马成

[摘要]陕甘宁边区乡村政治运行主要由乡村党支部领导下的乡参议会、乡政府及其下辖的行政村和自然村领导机构组成。在选举时，先由村民大會或群众大会直接选举产生各自然村村长、行政村主任及代表所在区域的乡级参议员，再由乡级参议员组成的乡级参议会选举产生乡长和乡政府委员。而村以下各类自治组织则构成了乡村政治民主的基石。

[关键词]党支部 一元化 一揽子会

一、一元化领导：乡村党支部

1939年的8月，陕甘宁边区党委和边区政府联名发出了《关于乡村级党组织和政府及民众团体组织问题的决定（草案）》，该草案规定边区乡级党支部委员会“由七人组织，内分书记、组织、宣传、军事委员（自卫军连长）、政府委员（乡长）、民运委员（抗敌后援会主任）等”。同时规定边区的乡级党支部“是乡村政权的领导者，地方武装的领导者，确立了党在群众中的核心地位。党政军民的工作都是党支部所必须管理的工作。支部委员会应定期召集会议，计划与检讨党政军民的各种工作”[1]p323-324。实质确立了在同级党政军民等各组织中，党组织领导一切的原则。乡村的党政军民等重大事情都由党支部讨论来决定，支部形成决定再由政府党团和民运委员会来执行。乡级政府的首长——乡长同时作为一个党支部的委员，是置于支部书记的领导之下。

当抗日战争进入相持阶段之后，日伪军的“扫荡”和封锁更加残酷，封锁线与据点进一步增强，各抗日根据地之间、革命队伍内部上下级之间的联系异常困难。严峻的革命形势要求各系统上下级隶属关系更加灵活，在各根据地内部则更要集中统一领导，以达到协调关系、提高战斗力的目的。在这样的背景下，共产党的一元化领导体制应运产生，它是党在革命战争时期特殊的执政方式。党的一元化领导体制的纲领性文件，是1942年9月1日中共中央发布的《关于统一抗日根据地的党的领导及调整各组织间关系的决定》[1]p426-437，规定各根据地实行党的领导的统一与一元化，即有一个统一的领导一切的党的委员会，以取代在根据地创立时的党政军各委员会，党委会是当地最高领导机关。这种领导的一元化，一方面表现在同级党政民各组织的相互关系上，另一方面则表现在上下级关系上。简而言之，一元化要求，横向上，同级党政军民各组织都要服从当地党委的领导；纵向上，下级服从上级，全党服从中央。

边区基层党支部是乡村组织和管理的核心。通过党支部，党的组织与政权、群众组织联系起来。在乡村治理体系中，党支部发挥了实际的领导作用。正如陈云所言：“我们党领导的政权下的地方支部（如陕甘宁边区），应该是乡村政权机关的领导者，地方武装的领导者，党在群众中的核心。党政军民的工作都是支部所必须管理的工作。党政军民的工作都是为着一个目的——建立和巩固模范的抗日根据地。”[2]p323边区在区、乡、行政村一级建立了分支部，全乡村在该支部委员会的领导下工作。例如1941年吴堡县设6个区党委，每个乡1个党支部，计35个党支部。行政村设党小组，共计153个党小组。支部委员会（支干会）通常由七人组织之，内分书记、组织、宣传、军事委员（自卫军连长）、政府委员（乡长）、民运委员（抗敌后援会主任）等。为了处理日常工作的便利，可以成立支部委员会的常委，通常由书记、组织委员、宣传委员三人组织之。不满五个党员的支部只设支部书记或加一副书记[3]p453。

二、直接选举产生的乡村政权

陕甘宁边区政府机构只到乡一级，乡级以下依次是行政村和自然村。每个行政村设主任一人，比较大的行政村还设副主任协助主任工作。行政村主任与副主任的产生，由所属各自然村的村民大会共同选举。村民大会在选举中实际上进行了两次选举或者说是两次投票。第一次是投票“村选”，它与我们时下的村民委员会选举是极为相似的。即由全体选民一人一票直接选举本区域的行政村主任、自然村村长（或保、甲长）。而第二次投票，是体现其核心任务之所在，即选举产生所在区域的乡级参议员。乡参议员是根据所在区域人口比例来确定应选名额，仍需要由各行政村、自然村的全体选民直接选举产生。

到了新一届的乡级参议会上，再由选民直选产生的乡级参议会行使法定的职权，选举产生乡一级政府的行政首长和政府委员[4]p119。可见，边区当时并未将属于基层群众自治的选举（村主任、村长）和属于基层人民代表的选举（乡级参议员）进行区别。选举行政村主任、自然村村长及选举乡级参议员的法律规定均出自《陕甘宁边区各级参议会选举条例》[4]p119。

村民大会作为全体村民的最高权力机关。当时的村民大会，实际上是各户的家长或家长代表会议。照例先在大会上由乡长、指导员、或党委或县政府下来的出席人，一般是党政不分，报告选举意义、方法，然后由各户长对自己拥护的人投票，得票最多的人当选。村长和副村长，用同样方法在本村选举。

不论选村长、村主任，均由全村全体有选举权的公民选举，而事实上只做到各村各户有选举权的代表来选。即便如此，有的户还有“不上会”的。乡上有什么事要村上做的，照例是下来找村长、村主任，村民中发生什么问题，也找村长、村主任。正像乡里的一切事情，都要找乡长一样。村长与村主任的分工是这样：上面派下来需要整个行政村做的工作，就交给村主任，由村主任分配给各自然村村长做。乡里开什么会议，也常常要村主任到会，村长不去。此外，村主任还经常领导村长工作。如果村主任只做这个工作，事情就不会很多。但事实上，村主任都兼本自然村的村长工作或实际上兼管本村工作，即使自然村有村长，一切事也要和村主任商量，所以村主任也是很忙的。大村子要设副村长或副村主任的目的，是为了减轻村长和村主任的负担。

除了村主任、村长以外，每个行政村均有几个乡参议员，因为乡参议员选举以人口为依据，因此行政村大的，乡参议员就相对多一些。村上一切比较大的事情，同全村居民有关的，村主任、村长照例要先找乡参议员商量。乡参议员实际上是村长、村主任的顾问，一切决定，村长、村主任均需同乡参议员商量好，由乡参议员先对其所管理的各户居民解释，每个乡参议员联系当时选举他的那部分选民，然后由村长、村主任召集村民大会通过执行。凡不愿执行决议的人，就要在村民大会上受到批评教育。

三、村中的各种组织

村里的事情是很多的。村主任、村长一个人实在办不了。所以在村中就产生了担负各种工作的组织。这种组织，在各村并不完全一致。以張闻天在1942年2月18日到4月12日在神府县贺家川村的调查为例，边区村中各种组织通常包括：

第一，代耕队。这个组织各村都有，它帮助抗日烈、军属和革命干部家属代耕。全乡有一个总队长，名义上为管理全乡的代耕工作，但实际上他也只管本村工作。贺家川行政村为一个分队，孟家沟有一个小队。分队里设正、副队长，小队里有小队长。凡本村18岁至55岁的男性劳动力，均编入代耕队。各自然村劳动力有多余或不足，则先由行政村来调剂。各行政村有多余或不足，则由全乡来调剂。关于这个调剂工作，主要负责人为乡长。

第二，担架队。其任务为抬伤病员。这项工作，在其他村由村长直接负责，按全劳动力轮流分派。但在贺家川、孟家沟，则有担架队的单独组织。那里，全劳动力体力强健者，均编入担架队，担架队设有正、副队长。队长下分班，班有班长。贺家川有4个班，每班11人，有4副担架，每副担架出发时须4人，每班轮流出1人。

第三，运输队。在贺家川、孟家沟，除担架队外，凡一切运输事宜，均归运输队。凡不编入代耕队、担架队的，从15至17岁的以及从56至60岁的青年和老年，均编入运输队。队设正、副队长。下分班，设正、副班长。因为运输均用牲畜，故年老年少的男子半劳动力均可担任。

第四，自卫军。这个组织各村都有。名义上全乡有个自卫军连长，把全乡自卫军编成一连，但实际上不起什么作用。各行政村有自卫军排，各自然村有班。政府曾规定凡年在23至40岁的青壮年男子均须参加。但除每年“上面”有命令时去会操一两次外，平常没有什么工作。因当时和平环境，大家感觉不到自卫军有什么必要。每年会操几次，他们觉得无意义。

第五，妇女队。洗衣、缝衣队的妇女组织，其他各村早已没有，但贺家川还有。队有正、副队长，队长下有妇女小组。洗衣、做鞋等工作，由她们负责。但队长的作用较小，妇女小组常由村长直接指挥。

第六，校董会。这个组织在贺家川、孟家沟有。其任务为管理贺家川的小学校。负责动员学生，解决学校经费等问题。小学教员也参加。

第七，招待员或招待处。各村均有一个招待员，各家轮流担任，专门负责招待来往党、政、军、民工作人员。贺家川因为来往的人多，所以他自己设立一个招待处，设一个处长，处长下有4个招待员，每个招待员管20余家居民，轮流指派其招待事宜。带路、送信等等，也由招待员负责。

第八，最近贺家川又成立“放哨总站”，设正、副总站长，负责站岗、放哨等事宜。但这个组织实际同招待处是两位一体，正、副总站长就是招待处正、副处长。在其他各村，招待员不管放哨、站岗、带路和送信等工作，但各村分设有“值日”2人，由有全劳动力的各户轮流担任这方面的工作。站岗、放哨工作，现在实际上都没有，带路、送信则经常有。

第九，锄奸小组。各村名义上都有，实际无工作。据说这事不归村主任、村长管，由县保安科直接领导，另成一系统[5]p77-79。

四、一揽子会

早在1939年，陕甘宁边区政府已经发现，乡村中各类会议和繁琐规定太多，以至于有些重要的会议因为缺乏准备，使群众没有兴趣参加。边区政府遂决定整合乡村的会议制度：今后必须由支部、乡政府、抗敌后援会协商计划每月应召集的会议。一切不必要的会议不要开，可以合并的会议应合并开；凡属一般性质的问题均应在乡的群众大会（或村民大会）上讨论解决，各团体有什么问题要自己会员注意的，就在大会上提出[6]p325。并规定若属于同一性质的会议，比如传达政治形势及抗战动员工作等，应统一召集，由党支部及乡政府按会议性质共同决定归谁统一召集此种会议。只有特殊工作的会议可以单独召开。

在议行合一的基础上，边区的乡村中逐渐出现了一种既民主又集中的“一揽子会”，共同讨论并决定乡里的大事，然后分工执行。一揽子会分为两种：大一揽子会和小一揽子会。大一揽子会是以乡级参议会为主体，召开乡级参议会的同时，乡政府委员、各行政村主任、自然村村长，以及共产党支部的干部一齐参加。与会的所有成员，大家议、大家决、大家分工去做，不分党员与非党员，也不分参议员与非参议员。乡级参议员兼任行政村主任或自然村村长的，职权自然加重了；若不是参议员或不兼行政职务的参议员，只要肯负责，也是可以做到有职有权的。小一揽子会则是以乡级政府委员会为主体，吸收共产党支部书记、自卫军连长，以及与讨论决定的事情有直接关系的人员参加。它开会需要解决的事项通常是为了更好贯彻和落实乡级参议会及大一揽子会的决议。比如：经过参议会布置执行的大事，需要进行检查；某些临时重要任务，需要布置或传达下去；比较重要的事情，需要尽快作出决定。这种会参加的人数更少一些，涉及的问题较为简单，该会议的特点是及时、灵活与经常。总之，所谓“一揽子”，即讨论、决定、执行都是一揽子，既发扬民主，又便于集中，能够迅速解决实际问题，能够集中力量办好事情。

为了更好地规范“一揽子会”这种形式，以充分发挥乡级参议员和乡级参议会的作用，边区政府统一规定：“一揽子会”要以乡级参议会为主体召开。除乡级参议员、村主任、村长、自卫军连长、支部干事以外，还吸收党小组长、劳动英雄、防奸英雄等参加；继续保持大家议、大家决的习惯，并且不必搬用有表决权与无表决权的教条；提倡大家分工负责，人人执行决议的精神；建立领导会议党的核心，三至五人即可，或由共产党支部干事担任，或另行组织，以保证党的领导，但必须是在群众中有威信的党员，才便于随时影响非党群众[6]p115。“一揽子会”作为乡村的一种有组织领导、有权威的治理方式，在乡村民主活动中发挥了积极的作用。○

参考文献：

[1]陕甘宁边区政府文件选编（第1辑）[J].北京：档案出版社，1986.

[2]中共中央文件选集（第13册）[J].北京：中共中央党校出版社，1991.

[3]吴堡县志[J].西安：陕西人民出版社，1995.

[4]陕甘宁边区参议会文献汇辑[J].北京：科学出版社，1958.

[5]张闻天.神府县兴县农村调查[J].北京：人民出版社，1986.

[6]陕甘宁边区政府文件选编（第8辑）[J].北京：档案出版社，1988.

责任编辑/陈 洪