汪斯坦

[摘 要] 传统公共管理理论认为的城市管理是政府的单方面行为，行政主体与行政相对人天然地处在对立面；新公共管理理论则认为城市治理是各相关利益方的共同行为。在中国共产党第十八届三中全会会议上审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化 ”，从新公共管理角度对我国传统城市管理模式进行了超越和创新。

[关键词] 城市管理；公众参与；法治化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 095

[中图分类号] F290；TU984.11+5 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）13- 0218- 02

1 前 言

改革开放以来，我国城镇化规模跨越式发展，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，城市管理工作的重要性逐年上升，保障城市健康运行的任务日益繁重，利益诉求的主体和客体日益“多元化”，加强和改善城市管理的需求日益迫切，致使我们不得不通过管理向治理的转变来实现降低行政管理成本和提升行政效率。“公地悲剧”现象的不断出现和发酵更加突出城市治理的必要。

党的十八大报告中提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的灵魂和宗旨，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。城市治理的核心是“公众参与”，其前提必然是公众对治理方式的持续有效地高度认同。但是由于过去我们在城市管理过程中，行政执法透明度不高，公众参与程度低，导致矛盾和问题集中在现场执法环节上爆发和显现，城市管理行政执法队伍公众形象较差，公众认同度和接受度较低。根据中国社科院《形象危机应对研究报告2013-2014》蓝皮书称，群众认为“城管”是最差的形象群体。经过部分媒体长期的选择性、引导性报道，城管执法的“妖魔化”形象几被定型。如何通过城市管理向城市治理转变，使行政主体与行政相对人从对立面走到同一战壕中，寻求各方利益“最大公约数”，这个问题值得深思。

2 公众参与城市治理的法律保障

《中华人民共和国宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《中华人民共和国规划法》第二十八条规定：“地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。”可见，城市管理是政府的一项重要公共行政职能，尤其涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公众参与城市治理的权力受到法律的严格保护。法律严格保障下的公众参与城市治理决策的制定、实施、监督的全流程，有利于决策的民主化、科学化、标准化，有利于从源头综合城市治理各方参与者的利益诉求，从而避免矛盾在管理过程中激化显现。

3 公众参与城市治理现状

笔者曾参与住房和城乡建设部组织的城市管理执法规范化研究课题组，在实地调研中了解到，有的城市定期在报纸和数字城管公众信息网上刊登城市管理各项考核结果，案件（事件）处置过程等在网上公开，提高城市管理透明度和公信力。例如：昆明市城管部门定期在报纸和数字城管公众信息网上刊登城市管理各项考核结果，同时，将所有案件及其处置过程在网上公开，并将重大案件和反复多次出现未得到有效处理的案件进行曝光，将处置后的照片进行公示对比，对执法过程公开程度，纳入考核评价标准体系；有的城市积极探索公共服务市场化，将主要街道的牛皮癣清理、违停机动车清拖、建筑装潢垃圾清运等实行市场化运作。例如：西安市莲湖区城市管理行政主管部门就通过公开招投标的方式选定一家服务外包公司，承包了辖区内各街道的“牛皮癣”清理工作。城市管理行政主管部门只需要通过对该公司工作实效进行检查、监督和考评，从而使城市管理行政主管部门从繁杂的事务性工作中解放出来，将有限的力量投入到管理与执法工作当中。在处理违法停放人行道的机动车时，委托拖车公司，通過取证、贴条，通知拖曳，减少了拖车过程中引起的纠纷。有的城市在强制拆除违章建筑过程中，引入专业拆除公司；有的城市筹建市民观察团，招募多批志愿者参与城市管理。有的城市管理执法部门引入了网络直播这种最新传播形式，有的城市推出“网红”介绍自我；有的城市携手名人引领大众；有的城市注重创新，联合网络主流媒体，连续17小时四网联播“2016城管执法靓城行动”，实时传送现场执法全过程；城管人微电影、城管代言人等形式也被普遍使用。但总体上看，目前，我国的城市治理过程中公众参与程度较低，方式较为传统，缺乏高位的法律保障，城市治理中公众参与程度亟待提升。

4 公众参与城市治理的可行做法的建议

4.1 建议健全公众参与治理的制度

城市治理作为事关全社会发展的公众事业，要让广大群众真正参与到城市治理的过程中，离不开完善的法律来保障。建议依法规范公众参与城市治理的范围、权利和途径，畅通公众有序参与城市治理的渠道。建议以法律形式将公众参与纳入城市治理体系固化，以法律明确公众参与城市治理的程序，将公众参与城市治理的根本目的、性质内容、职能、机构设置、组织形式、权限范围等逐步明确，通过法律予以保障。在这方面，南京市制定出台的《南京市城市治理条例》率先做出了有益尝试。

4.2 建议增强公众参与城市治理的意识

“上面千条线，下面一根针”是许多基层部门的工作困惑。尤其是城市管理职能部门掌握的资源有限，处在弱势地位。城市管理职能部门局限于自己的行政属性，容易偏离“为人民管理城市”的设立初衷。建议动员城市利益相关者全员参与到城市治理当中，通过拍摄城市宣传片，提升群众主人翁精神；建设市级城市规划建设展馆，宣传城市发展沿革。让全社会认知、理解、支持和最大限度地参与，保障决策科学。

4.3 建议建设公众参与的社区平台

依托社区作为城市管理的基点，创新社区组织形式，通过建立科学有效，化繁为简的社区管理体系，提升公众参与城市的管理程度。海口市在整治违建的执法活动中，就依托居委会（村委会），在整治违建活动前召开评议会，民主讨论涉嫌违法建设的建筑是否拆除，提前化解矛盾。

4.4 倡导城市管理志愿服务，建立城市治理协会

组织城市管理志愿服务的宣传动员、组织管理、激励扶持；引导志愿者与民间组织、慈善机构和非营利性社会团体之间的交流合作；组织开展多形式、常态化的志愿服务活动。依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。采取公众开放日、主题体验活动等方式，引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

通过高位推进，逐步建立公众参与城市治理的法律体系，有利于促进城市管理问题落实，真正实现公平、公正、公开。提高数字城管考核结果的透明度、知名度和公信力。多措并举，通过发动群众广泛参与，寻求利益诉求的最大公约数，开展一场城市治理的“人民战争”，是城市治理现代化的“关键一招”。