。沪府办[2016]22号文《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》是在二年前试点政策基础上修订的。该政策规定工业用地（分为零星用地转型和整体区域转型）可以转型为研发总部用地、商办用地以及教育、医疗、养老等用途，在无偿上缴公益补偿空间规定下，可由原土地使用权人或联合开发体采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发，但必须按照规定持有一定比例物业。地价补缴额采用“双评估”方法，即规划土地使用条件下土地市场评估价格与原土地使用条件下土地市场评估价格的差额。具体土地用途转换的使用条件限制和补地价政策见表2。

表2 上海工业用地用途转换使用限制和利益分配Table 2 Use restriction and benefit distribution of use conversion of Shanghai industrial land

该政策虽然打通了低效工业用地的二次开发路径，但仍然存在制度的缺陷。

首先，二次开发主体与运营机制缺失。政策规定存量工业用地的区域整体转型可以建立由区县政府主导、以原土地权利人参与的联合开发主体，实施区域整体转型的开发机制。但整体转型区域通常涉及到多家企业，每个土地使用权人都有不同诉求，政府主导如何体现？联合体如何成立？与政府关系是什么？如何具体运作？各利益相关者如何协同？等等主要操作层面问题并无细则。

其次，自持比例限制过高。政策规定土地用途转换后，需开发者自持50%～100%。如此高的自持比例，对于低效工业用地企业，现金流是很难维持的，限制了土地使用权人的资金融通路径，阻断了资源优化配置的通道，同时也阻碍了市场配置效率和资金融通。虽然针对部分国家支持发展的新产业建设项目，已经给出了5年免交补地价的过渡期政策，来适当降低企业转型的成本，但面对转型后的高自持比例，仍旧令许多用地企业望而却步。

再次，难以实现资金平衡。自行开发需要无偿贡献10%土地（或15%的地上建筑面积）作为公共空间与公共设施用地，同时还要将地块的发展权价值上缴政府，并原有设备、房屋等沉没成本由原使用权人自行承担，造成使用权人在土地盘活过程中成本过高，资金难以平衡。

2.2 规划制度供求冲突

低效工业用地二次开发面临着控规调整的制约。表现在：一是低效工业用地整体转型在规划上强调“统筹规划、公益优先”，即优先保障公益性设施建设，后进行经营性开发，按照规划实施整体转型。但如何切实加强公共绿地、开放空间控制，增强公益性设施建设仍需进一步可操作性的规定；二是自行开发在规划层面执行难度仍较大，主要体现在规划调整时间过长、行政审批程序复杂、规划限制内容过细等。高昂的时间耗费严重影响园区企业自行挖掘土地潜力的积极性；三是产业用地规划与城市控制性规划的协同不够。

2.3 利益分配制度供求冲突

按照政策规定，如果土地转变用途，按照市场双评估方式补交出让金（规划用途市场评估价格-原工业用途市场评估价格）。该政策的本质是地块再开发的发展权价值全部归属政府。对原土地使用权人而言，其不仅得不到土地增值收益，还损失了收储模式下设备、建筑的各种损失补偿和通过博弈可能获得的土地增值收益。分配政策极度不合理，直接导致创新的政策难以实施推进。以上海某工业用地退出案例为例，其市场价值为900万/亩，若选择收储方式，原权利人的可通过征收谈判博弈获土地补偿利益为1300万元/亩；若按现有政策补地价自行开发，则原土地使用权归属原土地使用权人的价值仅为520万元/亩，远小于收储方式的收益。可见，原土地使用权人根本没有利益驱动自行实施二次开发，完成工业用地退出。

2.4 租赁运营管理制度供求冲突

租赁运营是指原土地使用权人因为其产业转移或产业亏损等原因，停止原生产行为，将闲置厂房租赁，转换其他经营业态的行为。从盘活主体角度，租赁运营方式主要有三种：企业自行租赁经营、社会产业运营商经营、园区招商平台经营。但都存在一些问题。

（1）企业自行租赁经营混乱，园区缺乏相应政策管控

企业拥有闲置厂房，通过自主招商或中介公司等途径，可出租给任何的承租人，甚至是一些低产出、低效率的承租企业，还可以出租从事建材、大卖场等商业业态经营。其后果，一是由于承租方的产业不符合园区导向，造成的园区产业生态破坏，产业定位发展目标难以实现；二是由于原土地分割出租，造成园区土地空间形态破坏；三是由于承租方经营能力不足，造成土地利用再次低效率；四是由于多次出租、多层租赁关系，造成的园区管理困难等；五是由于租赁造成的实际用途改变涉及多个部门的行业管理，再加上现行法律、法规有关条款过于笼统，缺乏可操作的具体政策意见，因此，规土、工商、税务等执法部门难以对改性、转型、增容、扩建等情况进行甄别，也很难对此行为进行有效处置。

（2）社会产业运营商经营优惠政策少，改扩建问题多

园区引入社会产业运营商是一种有效的帮助低效企业盘活土地的方式，因为这些产业运营商都往往拥有强大的人才、科技、政府以及产业等资源和经验的优势。但目前在政策层面上，还缺少配套支持政策。如税收政策、改扩建政策、工商登记政策等。以厂房改扩建为例，包括：改建批文手续复杂、厂房单体改建工作量大（插层等）、新企业入驻的产证问题等等。

（3）园区招商引资平台缺失整体筹划

借用园区运营招商引资为低效用地企业租赁搭建通道，虽为有益举措，但只是零敲碎打，缺少对租赁运营服务的整体筹划和制度上的完备建设，更缺乏基于互联网思维的、信息化平台的一体化运作。

3 低效工业用地退出机制创新

3.1 优化细化土地二次开发运作机制

（1）建立体现多方协同的工业用地二次开发实施细则

工业用地二次开发涉及多方参与。具有可操作性政策的最高标准是必须基于多主体之间的协同，形成一个多方合作共赢机制。二次开发的多主体包括规划、土地、建设等政府各部门、原土地使用权人、开发商、投资商、中介服务组织以及第三方组织等等。显然，组织机构的重新架构与多主体间利益与运作协同就成为机制优化的关键。

（2）适当降低转型自持比例，减少二次开发企业资金压力

《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》中规定的土地价款补缴方式和要求，限制和鼓励实体产业拿地开发，挤压土地投机倒卖泡沫有利于转型用地服务功能的正常运转和长效维持。但对于转型企业来说，前期在融资、招商等各个环节已经投入大量成本，但在进行土地用途转换后仍需完全自用或自持50%～70%（视转型类型而定），企业现金流是很难维持的。因此，土地政策方面应适当降低转型企业的转型自持比例，或在融资、招商等环节给予更多的优惠和保障政策，减少转型企业运营压力。

3.2 建立二次开发弹性规划机制

为了适应产业转型升级的要求，工业区用地变更规划可与工业区再生策略结合，因政策或产业发展的需要，在不违反用地种类及规定比例的前提下，应给予变更使用的机制及赋予调整用地比例的弹性。例如，台湾制定了《工业区用地变更规划办法》，规定了各类用地调整的上限和下限，核心是增加土地使用的弹性和规划调整的及时性。《关于本市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行）》已经提到了园区整体转型过程中缩短规划调整审批流程的意见，但对于其具体的操作管理办法和流程优化细节还未给出详尽的指导意见。因此，建议进一步制定和颁布与上海市《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》相配套的《工业用地更新规划管理办法》，运用工业用地二次开发规划图则对工业用地转型实施规划管理，并在土地用途设定、指标控制、出让年限等方面给予更多的弹性。

3.3 建立土地增值公私分享机制

我国众多城市的土地收储补偿试行着不同的土地增值利益分享机制，如补偿加成、出让总价比例分成、增值收益比例分成、增值收益分级比例分成、出让溢价收益比例分成等。例如：广州等众多城市推行补偿加成方式、福州采取原用途与规划用途基准价差额比例补偿、昆明采取原用途与规划用途评估价差额比例补偿、石家庄等推行出让总收益比例分成方式、长沙等城市推行出让增值收益比例分成、莱芜推行出让增值收益分级比例分成、泰安等城市推行出让溢价收益比例分成等。可见土地增值利益分配总体上呈现两大特点：一是各城市尝试了实施收储的各种激励措施；二是原土地使用权人参与增值利益分享已成趋势。可见，不论是基于制度的公平，还是促进二次开发目的，工业用地二次开发中建立土地增值收益公私分享政策，且应该在国家层面予以明确。否则，低效工业用地二次开发一定难以得到有效推进。我们建议，土地出让总价中扣除归属政府的投资成本和政策规定的出让金财政交付比例、以及归属原土地使用权人的原用途房地产价值和拆迁损失后的净剩余应该由政府与原使用权人按照约定比例分享[3]。

3.4 建立低效用地租赁用途变更管理制度

（1）建立租赁用途变更审批制度，制定租赁管理细则

我国产业用地租赁管理并不缺乏法律基础，《土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。但工业用地租赁实际监管缺乏有效的机制和措施。台湾实行了租赁管制，规范出租抵押管理对我国工业用地租赁具有一定的借鉴意义。台湾相关规定明确在承租期间，承租人不得将承租土地全部或部分出借、转租或以其它方式供他人使用。承租人不得将兴建的建筑物及设施全部或部分出借、出租或以其它方式供他人使用。为避免承租人任意将厂房转售或进行抵押，造成后续管理上的困扰，规定承租人未经工业管理部门同意不得转租及设定抵押。

针对园区厂房租赁，建议建立以用途变更管理为抓手，承租产业审批、建筑管理审批、节能环保审批、用途变更审批为辅助手段的租赁管制制度。一是园区低效用地租赁应加强入驻产业审批，对符合园区导向的方可租赁园区物业；二是完善建筑管理审批，建筑功能改变必须保证符合结构安全、公共安全、消防、环境、卫生、物业管理等相关技术要求；三是明确安全、节能、环保等准入要求，租赁用途变更必须符合安全生产要求，，符合环境保护、节能减排的基本要求；四是建立严格的用途变更审批机制，在低效用地租赁运营中，涉及到土地实际用途变化的，按照土地管理法，建立严格的工业用地用途变更审批机制，没有获得用途变更批文的，属于违法利用，应该及时制止和查处（综合执法管理已经提及）。

（2）授权园区综合执法管理职能，增强园区管控能力

目前，《上海市工业区转型升级三年行动计划（2013～2015年）》（2013）已经提出加强对闲置和低效工业用地的综合治理。加强环保、安监、规划、土地、建设、工商、税务等的综合执法，强化对闲置和低效工业用地的综合治理和业态管理。（牵头部门：相关区县；配合部门：市环保局、市安全监管局、市规划国土资源局、市建设交通委、市地税局、市工商局、市发展改革委、市经济信息化委）。但就其综合治理和业态管理的实行力度和效果来看，仍有待提高。因此，建议在开发区管委会平台上要有各政府各委办的“综合执法”授权。因为管委会是政府的派出机构，它是最接近企业的平台，是一个综合管理部门，应该有对园区进行管理的职能，因此建议市工商、国税、地税、国土、质监、消防、司法等部门在产业园区设立派驻机构，提供相关管理服务。

3.5 建立低效用地退出倒逼机制

一是征收土地闲置费。紧缺资源背景下，对闲置土地征收土地闲置费，提高土地闲置低效利用的惩罚成本，形成低效用地再利用的倒逼机制[4]，已迫在眉睫。土地闲置费可以同本区域地块水平挂钩。二是，建立低效用地的认定制度。通过建立低效用地标准，实施低效用地认定制度，给予低效用地土地使用权人压力，倒逼其盘活。三是针对不同类型的低效用地，建立低效用地退出流程，实现低效用地退出的流程化管理。四是综合财政、国土、环保、金融、电力等部门力量，建立多部门协同的综合奖惩制度，按照企业绩效实现差别化管理措施。如对淘汰类企业在用水、用电、排污、财税、信贷等要素配置中的实施严苛制度，形成合力，运用差别化管理形成倒逼作用。

3.6 建立容积率转移与奖励机制，实现二次开发的资金平衡

低效用地再开发的经济平衡是低效用地退出的最核心利益环节[5]。如果不解决低效用地退出的利益均衡机制，将无法可持续推进低效用地的退出。建议在扩大奖励与转移条目和对象的基础上，从经济平衡视角，推出园区内容积率转移与奖励机制，作为低效用地退出重要补充机制。

容积率转移机制可以在以下几大领域发挥作用：作为改善生态环境，增加开敞空间和绿地、生态空间规划实施与开发强度提升联动的重要机制；作为保护历史人文环境，实施历史建筑改造更新的重要机制；作为建设公共设施，推进保障房建设的重要举措；作为存增转化、拆建联动等存量土地减量化战略目标实施的核心举措。

容积率转移机制的完善需要从扩大和细化容积率奖励和转移条目、建立容积率分区、制定奖励与转移方式及政策奖惩系数、土地出让金分配制度等方面展开深化研究。

4 低效工业用地退出措施建议

产业园区低效用地退出创新机制主要侧重政策突破和创新，实施措施则应探索在现有政策框架下，通过新理念和具体方式的优化和建立，有效推进低效用地的退出。

4.1 积极推进分类别差别化退出措施

针对不同类型低效用地，采取差别化政策措施盘活土地，有效实现低效用地退出。

对闲置停产低效型企业，政府积极推进，采用收回、收购、搭建租赁转让信息平台招商引资等各种措施盘活土地。

对开发利用强度不达标的低效型企业，通过鼓励增加容积率、简化改扩建审批流程、允许土地分割转让等方式提升利用强度。

对还在维持生产经营的投入产出型低效企业，政府需主动和企业沟通，提前筹划各种增效路径或盘活路径，如鼓励企业增资扩建、转型升级，融资支持、税收减免；亦可鼓励其转型开发（指重建为总部研发用地）；还可通过关停并转置换新型产业。

对于设备淘汰或技术落后的不符合产业导向的低效企业，鼓励其进行环保改造，或进行产业升级或产业结构的调整，或进行专业转型开发，或关停并转收购、回收或置换。对形成污染的土地必须实施污染修复、治理。

对于用地需要改变规划中心转换用途实施开发的配置型低效用地，可采用收购、收回开发；自行、合作、委托开发；区域整体联合重建开发等多元化主体参与的再开发模式盘活土地。并根据具体规划情况，通过实施建设用地指标转移和容积率转移的创新政策实现再开发的经济平衡机制。

4.2 建立低效用地退出预申请备案和退出计划编制制度

鉴于目前用地性质转换、改扩建在规划层面上，存在审批流程复杂、持续时间太长的问题，导致企业参与用地盘活的积极性不高。因此，为了对园区低效工业用地及其企业的意愿尽早了解和掌握，建议设立工业用地盘活申请备案制度。同时，尽快完成低效用地退出计划，有步骤有计划地实施低效用地的退出。特别是在资金资源有限的情况下，使得低效工业用地退出效率最高。低效工业用地退出的时序确定是退出计划的核心内容。退出时序的确定原则和方法，尚需进一步深化思考。基本原则应该是：（1）环保型低效优先退出；（2）用地配置类低效遵循先易后难原则和区域土地整体价值最大化等原则安排退出时序；（3）投入产出型低效全时序配置；（4）土地利用型低效需根据更新规划统一布置；（5）合同契约型低效遵循合同约定即时执行。

4.3 引入产业运营商，盘活低效用地

相比上海园区开发类国企，外资、民资的市场化产业运营商在决策和管理机制、金融工具运用、招商渠道等方面都比较灵活和贴近市场，往往能够集纳最优质的服务资源，最精准地对接入驻企业的实际需求，同时，引入社会产业运营商能够避免土地重新收储再招拍挂，缩短流程。因此，要鼓励引入有社会责任、有品牌、有实力、有经验的产业运营商，以产业运营为核心，以打造产业集群为重点，用产业资源做竞争力。

4.4 引入“互联网+”，建立产业用地信息与交易服务支持平台

利用信息通信技术以及互联网平台，建立产业用地信息、租售交易、金融服务等各类平台。该平台可以实施：低效工业地产信息发布与查询；为园区统一招商搭建平台；为企业自主招商搭建平台；社会产业运营商搭建平台；低效用地二次开发金融支持平台；等等。

4.5 建立政府引导二次开发基金，扶持低效用地盘活

建议建立上海市政府引导的土地二次开发基金，形成专项基金池，促进低效用地盘活资金融通。设立该基金的指导思想是政府主导并发起，通过政府的投入作为引导资金，选择银行、保险、社保、居民储蓄和理财资金投入，形成股权投资基金的资产，委托基金公司进行市场化管理，股权各方收益共享，风险共担。二次开发基金主要用于融资支持低效土地二次开发、产业退出、产业更替升级、研发补助、公共设施改造补助、容积率提升等低效用地退出的各种活动。

References)

[1] 洪惠坤,廖和平,曾彦,等. 集约导向的重庆市低效工业用地退出机制研究[J]. 西南大学学报(自然科学版),2015,(5):128-135. Hong H K, Liao H P, Zeng Y, et al. Intensive-oriented evaluation and exit mechanism analysis of the inefficient industrial land in Chongqing city[J]. Journal of Southwest University (Natural Science Edition), 2015,(5):128-135.

[2] 何芳. 城市土地再利用产权处置与利益分配研究[M]. 北京:科学出版社,2014. He F. Study on the disposal of property rights and the distribution of interests in urban land reuse[M]. Beijing: Science Press, 2014.

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[5] 石忆邵,刘丹璇. 上海市工业用地减量化规划构想及关键问题分析[J]. 上海国土资源,2016,37(2):1-4. Shi Y S, Liu D X. Reduction in the amount of industrial land in Shanghai: Ideas and key problems[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(2):1-4.

Mechanisms to innovate and improve the use of inefficient industrial land in industrial parks

DAI Bing1, HE Fang2, XU Xiao-Feng1, LI Wen-Ying2, SHEN Lu-Ping2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Chinese industrial parks present noticeable problems, including expansion, upscaling, attracting investment and potential, improving efficiency, and planning. This results in a major contradiction, namely, the shortage of land resources on the one hand and their inefficient use on the other; thus, there is need for a system that can reduce inefficient industrial land use. This study uses different methods to analyze the conflict between supply and demand in the existing system of reducing inefficient industrial land use. It is based on a comprehensive analysis of the associated methods and processes currently in use. Among other suggestions, it also proposes an innovative mechanism for reducing inefficient industrial land use.

inefficient industrial land; exit path; exit mechanism; exit measures

F293.22

：A

：2095-1329(2017)02-0059-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.015

2017-02-11

修回日期: 2017-03-28

代兵(1980-),男,博士,高级工程师,主要从事土地经济与土地政策研究.

电子邮箱: daibing1980@126.com

联系电话: 021-56618218

国家自然科学基金项目(71473179)

*通讯作者: 何芳(博士/教授): heyoufang@tongji.edu.cn