罗家琪

【摘 要】 改革开放以来，武汉市的经济、社会发展取得巨大成就的同时，也面临着人口流动量大、人员构成复杂等一系列的管理难题。许多的乞讨者蜂拥而至，给城市管理者带来了巨大的压力。本文旨在以武汉市为例，考察其在救助管理工作中取得的成效，分析其面临的困境，进而提出符合武汉实际的救助管理对策，对武汉市流浪乞讨人员救助政策的制定提供理论和实践依据。

【关键词】 社会救助 救助管理 流浪乞讨

一、导论

从古到今，流浪乞讨问题在全世界一直都普遍存在着，各国政府长期被这一问题所困扰。新中国成立之初，我国政府采取了严格控制人口流动的社会政策，使流浪乞讨人员的数量大幅减少，甚至在某些地区已经基本消失。这项政策对于社会秩序的稳定发挥了重要的作用。但随着改革开放的进行，我国逐步削弱了对社会流动人口的限制，城市流浪乞讨人口的数量不断增加。

为了更好的帮助流浪乞讨人员，1982年国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送方法》，为我国的流浪乞讨人员制定了法律政策。2003年之后，由于一系列恶性事件的发生，国务院废止了实施20余年的收容遣送方法，并代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理方法》，将原来强制性的收容遣送改为自愿的“临时性社会救助措施”，只有在符合条件的流浪乞讨人员主动求助才能收留，且不得限制受助人员离开救护站，这一新办法出台后得到许多人的赞誉。但随着实践的深入，新问题也日益暴露出来，不少学者指出，自新政策实施以来，社会救助站内每年救助的人员成递增趋势，流浪乞讨人员却不降反增。

二、现状与特征

（一）武汉市流浪乞讨现象

本人通过政府网站收集、实际观察、电话联系救助站工作人员和街头随机走访及问卷调查等方式，收集了武汉市流浪乞讨现象的相关信息。下面将对收集到的信息进行整理概括：

1.武汉市的街头乞讨现象主要集中在繁华的商业区以及附近的天桥、公交站、地铁站等人流密集地区，并且这些人员大都是残疾人、老年人、和卖唱艺人。还有一个较为集中的地点就是各大火车站及周边广场，比如武昌火车站、汉口火车站等。在这里乞讨的人员主要以老年人和未成年儿童居多。

2.从乞讨目的来看，可分为以下几种：

①因生活太贫困而乞讨。这类人希望通过乞讨解决温饱问题，自身文化程度较低，能力素质局限导致无法谋生，乞讨便成了最为简单的生活方式。

②因身体残疾或疾病而乞讨。主要包括盲人。聋哑人、腿残等。这些人大都有一块牌子，上面写着自己所患有的疾病和乞讨原因，希望大家献出爱心；

③卖唱或者表演乐器进行乞讨。这部分人都会自带音响设备或者乐器，通过展示自己的才艺而请求大家帮助。这部分人不会主动找别人要钱，大都是路人自愿捐钱；

④职业乞讨人员。这部分人乞讨的原因和目的都是为了金钱，他们大都成群结伙，每天无所事事，当钱花完后就会去乞讨。有时候甚至在农闲时期出现整个村一起出门乞讨挣钱的现象。

（二）武汉市流浪乞讨人员救助管理现状

通过对武汉市政府对流浪乞讨人员救助管理的相关规章制度和政策措施的分析，以及对相关工作人员的访谈可知，武汉市从2003年起便开始加强对流浪乞讨人员救助管理体系的探索，并取得了一定的效果。现将武汉市救助管理站的救助模式概括如下：

①建立主动救助机制。2010年武汉市民政局制定了《救助管理工作应急预案》、《突发事件处置工作预案》等文件，形成了以日常街头流动救助为主，恶劣天气救助、春运农民工援助、外国人救助、节假日救助和市内重大活动救助保障为一体的主动救助管理工作机制。

②实施爱心救助体系。针对流浪未成年人更需要社会关爱的特殊情况，积极开展流浪未成年人社会助养活动，并在助养活动中构建了新闻媒体、社会团体、高校志愿者、社会爱心人士长期合作的机制。发动社会力量参与救助，利用社区资源，动员社区志愿者等参与对流浪乞讨人员的救助，有效的缓解了因救助人员少，流浪乞讨人员不能得到及时发现和救助的矛盾。

③构建抱团救助机制。2012年，市民政局为7个中心城区民政局、6个新城区区站配发专用救助车辆，实现“三专”（有专人、专项经费、专用救助車辆）。为了更好地做好市、区联动，互相配合，市民政局对救助工作进行了积极探索、大胆创新，建立了全市救助管理工作协作会制度，形成了全市报团救助的工作机制。

三、问题与成因

1.受助对象难以鉴别

规定的救助对象为“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。这些条款看似简单，实际在操作中却相当有难度。救助站主要是以受助人提供的口头资料作为判断一句，但其口头资料的真伪无从辨别，情况很难核实。有许多人利用这一漏洞专门骗取救助站的救济，但在现行的对流浪乞讨人员的救助管理制度和政策中，并未对此类人群的救助管理作出明确规定，法律上的不明确使一些不良分子钻空档。

2.救助形式太单一

《救助管理办法》第七条规定，救助站应当根据受助人员的需要提供食品、住处、医疗救助、联系亲属或单位和提供乘车证的服务。然而社会流浪乞讨人员年龄大小不一，其需求存在很大差异。这些只是单纯的涉及他们的基本物质需求，缺少对流浪乞讨人员心理上的帮助。因此，救助站作为一个短期救助服务的中转站，只能暂时缓解救助者短期的生活困难，并不能起到实质性的长期帮助。

3.社会力量得不到充分发挥

《救助管理办法》第3条第2款规定，“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”。这指的就是社会力量应该成为国家社会救助制度的重要补充。在我们的实地调查中了解到，约有90%的人们都具有公益心，希望能够帮助贫困人口，但是大约有60%的人表示由于近年的负面事件，他们对相关捐助机构已经持有很大的怀疑。

4.救助管理制度不完善

《救助管理办法》规定受助人员在接受救治之后因当返回其住所地或者所在单位。但许多乞讨人员在被救助后，又开始重操旧业，反复性非常强。救助管理政策等相关配套政策的衔接不足，致使救助对象返回流入地后因无法维持基本生活而屡救屡返。法律制度的不完善，减弱了救助管理政策的实施效果。

四、建议与对策

1.实现流浪乞讨人员的多元化救助

鉴于救助的多样性，可以为流浪乞讨人员配备心理咨询师。通过对流浪乞讨人员进行深度交流，对不同类型受助人员的性格特征等进行必要的分析，找到其沦落到乞讨的根本原因。比如对心理有问题的流浪乞讨人员，进行必要的心理疏导。

2.充分发挥社会力量

为了充分发挥社会力量，首先应该做好相关宣传工作。让救助工作的实施在一定程度上透明化，让人们可以监督到工作的开展，使得工作得到大家的支持与信任。还可以利用新闻媒体和网络投入和服务。例如拍摄公益广告进行电视宣传工作，调动社会各界的力量。我们也可以借鉴国外的经验，充分发挥第三部门在社会公共事业发展中的独特优势，体现我国新型社会保障体系的多元化、多层次化。

3.建立健全覆盖城乡的社会保障制度

要想彻底解决流浪乞讨问题，建立覆盖城乡的社会保障制度，并且与救助管理制度实现有效的衔接是非常有必要的。扩大农村基本生活保障和城乡基本养老保险制度的覆盖面，完善医疗保障、最低生活保障、教育保障、养老保障等制度，使流浪乞讨人员的社会救助与社会保障的各个环节紧密结合，从而提升社会救助管理水平。

【参考文献】

[1] 王金祥，蒋成国.谈谈实践救助管理制度中的突出问题[J].经济问题探索，2008，05：87-89.

[2] 汤秀娟.城市流浪乞讨人员救助管理政策的运行效应——基于广州市的实证研究[J].国家行政学院学报，2010，02：100-104.

[3] 中共成都市武侯区委党校课题组，刘锋，郭祎.城市职业流浪乞讨人员管理的困境及出路[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2010，03：33-37+57.

[4] 王健.流浪乞讨人员的社会救助与社会控制——以成都为例[J].社会科学研究，2005，04：130-134.

[5] 赵有声，杨钊，蒋山花.城市流浪乞讨人员救助管理模式的分析与创新[J].重庆社会科学，2005，10：107-111.

[6] 董良.默顿功能主义视角下的流浪乞讨人员救助管理制度辨析[J].中共杭州市委党校学报，2013，05：44-49.

[7] 雷敏.流浪乞討人员救助管理困境及对策[J].社会福利（理论版），2013，09：34-38.

[8] 冯元，彭华民.社会工作伦理视角下流浪儿童救助困境探析[J].前沿，2012，09：103-106.

[9] 薛小勇.城市流浪乞讨人员救助管理困境及对策[J].社会福利（理论版），2012，04：26-29.

[10] 王士卿，徐从德.社会工作介入流浪乞讨人员救助管理领域的实务探索[J].全国商情（理论研究），2012，19：24-26.