田君臣，郭 津

（上海公安高等专科学校， 上海 200137；京衡律师事务所， 杭州 310007）

机动车套牌违法行为及法律适用问题探析

田君臣，郭 津

（上海公安高等专科学校， 上海 200137；京衡律师事务所， 杭州 310007）

近年来机动车套牌案件频发，套牌行为背后所涉及伪造、变造、盗窃机动车号牌的违法犯罪行为受到普遍关注。司法实践中同案不同判的情形时有发生，甚至有学者在某些案件中主张不予以刑事制裁，仅予以行政处罚。此类案件引发的法律适用上的混乱局面，不仅使民众感到迷惑，而且在司法实践和理论界也引起分歧与争论。争论的焦点集中在：套牌行为定性、机动车车牌是否属于国家机关证件、使用套牌行为是否应当纳入刑事打击范围等。

机动车套牌；违法行为；法律适用

一、问题提出

近年来，私家车数量不断增长，虽然交管部门对于涉牌类违法行为的查处力度在不断增强，然而套用机动车号牌的现象屡禁不止。据统计，上海市公安交通管理部门2012年至2015年开展了数十次打击套牌车违法行为专项行动，累计查处涉牌类违法行为20000余起，2016年全市开展道路交通安全大整治行动，仅7月至8月累计查处600余起套牌车案件。2016年上海市公安局历时一个多月的循线追踪、缜密侦查，捣毁一个伪造、买卖机动车临时号牌犯罪团伙。经查，该团伙地跨上海、浙江、湖南三地，辐射全国多个省市，实施“印制、推介、销售”机动车临时号牌“一条龙”犯罪。行动中，上海公安机关共抓获团伙成员19 名，缴获 4 万余张伪造机动车临时号牌以及印章、电脑、打印机等一大批制假工具。随着机动车限牌措施的纷纷落地，江苏、浙江等长三角地区的套牌案件以及涉嫌伪造、变造机动车牌照案件也呈现出高发态势。例如，宁波市公安交通管理部门2013年至2015年查处类似案件1631起；2015年苏州市交管部门查处此类案件804起，集中打击伪造、变造机动车号牌犯罪团伙共计49人，没收伪造、变造的机动车号牌成品、半成品约20000张，没收制造设备19台。可见，现实生活中套牌车的市场之大令人咋舌，这些铤而走险的人被追究刑事责任少之又少。马克思曾经说过，“资本家害怕没有利润或利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就大胆起来。如果有100%的利润，资本家们会挺而走险；如果有200%的利润，资本家们会藐视法律；如果有300%的利润，那么资本家们便会践踏世间的一切！”由于使用伪造、变造车牌的行为能带来巨大收益，而且违法成本低廉，导致公安机关难以在短时间内禁绝套牌行为。

本文研究的机动车号牌是指武装部队机动车号牌、警用机动车号牌和普通民用机动车号牌。常见的套牌类型有两种：一是同款车型，车主慌称车牌遗失，补领后把新牌安装在无登记手续的新车上，或者直接通过不法手段购买或者伪造同号车牌挂在新车上，特点是套牌人与被套牌人相互认识。另一种是直接伪造与他人车辆同样的车牌套用，特点是套牌人与被套牌人相互不认识。笔者认为套牌行为猖獗的根源在于：第一，牌照在一些城市成为稀缺资源，例如上海、北京、杭州等地私家车通过车牌拍卖才能取得。第二，一些车辆来路不明，没有合法手续，例如，非法走私车、抢盗车、报废车等。第三，为行车“方便”，不受电子警察的限制，套用别的号牌，随意违法行驶。第四，不少车主受经济利益的驱使，买车后不办理注册登记手续，直接套用别人的车辆号牌上路行驶。第五，处罚力度不够严厉，违法成本低也是套牌现象严重的重要原因。机动车套牌行为已严重侵犯广大群众的合法权益，扰乱社会管理秩序，其危害具体表现为：一是肆意违反交通法规、肇事逃逸，由此导致案件侦破困难，使合法车辆的车主遭受不明之冤；二是偷逃国家税费以及在发生交通违法行为后不缴纳交通罚款，给国家带来经济损失；三是为冒充军警人员招摇撞骗、抢劫以及为盗抢、走私车辆、贩毒运毒等严重犯罪提供伪装。

鉴于伪造、变造、买卖机动车号牌违法行为危害社会的严重性，应当给予严厉打击。但遗憾的是，目前法律规范对此类违法行为的规定不甚明确，各地行政、司法机关处理依据、把握尺度也不尽相同。

二、现行法律规范中存在的冲突

（一）我国法律法规中涉及机动车牌违法犯罪方面的规定

我国法律法规中涉及机动车牌违法犯罪方面的规定较为分散，主要情况参看下表。

1．《刑法》第 281 条 2．《刑法》第375 条第2 款3．最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局于1998 年联合出台了《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》4．最高人民法院2002年《关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》5．2007年最高人民法院、最高人民检察《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》6．2009 年《刑法修正案七》非法生产、买卖人民警察车辆号牌，情节严重的，以非法生产、买卖警用装备罪定罪处罚，处三年以下有期徒刑、拘役、管制，并处或单处罚金。非法生产、买卖武装部队车辆号牌，情节严重的，以非法生产、买卖军用标志罪定罪处罚，处三年以下有期徒刑、拘役、管制，并处或单处罚金。伪造、变造、买卖机动车牌证的，依照刑法第 280 条第 1 款规定处理，即构成伪造、变造、买卖国家机关证件罪，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。对 375 条第 2 款规定的“情节严重”进行了细化，并明确了伪造、变造武装部队车辆号牌或买卖伪造、变造的武装部队车辆号牌，情节严重的行为，也应该以非法生产、买卖军用标志罪定罪处罚。对于明知是盗窃、抢劫、诈骗、抢夺的机动车，提供、出售车辆号牌或伪造、变造的机动车号牌的，以掩饰、隐瞒犯罪所得罪定罪，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或单处罚金；情节严重的处三年以上七年以下有期徒刑。“伪造、盗窃、买卖或者非法提供、使用武装部队车辆号牌等专用标志，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。

1997 年《刑法》第281条和第375 条分别针对人民警察和武装部队机动车号牌犯罪的违法行为作出刑法规制，但对于普通机动车号牌违法犯罪行为，刑法并没有作出明确的规定。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局于1998年联合出台了《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》（以下简称《规定》），其中第7条明确规定，“伪造、变造、买卖机动车牌证的，依照刑法第280条第 1 款规定处理，即实施上述行为的，构成伪造、变造、买卖国家机关证件罪，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑”。该条成为目前司法实践中追究伪造、变造、买卖普通机动车号牌行为刑事责任的直接依据。虽然《规定》出台是以查处、打击盗抢机动车犯罪为背景，但由于《规定》并没有对第 7 条的适用作出明确的限制，因此，实践中司法机关对伪造、变造、买卖普通机动车号牌的行为，并没有局限于《规定》出台的背景，基本是以伪造、变造、买卖国家机关证件罪进行处罚。2002 年最高人民法院发布了《关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》一）。《解释》一对《刑法》 第375条第2款规定的“情节严重”进行了细化，并明确了伪造、变造武装部队车辆号牌或买卖伪造、变造的武装部队车辆号牌，情节严重的行为，也应该以非法生产、买卖军用标志罪定罪处罚。2007年最高人民法院、最高人民检察为进一步惩治盗抢机动车犯罪，针对这类犯罪发展的新形势、新特点，出台了《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》二）。《解释》二对盗、抢、骗机动车行为相关的车辆号牌问题又作出了新的规定，对于明知是盗窃、抢劫、诈骗、抢夺的机动车，提供、出售车辆号牌或伪造、变造的机动车号牌的，以掩饰、隐瞒犯罪所得罪定罪，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或单处罚金；情节严重的处三年以上七年以下有期徒刑。2009 年《刑法修正案七》中规定“伪造、盗窃、买卖或者非法提供、使用武装部队车辆号牌等专用标志，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”，这进一步将伪造、盗窃、非法提供、使用军队车辆号牌的行为纳入《刑法》第375 条的规定。由于我国刑法体系中涉及机动车牌照犯罪的规定较为混乱，由此导致司法实践中类似案例判决结果存在较大差异：

案例1：2014年广东省广州市某区人民检察院以被告人杨某、贝某犯盗窃国家机关证件罪，向广州市某区人民法院提起公诉。经审理查明，被告人杨某、贝某于2008年12月15日至20日，伙同同案人覃某(另案处理)到广州市某区等地盗窃机动车的车牌，并在盗窃的机动车上留下被告人杨某的电话号码勒索钱财，先后盗得被害人鲁某等的机动车车牌17个后被抓获。广州市某区人民法院经审理认为，机动车号牌不属于国家机关证件，故公诉机关指控被告人杨某、贝某的行为构成盗窃国家机关证件罪，定性不准确，法院不予支持。

案例2：陕西省某县人民检察院2013年第46号起诉书指控被告人王某犯盗窃国家机关证件罪，向陕西省某县人民法院提起公诉。经审理查明从2013年1月初至2013年4月下旬，王某多次在渭南市临渭区、潼关县等地及山西省运城市、新绛县等地盗窃他人车牌，向他人索要现金。至案发，已经查明盗窃汽车车牌58块，向车主索要财物共计6800余元。法院认为，被告人王某多次盗窃车辆牌照，索取现金，情节严重，其行为已构成盗窃国家机关证件罪，公诉机关指控罪名成立。

（二）对相关规定的梳理

从文字表述上看，1998年《规定》与《刑法》第281条、375条以及2002年最高人民法院《解释》一存在矛盾，主要体现在对“牌证”一词的解读。1998年《规定》明确指出：伪造、变造、买卖机动车牌证的，依照刑法第 281条规定处理，即构成伪造、变造、买卖国家机关证件罪，这里对“牌证”并未加任何限制，无论民用、警用还是军用机动车牌证均可据此适用。但该规定与刑法产生了不一致，《刑法》第281条、第375条对非法生产、买卖警用和军用牌照分别定罪处罚，但是这里就会产生一个问题，对于伪造、变造警用、军用机动车牌照应当如何适用呢？最高人民法院《解释》一的出台化解了这一矛盾，将伪造、变造武装部队车辆号牌或买卖伪造、变造的武装部队车辆号牌，情节严重的行为，以非法生产、买卖军用标志罪定罪处罚。

然而2007年最高人民法院、最高人民检察院出台的《解释》二使原本清晰的法律在适用方面增加了些许变数：第1条规定“对于明知是盗窃、抢劫、诈骗、抢夺的机动车，提供、出售车辆号牌或伪造、变造的机动车号牌的，以掩饰、隐瞒犯罪所得罪定罪”；第2条规定“伪造、变造买卖机动车行驶证、登记证书，累计三本以上的，依照刑法第280条第1款规定，以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪”。有学者认为，《解释》二正是考虑《刑法》第281条、第375条分别将非法生产警车号牌、军车号牌的行为规定为相应的罪行，而没有将非法生产普通车辆号牌的行为规定为犯罪，因此《解释》二也没有将伪造、变造机动车号牌的行为解释为犯罪，而仅仅将非法提供或者出售机动车号牌的行为解释为依照掩饰、隐瞒犯罪所得罪追究刑事责任。而且《解释》二中明确规定伪造、变造、买卖机动车行驶证、登记证书的行为以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪，说明《解释》二已将机动车号牌划在国家机关证件范围之外，所以不应再以伪造、变造、买卖国家机关证件罪追究伪造、变造、买卖普通机动车号牌的行为。还有人认为，根据新法优于旧法原则，《解释》二出台于2007年，1998年四机关《规定》属于旧法，不应继续适用。因此，提供、出售机动车号牌的行为，如果不符合《解释》二关于“明知”的规定，就不能再追究刑现责任。而持不同意见者认为，《解释》二仅是针对与盗、抢机动车等犯罪有关的提供、出售机动车号牌的行为进行了另行规定，与《规定》中针对一般的伪造、变造、买卖机动车号牌的行为并不直接冲突。

笔者认为，1998 年《规定》与 2007 年《解释》二由最高人民法院和最高人民检察院参与或者独立发布，均涉及机动车牌照犯罪规定，并且2007 年《解释》二在1998年规定基础上内容有所增加，因此存在一定的替换和补充关系。但这种替换关系并不是法律文件整体的替换，应当是具体条文的替换。对于前后法律文件具体条文有规定且有冲突的，应当替换，适用最新的司法文件。2007 年《解释》二虽然也是关于机动车相关刑事案件办理的规范，但对于其中没有规定或提及的，还应当适用原先的法律文件，并不能因新法律文件的出台而从整体上完全否认相关法律文件的效力，1998年《规定》也未被宣告废止。随后出台的《刑法修正案（七）》对《刑法》第375条和《解释》二进行完善，把非法提供和使用武装部队车辆号牌的行为确定为犯罪行为。因此，到目前为止针对武装部队机动车号牌的犯罪行为的法律规定相对较为完善。

三、机动车号牌性质的分析

由于时期和背景不同，涉牌类刑法规范难免存在不统一的情形，在实践中也会产生不同理解和分歧意见。笔者认为，关键问题在于机动车牌照是否可以被认定为国家机关证件，而理论界就此问题的看法不一。

1. 从《刑法》第375条的规定可以明确看出，武装部队证件和武装部队车辆号牌完全是两种不同的“证件”，两者是一种并列关系，不存在武装部队证件包含武装部队车辆号牌的问题。由此可以推出，国家机关证件不包含机动车辆号牌。再结合《刑法》第280条第1款的规定可看出，警用车辆号牌、武装部队车辆号牌不是国家机关证件，而是专用标志。那么普通车辆号牌也只能作为普通车辆的标志，而不能作为国家机关证件来看待。

2. 《规定》第7条规定，伪造、变造、买卖机动车牌证及机动车入户、过户、验证的有关证明文件的，按伪造、变造、买卖国家机关证件罪处罚。这里的“牌证”涵盖了机动车号牌，肯定了车牌的国家机关证件性质。但是，2007年《解释》二中第二条第一款仅规定伪造、变造、买卖机动车行驶证、登记证书累计达三本以上的，按伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪处罚，没有将车牌列入其中。1998年《规定》已将车牌纳入国家机关证件范畴，而2007年《解释》二没有规定，此现象的出现很难说是立法疏漏，更可能是有意为之。这从一个侧面反映出立法对车牌定性为国家机关证件持否定态度。

3. 有学者认为机动车号牌属于标志的范畴，根据《道路交通安全法》第11条规定“驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车牌，……机动车号牌应当按照规定悬挂并保持清晰、完整。不得故意遮挡、污损。”法律要求机动车所有人在机动车上道路行驶时应按照规定悬挂车辆号牌并保持号牌清晰、完整，其目的是为了便于交通管理部门实施管理和社会公众进行监督。机动车号牌所起的主要是识别作用而非证明作用，应当归入标志范畴。

4. 还有学者指出2009年广东省委政法委要求就伪造、变造、买卖民用机动车号牌的行为能否以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪处罚的问题提出处理意见，最高人民法院审判委员会研究时有两种不同意见。多数意见认为不应以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪处罚。少数意见认为机动车号牌属于国家机关证件，对于伪造、变造、买卖民用机动车号牌且情节严重的行为，可以伪造、变造、买卖国家机关证件罪追究刑事责任。最高人民法院作出答复，同意多数人意见，伪造、变造、买卖民用机动车号牌行为不能以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪处罚。这直接说明机动车牌照不属于国家机关证件。

5. 根据《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定，公安机关交通管理部门是机动车牌照的核发部门，其他任何单位或者个人不得发放机动车号牌或者要求机动车悬挂其他号牌，除非有特殊的例外规定。号牌的式样由国务院公安部门规定并监制，具有专属性特征。驾驶机动车上路行驶时应悬挂机动车号牌且机动车号牌应当按照规定悬挂并保持清晰、完整，不得故意遮挡、污损。任何单位和个人不得收缴、扣留机动车号牌。根据《机动车登记规定》第 54 的规定，机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的种类、式样及各类登记表格式样等由公安部制定，机动车登记证书由公安部统一印制，机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的制作应当符合有关标准。可见，机动车号牌具有统一的式样，由公安机关制定，目的就是防止伪造、变造等违法犯罪行为的发生，进而危害交通运输秩序和交通安全。因此，机动车号牌与机动车驾驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证等一样，是机动车“身份”中不可或缺的一部分。

综上所述，笔者认为，一方面，机动车牌照由于其不具备单独证明车辆权属、车主信息等“文件属性”，因此不属于国家机关证件的范畴；另一方面，车牌除了具有区别车辆的标志作用外，还有以文字内容表明合法登记身份、车籍等证明作用，如“沪”证明车辆的注册籍、字母加数字证明合法身份登记号等。

四、国外机动车牌照的相关规定

（一）美国

美国的汽车牌照由美国各州政府发行，有的州也对特种车辆专门颁发特种牌照。牌照的颜色和设计往往代表发牌地区的特点，有的也带有宣传和标新的意义，有的还会加上一些标语来凸显发牌地区的特点。各州车牌尺寸为长12英寸（31厘米）、高6英寸（15厘米），虽同为金属材质车牌，各州会在后车牌角落位置粘贴年检标识。在颜色使用和字母使用上，各州有各州的要求，颜色上一般都是以白色为底，字母和数字往往是标志着各个州的代号，字母当中除去o、i不准使用，以防同数字0和1混淆之外，没有特殊的限制，车主还可在法定禁止的200余种图标外，自行设计个性车牌。

（二）德国

德国车牌前面一到三位字母是城市代码，表示该车注册地，一般是该城市德文名称简写，越大的城市使用字母越少。城市代码后是年审标识及所在州的徽章，后面的号码由一到两位字母和一到四位数字组成，可以是按注册顺序发放的随机号码，也可以由车主自行选择个性化号码。德国车牌记载的信息很详细，包括欧盟标志、国家代号、城市标志、车辆尾气检测标志、地区标志。

（三）日本

日本车牌分别有三种不同大小的尺寸，分别适用于不同尺寸的汽车，纵横比基本都为1:2。另外在配色上，日本的轻自动车采用黄黑配色（个人用为黄底黑字，商用为黑底黄字），而轻自动车以外的汽车则采用的是白绿配色（个人用为白底绿字，商用为绿底白字）。左上角是车辆所属的地名，一般源自发放牌照的车管所所处的地名，绝大多数是以县级地方命名的。地名右边的3位数字便是车辆的分类号码，根据从0到9数字的不同可以大致区分该车的用途（载货、载客、建设用或是特殊用途）和大小，而后2位数字则可以根据个人喜好向交通省申请。除了上述的标准车牌之外，日本防卫省、外务省等一些政府部门的专用车辆以及驻留美军车辆都拥有比较特殊的牌照。在日本使用伪造、变造机动车号牌上路行驶，将被处以3年以下刑罚以及100万日元以下罚款；使用假牌假证上路行驶，将被处以1年以下刑罚以及50万日元以下罚款。

纵观其他国家关于机动车牌的设计要求和规范，政府在机动车牌照的管理上或是规范统一，或是授权给地方政府按照实际情况自行制定规范，尽管赋予车主在牌照上一定的表达个性的权利，但车牌记载的核心信息是法定的。因此，可以看出机动车牌照都完全由国家机关统一制定规范、设计、管理，目的是为了表明机动车主身份、展示个性、明确权利义务等。

五、完善套牌行为刑罚制度的思考

面对当前涉牌违法行为的严峻态势，以及司法实践中出现的困境，笔者认为，可以从以下两方面来完善套牌行为的刑罚制度：

1. 统一法律规定。目前刑法将机动车号牌根据类型按照军用、警用、民用机动车号牌三类分别设定相应的规范，这种分散模式并不利于法律的执行，而且必将随着社会形势的发展变化及法律的不断修订而日益混乱。相反，由于三类机动车号牌具有基本的共同属性，基于这种同质性，三者合一的立法模式将更合理。因为凡对某一类型机动车号牌的违法行为产生新立法需求，其实也在一定程度上代表了对其它类型机动车号牌产生立法需求。基于警用车牌、武装部队车牌在专用标志范畴的特殊需要，需采取较普通机动车牌更为严格的处罚标准，这在立法技术上也并不难实现。相反，将机动车号牌区分为不同种类分别立法，不仅徒增修订刑法时的麻烦，还给司法实践增加混淆适用的几率，并无其他优势可言。因此，应当针对三种机动车号牌的犯罪行为作出整合性规定，从而有效避免在立法、司法及执法上的困惑与冲突。

2. 对套牌犯罪行为要依法定罪处罚。套牌行为的出现存在着多种诱因，其中，对使用套牌行为刑法处罚的缺失也是原因之一。司法实践中，对套牌车的处罚，多以罚款为主，行政拘留为辅，追究刑事责任的情况极为罕见。因此，对一些套牌行为采用刑罚手段是必要的。例如，2002年《解释》一第3条规定“使用伪造、变造、盗窃的武装部队车辆号牌，不缴或者少缴应纳的车辆购置税、车辆使用税等税款，偷税数额占应纳税额的10%以上，且偷税数额在1万元以上的，依照刑法第201条第l款(逃税罪)的规定定罪处罚”“使用伪造、变造、盗窃的武装部队车辆号牌，骗取养路费、通行费等各种规费，数额较大的，依照刑法第266条（诈骗罪）定罪处罚”。笔者认为，对于普通套牌行为，如果行为符合偷税罪、诈骗罪的犯罪构要件，也应以上述罪名定罪处罚。

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Probe into the Illegal Act of Counterfeiting Motor Vehicle Plates and Related Legal Problems

Tian Junchen，Guo Jin
（Shanghai Police College, Shanghai 200137, China）

In recent years cases of counterfeiting motor vehicle registration plates have been increasing in numbers. Related with counterfeiting act are violations and crimes such as fake, forgery and theft of motor vehicle plates, which capture popular attention. In judicial practice, the fact that similar cases have got dif f erent verdicts has happened from time to time. When commenting on certain cases, some scholars even claimed such criminal suspects should get administrative penalty instead of criminal punishment. Such cases have caused controversy and debates in the fi eld of judicial practice and theory. The debate focuses on the def i nition of the plate-counterfeiting act, whether motor vehicle registration plates can be classif i ed as certif i cates of state institutions and whether the use of counterfeited plates should be included in the list of being combated.

Counterfeit Motor Vehicle Plate; Illegal Act; the Law Applicable to

D631

A

1008-5750(2017)03-0089-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.03.010

2017-02-26 责任编辑：何银松

田君臣（1981—），男，上海公安高等专科学校基础教研部法制教研室教官，法学硕士；

郭津（1981—），男，京衡律师事务所律师，法学硕士。