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纽约市土地利用审批管理机制的启示

2017-08-07

城乡建设 2017年14期
关键词:市议会行政长官纽约市

■ 吕 品

国际交流

纽约市土地利用审批管理机制的启示

■ 吕 品

一、纽约市以区划法规作为城市开发管理的法定依据

20世纪初,纽约城市中心区过度开发,功能混杂,严重影响城市风貌和生活环境,为此,纽约市于1916年颁布美国第一部区划条例(Zoning Resolution)。随着人口增长与交通系统的转型,早期的区划条例已不能满足实际需求,纽约市于1961年对区划条例进行了第一次重大的更新,通过区划规定各类用地的建设要求,推动住房保障,并保护历史遗迹。之后,随着城市发展,纽约市对区划条例进行多次修订和完善。

图1 区划地图示例

区划条例包括文本(Zoning Text)和地图(Zoning Map)两部分内容,将土地划分为居住、商业和工业三大类区划(Zoning District),同时划出特殊用途区(Special Purpose Districts)专门管理,2017年最新版区划条例确定了41种居住类型、86种商业类型、22种工业类型及64种特殊用途,区划地图一共分为35部分,共126幅,每幅图的尺度大约为南北8000英尺、东西12500英尺,明确了不同区划分区的位置和用地边界(见图1)。各种区划类型规定了土地用途(对应18个土地使用组Use Group)中的一个或多个、容积率、分区用地边界、建筑退界要求、停车要求,居住用途允许建设的居室数量、开敞空间面积、绿化要求和建筑密度,以及其他各项要求(见图2)。公众可使用区划地图查询项目所在分区,对照区划条例文本了解相应区划分区的具体建设要求。规划管理部门网站还可以查询到各种专业名词的解释说明。目前,比较简单的方式是,公众也可以通过Zola(见图3),一种基于web的地理信息系统(the Zoning and Land Use Application),直接查询区划和相关信息。纽约市还通过发布区划手册(Zoning Handbook)对区划进行动态更新维护,并辅以图表、图像对区划条例予以生动易懂的表达,将其发展成为广大公众的而不仅仅是专家的重要工具。

图2 某居住类型的通用管理要求

纽约市的规划管理已经形成一个完整的管理体系,区划条例、区划手册、Zola系统是纽约规划管理的重要依据和关键工具,而纽约市的管理体系的核心还在于对土地利用的审批管理流程。

图3 Zola系统

图4 区划手册

二、纽约市土地利用审批管理以公开审查为核心

区划条例、区划手册及Zola均面向社会公开,并定期更新,有开发意向的申请人可查看上述文件,或咨询服务热线(Zoning Help Desk),如土地利用方案完全符合规划管理要求,无需经过规划管理部门审查即可进行开发建设,这一过程由建设主管部门(Department of Building)进行监管,公众可通过举报热线参与监督;如利用方案与规划管理要求不符,则需要经过规划主管部门(Department of City Planning)和城市规划委员会(City Planning Commission)审查,采用土地利用复审程序(Uniform Land Use Review Procedure,ULURP)对项目开发进行研究决定。

图5 预认证过程流程图

(一)预认证过程

在土地利用复审程序启动之前,规划管理部门要先行对申请文件的完整性进行审查,从申请人第一次与规划管理部门对接即开始了预认证过程。这一阶段包括两方面审查内容:一是土地利用审查,确保申请的资料完整和技术准确;一是环境评估,揭示和分析开发行为可能引发的潜在影响。规划部门可对申请人提供的申请文件草稿进行审查和反馈意见。一旦申请人正式递交申请文件,就正式进入土地利用复审程序,也就是开始了公开审查环节。对于不经过土地利用复审程序的申请,需经过规划管理部门和规划委员会主席的审查批准。

(二)土地利用复审程序

土地利用复审程序(见图6)是对影响城市土地利用的开发申请进行公开审查的一种标准化程序,纽约宪章规定了明确步骤和法定时限。这一过程主要包括七个步骤,关键参与者包括规划管理部门、城市规划委员会、社区委员会、区行政长官、区委员会、市议会和市长。大多数情况下进行到第五个步骤,由城市规划委员会提出审查意见后,该程序即可终止,至此,按照法定时限要求,公开审查历时不超过150个自然日。

图6 土地利用复审程序图

1.提交申请(Filing of Application)。规划部门认证申请材料规范完整后,在5个工作日内将有关材料送至所在地的社区委员会、区行政长官、市议会。如申请所涉土地位于多个社区,则还需将材料送至区联合委员会。

2.资格认证(Certification)。规划管理部门需认证申请材料是完整的,可以通过土地利用复审程序公开审查的。认证通过后,规划管理部门需在9日内将申请材料送达所在地的社区委员会、区行政长官、市议会,如有必要,还要送至区委员会。这一认证过程没有法定时限要求,但如果提交申请6个月后仍未通过认证,申请人和所在地区行政长官有权向城市规划委员会申诉。

3.社区委员会审查(Community Board Review)。社区委员会收到通过认证的申请后,需在60日内召开公众听证会,并向城市规划委员会、申请人、区行政长官、区委员会提交书面建议。如果社区委员会未在规定时间完成上述工作或放弃行使权力,将进入下一阶段审查。

4.区行政长官审查(Borough President Review)。收到社区委员会意见后30日内,或社区委员会审查阶段结束后30日内,区行政长官需向城市规划委员会提交书面建议。如果所涉土地位于多个社区内,区委员会也需审查并向城市规划委员会提交建议。如责任人在规定时间内未完成上述工作,将进入下一阶段。

5.城市规划委员会审查(City Planning Commission Review)。城市规划委员会需在区行政长官审查阶段结束60日内举行一次公众听证会,批准、修改或否决申请。城市规划委员会听证会一般每月举行2次,城市规划委员会要将其决定抄送市议会。大多数情况下,城市规划委员会提出否决意见后,土地利用复审程序终止。关于城市更新计划申请的否决需提交市议会;对于经市长认定为必要的特别许可、区划文本更改、区划地图变更的否决,需提交市议会审查。

6.市议会审查(City Council Review)。对于社区委员会和区行政长官否决的项目,如城市规划委员会提出批准或修改的意见,区行政长官可在接到城市规划委员会意见5日内向市议会和城市规划委员会提出异议。对于前述申请和宪章规定需其自动审查的申请,市议会需在50日内举行听证会,做出批准、修改或否决城市规划委员会意见的决定。如市议会认为需作出修改,则需将修改意见反馈城市规划委员会,城市规划委员会需在15日内提出建议,这段时间将不计入市议会的工作时间。如市议会在规定时间内未完成上述工作,则维持城市规划委员会的决定。

7.市长审查(Mayoral Review)。这一阶段不是必经过程,如在市议会做出审查决定5日内,市长未提出否决意见,则市议会的决定为最终结果;对于市议会未在时限规定内行使权力而维持城市规划委员会决定的,市长也可以在市议会审查时限过后5日内提出否决意见。对于上述情况,市议会可在市长提出否决意见的10日内,以超过2/3的多数票推翻市长的意见。

三、纽约市土地开发流程的借鉴意义

(一)整个管理过程公开透明

纽约市的区划决议文本、地图均在网络上向社会公开,规划数据会以不同的频率定时更新,公众能够随时了解到规划调整情况和土地利用情况。而审批过程的核心环节为公开审查,涉及到的社区、区均可以在这一过程中表达意见,城市规划委员会作为专业机构也能够表达专业技术意见,这一过程中利益相关人能够有途径充分表达意见,尽可能兼顾居民利益和城市发展需要。对于社区意见与城市规划委员会专业意见冲突时,还可通过市议会审查程序重新决策,同时,市长与市议会之间还存在一定的制约关系,避免了领导随意拍板修改规划的现象。

(二)区划决议对土地利用严格管控的同时兼具一定灵活度

区划决议中对地块的建设要求明确又具体,既便于开发主体按规定执行,又利于建设管理部门监督管理,同时,也杜绝了管理人员的操作空间。区划决议也赋予了土地利用一定的灵活性,包括开发权转让(Transfer of Development Rights)、容积率奖励(Floor Area Bonus)、大规模综合开发(Large-scale General Development)等等,但同时也明确了城市规划委员会做出特殊许可(Special Permits by the City Planning Commission)的适用条件,使土地利用在依法依规的前提下适当调整,满足实际开发需求。

(作者单位:北京市规划和国土资源管理委员会)

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