青格勒

摘 要：我国草地生态系统属典型的非平衡生态系统，如今面对的是草原的大面积减少和日趋严重的荒摸化。在我国颁布的《草原法》以来，草原荒漠化防治的问题已经得到了很大的改善，但是还是有很多立法情况出现不足，通过对原因的深入分析目前我国有比较健全的保护草原的法律体系，但是随着破坏草原行为新种类的不断出现，草原荒漠化的法律防治措施不能有效的与之相适应。本文将通过立法价值，立法体制和立法内容上分析我国关于草原荒漠化防治的立法问题。

关键词：草原；草原生态；草原立法；完善对策

1 我国草原荒漠化防治的立法概况

荒漠化是当今我国乃至世界的主要环境问题之一，同时随着人们对生态环境的保护意识的提高和加强，在全世界对于保护动物的多样性也慢慢开始兴起，这就使生态环境的问题已经慢慢开始得到全世界的重视和关注。现在各国对荒漠化土地的防治问题也开始加大力度提高重视，无论是在概念的界定还是在防治荒漠化的基础理论等方面都进行了多个角度，多项领域的研究和探索，同时也注重了在实践上的工作，尤其实在荒漠化形成、发展、防治、评价、监测等范围研究加大了力度，使该问题逐渐成为了国际科学研究的最新学科的增长点。同时为了加大各国社会对荒漠化问题的理解和提高群众的生态环境的保护意识，联合国规定将2006年定为了“世界荒漠和荒漠化年”。

那么随着我国对荒漠化防治的问题重视程度逐步提高，同时对防治荒漠化的科学技术的不断完善，相关技术层面的困难也基本解决。目前，制约着我国荒漠化治理和经济中沙产业的发展最大的因素就是国家政策和法律机制问题，因为对于荒漠化防治的法律保障机制的研究很少，所以这是很值得探讨和深入研究的命题。

目前，我国关于草原荒漠化防治主体的规定在法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章中均有涉及。其中在法律位阶上，对草原荒漠化防治做出了概括性的规定；在行政法规位阶上，比如《中华人民共和国草原法》中对草原荒漠化防治主体做出了原则性和一般性的规定。其他相关行政法规也在相关领域涉及草原荒漠化主体的条文作出相应规定；由于草原荒漠化的问题具有特殊性和地域性，所以在地方性法规和地方政府规章这个位阶上会更多的作出具体详细的规范性法律文件。但是我国现在没有一部专门对草原荒漠化防治進行的法律法规，主要都是一些地方性法规。综合以上情况，我国草原荒漠化防治立法还存在很多问题，以下作者就对存在的问题进行分析。

2 我国草原荒漠化防治立法的问题分析

我国目前最为严重的生态问题之一就是草原荒漠化，同时它也是我国生态建设的一个难点和一个重点，而且又是阻挡生态文明建设的绊脚石。随着全球环境保护问题的经济全球化合作的程度提高和协同合作的程度不断增加，这就使草原荒漠化的法律机制研究受到了各方的重视，被提上了日程。那么在我国对于草原荒漠化的研究工作早在上世纪五十年代初就开始了，与其他环境问题相比还是较为早的。关于其有关立法的出台也是相对完整和健全的。例如：1985年实施的《中华人民共和国草原法》、1991年实施的《中华人民共和国水土保持法》、1989年实施的《中华人民共和国环境保法》、2002年通过的《中华人民共和国防沙治沙法》等相关法律对草原荒漠化、沙化进行了明确地规定。[1]

（一）《防沙治沙法》对于草原荒漠化问题的局限性

《防沙治沙法》于2002年1月1日开始实施，由于生效的时间较短、对于一些有争议的地方依然没有进行修改。关于相关内容和外延都没有具体的规定，所以《防沙治沙法》的实施效果还有法律的实用性都比预期的差，但是总体上来说，关于防治荒漠化、沙化和环境保护还是有着积极的意义。《防沙治沙法》的实施也在慢慢完善我国现在对于荒漠化防治法律体系和法律制度，同时它也是关于治理和预防荒漠化提供了法律根据和制度保障。《防沙治沙法》的立法重点主要体现在对沙漠化土地的恢复和治理上，它在防治草原荒漠化规定的措施之一是与其他部门联合实施的跨专业跨部门的措施。比如在县级建立植被管护体系，对于草畜平衡制度，改善蓄养设备和草场可持续利用、执行草场承载能力标准等。[2]从以上就不难看出，《防沙治沙法》是把预防和治理相互结合然后进行了统一的规定，所以也逐渐实现了跨部门和跨资源立法的融合。《防沙治沙法》的出台在国内和国际上虽然有较大的影响，在防治草原荒漠化问题上也起到一定的积极作用，但是在具体规定上还存在一些问题。

首先，目前它更像是概念型的法律而不是操作性强的法律，必须结合相关的法律解释才能应用到具体的草原保护问题中来。在本法中经常用到“沙化土地”这一概念，其中第四章“沙化土地的治理”，整章的治理措施几乎都涉及到“沙化土地”这个法律概念，但是如何鉴别、如何定义、又如何辨别概念的内涵呢？界定一个法律概念的范围，对于立法来说，是一个非常重要的法律技术问题。“沙化土地”在预防和治理上，必须明确其范围，因为必须充分考虑恢复和治理沙化土地的经济成本和地方政府的承受能力，之后才能在法律上将其明确，真正被用来赋予执法主体的权利和义务。在我国目前的国情下，防沙治沙的主体应该为政府相关的部门，但是在这部法律中对于责任的限定也是值得我们深入探讨的问题。[3]

其次，防沙治沙法的部分规定过于笼统。该法具有较强的法律原则性，在具体问题的规定上过于笼统、宏观、不够细化，缺乏具体性、可操作性和针对性。比如本法第三条中的第七项规定了 “保障防沙治沙者的合法权益”；第八条也规定“对在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励；对保护和改善生态质量作出突出贡献的，应当给予重奖”。但是在看整部法律中却没有关于防沙治沙者的合法权益的具体办法，如果法律执行的过程中涉及了奖励或者其他问题执法机关就会很难做出有效的对策。所以更加进一步说明该项规定没有现实的意义。又比如本法第二十一条规定了，“在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评份，依法提交环境影响报告；环境影响报告应当包括有关防沙治沙的内容”。环境影响评价报告向哪一级、哪个部门提交，该法中没有具体的规定。[4]

（二）在草原荒漠化防治立法中存在的立法冲突

在我国的环境与资源保护法律体系中，在防治草原荒漠化的立法问题上存在立法冲突和交叉。如《防沙治沙法》与《草原法》、《环境保护法》之间在机构设置、管理权限等方面的交叉和重叠。《草原法》第8条第2款“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”这个条款说明了《草原法》对草原资源的监督管理的主体有明确的级别和部门规定。而《防沙治沙法》第18条“草原地区的地方各级人民政府，应当加强草原的管理和建设，由农（牧）业行政主管部门负责指导、组织农牧民建设人工草场，控制载畜量.，调整牲畜结构，改良牲畜品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，保护草原植被，防止草原退化和沙化”。本条款关于草原管理和建设主体的明确规定是地方各级政府和农（牧）业行政主管部门。所以这两部法律在草原管理这一个问题上有着不一样的主体进行，所以在当中是有一定的冲突问题的。但是由于我国又是有成文的法律国家，并且在关于荒漠化防治立法中存在一定的局限性、可操作性相对较差的问题，但是在执法过程中又要求法律责任明确具体。立法和执法上的差别导致了法律的实施不能完全实现法律的宗旨和功能。

（三）地方政府對于地方草原荒漠化防治的立法质量不强

由于我国地形复杂，每个省份资源差异较大，国家授予地方一定的立法权，目的就是为了更好的结合这个地区的当地情况从而更有效的执行法律，解决地方区域性的环境与资源问题。但是一些地方政府和相关部门对本地区的实际情况了解的不深入、同时又存在立法水平不够高，对当地民主性问题关注度不高等问题，从而会造成一些地方性法规和规章不符合上位法和本地区的实际要求。最后导致本地区的一些地方性法规落实情况低，主体不明显，实用性差等问题出现。例如2004年内蒙古自治区第十届人大常委会通过的《内蒙古自治区草原管理条例》中对于草原建设、草原保护、草原利用、草原监督管理、法律责任以及具体的制度如禁牧休牧制度、限期治理、相关的补救措施、违反草原法律法规的行为进行查处等方面都做了程序性的规定，如果没有相应的管理机制的配合，这些规定的操作性就很难实现，条例中虽然有相关的规定，但是在具体实施上很难达到预期的效果，尤其在禁牧休牧制度上，应当明确规定禁牧的时间和区域，以及确定休牧后，如何进行恢复性的建设和保护。例如此条例第32条“不得在禁牧、休牧的草原上放牧”，从保护草原的角度来讲，应当是禁止任何不利于草原恢复和建设的各种活动，包括旅游。第47条违反本条例第32条第3款规定，在禁牧、休牧草原上放牧的，有草原监督管理机构给予警告，并处以每个羊单位5元以上10元以下的罚款。本人认为此条文不够清晰化，不够明确。如果是对草原禁牧、休牧的区域进行了毁灭性的破坏也是处以每只羊5元以上10元以下的罚款吗？显然是不合理的，不能简单的以羊的头数来决定处罚标准而还要结合毁坏的程度，因此地方性法规的创设应当更有实用性和针对性，只有详细而具体的相关规定才能从根木上遏制草原资源的破坏。[5]

3 我国草原荒漠化防治立法的完善

在我国完善草原法律体系的重中之重是修改和逐步完善现有的单行法，同时制定出相应的配套的法律法规和相关标准等，所以国家在逐步完善相关法律的进程上应当加快步伐，在各个地方上也应该制定出具有针对性的法律和规章，让我过的草原问题有法可依，执法有度。以下就是对上述出现的问题进行分析和完善。

（一）完善和修改《防沙治沙法》，同时提升实际操作性

关于《防沙治沙法》中的相关规定过于原则和笼统、部分概念内涵和外延界定不清，实际应用过程中缺乏可操作性的条款，我们要采取措施并加强研究，广泛征求法学专家、学者、高校法学专业教师和社会公众的修改意见充分发挥公众参与的作用，增强其实用性，通过合法的程序进行修改，在全国范围内增强其实施的效果，更有利于全国的荒漠化防治。以下是我总结的两点解决办法。[6]

第一是增强相关立法的技术导向和增加新的法律解释。在《防沙治沙法》实施之前，我国都是依靠其他部门法的部分条款对草原荒漠化进行规制。所以在这个法律颁布和实施的时候在国内还是引起了广泛的关注，经过一段时间的检验和实施，一些法律学者和法律专家就发现了很多的不足之处，所以人们都会形象的称它为“概念型法律而不是实施型法律”。那么基于在广泛的关注下也产生了很多完善这个法律的意见和建议，比如在原来法律的基础之上，对过于模糊、概括性的地方加上立法注释，然后一个一个的添加到法律条文中，但是这样做其实是从根本上对这个法律进行全面改动。因为《防沙治沙法》本身实施的时间并不长，一些隐蔽的问题还没有充分的暴露出来，因此做出较大的调整确实显得不妥，忽视我国立法权的严肃性。所以经过总结应该用这样的办法来进行完善较为妥善：建议全国人大常委会做出相应的立法解释、补充性立法、实施细则，将该法中需要完善的地方编纂到立法解释或实施细则中。这种做法既有利于该法的实施和有效地运行，增加其可操作性，又不会损坏我国立法的严肃性，也不会破坏该法的整体性。

第二是建立完善的执法部门相互合作的协调机制。我国目前的《防沙治沙法》内部以及与草原保护有关部门法，都存在执法部门交叉、重叠甚至混乱的问题。正因为这样的问题出现，所以要理清我国目前关于草原执法机构的关系就显得很复杂，同时有效的建立部门之间的合作机制就显得尤为重要。所以要创建草原资源管理的上级统一领导，下级分工明确的管理机制，减少机构的重叠和职能之间的冲突，增强执法部门的综合管理能力。这样解决后这个部门之间的协调机制就具有了较为独立、行政级别较高的法律地位。经过总结得出的建议是：以实现资源管理的协调和合作管理为目标，各部门法规定的行政职能部门直接接受国务院省政府领导，并由资源综合管理部门（如环境保护部门等）共同主持[7]，由各自然资源管理部门参与在有效地科学的部门合作协调机制下，由草原资源综合管理部门对其进行权限的划分，就可以顺利的解决草原资源管理的部门矛盾和综合决策、行政机构之间的职能冲突。

（二）调整和整理相关法律之间的关系

我国目前涉及到防治草原荒漠化部门法较多，法律体系也较为庞杂，部门法相互之间对一个具体的规定存在一定的冲突和管理权限的争夺，这一现象在现有的草原法律体系下时有发生。因此，应当协调《防沙治沙法》与其他单行资源法例如草原法，环境保护法等对某项规定的重叠问题，如果有效地解决法律上的规定，就会避免草原管理机构之间相互推脱和争夺管理权限的问题。其实在地方上出现这种争夺管理权限和相互推脱的情况往往发生在草原资源丰富、经济收入较大、开采难度小的区域，而那些资源储量小、质量差、环境恶劣的地区，如果规定不具体到位就会导致执法权的落空，因此完善相关法律的规定对于理顺行政权、区分行政权限、加强对草原地区的管理非常重要。因此，建议我国制定专门的《草原荒漠化防治法》，同时以《防沙治沙法》和《草原法》中的一些立法技术的标准还有具体的法律制度作为指导和借鉴，总结两部法律中的不足，将其完善到新的法律当中，在原来的基础上进行修改和完善，建立对草原荒漠化具有针对性的法律机制。在新法中规定草原行政部门主要负责监督放牧活动、牧区的管理和建设；环保局对草原资源利用實行统一监督职能，对非法幵垦草原、草原上非法采矿等活动进行管理；水资源管理部门负责草原上河流的治理与开发建设；矿产资源的管理部门负责草原上矿产的幵发与保护等，上述职能的划分在一部法律中做出明确的规定，这样就能有效的避免机构、权限的重叠。但是还需要进一步完善草原法及相关的法律，制定并完善配套法规规章，在积极修订现有草原法、实施条例或细则同时，根据我国草原资源实际发展需要，制定新的规章及实施细则、具体的保护办法及标准，这样才能进一步完善地方的草原法规体系，把草原法制建设不断向前推进。[8]

（三）完善草原荒漠化防治的地方性法规和规章

我国草原面积大、分布不集中，但就新疆维吾尔自治区草原的分布来讲，南北东都有一定数量的分布，而且呈现的特点、利用和破坏的程度不尽相同，因此有关草原保护和建设的相关地方性法规和规章，在不违背上位法的同时，应当完全符合当地的实际情况，地方性立法应当有效的针对关于草原治理中的污染、破坏与进一步开发利用之间的关系，以及将草原周边的林木、湿地的保护，纳入统一的管理机制中来，建立区域性较强的配套法律法规。以《新疆维吾尔自治区野生植物保护条例》为例，在该条例的实施下，还积极开展以下配套法律法规的制定，比如《新疆维吾尔自治区草原管理实施细则》、《新疆维吾尔自治区草原管理条例实施细则》、《新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例》、《新疆维吾尔自治区水资源征收使用管理办法》、《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》等相关配套的法规。还需要完善该条例中的具体规定，这样才能保证条例能够起到较为理想的效果，我国草原资源在具备健全的法律体系之下，还应当具备完善的法律法规作为管理和保护的依据，作为利用草原行为、执法、以及司法的准则和标准，制定出环环相扣、规定详细的法规或规章，这成为防治草原荒漠化成败的关键。[9]

总之，草原作为我国经济建设的重要自然资源，也是生态系统中不可或缺的部分，是牧民生产生活的物质基础。对于草原的保护和草原资源的合理利用对我国生态安全有着重要的意义。可是现在生态破坏愈演愈烈，那么草原荒漠化防治的问题就面临着巨大的挑战。通过对草原荒漠化的问题分析来看防治草原荒漠化是一项具有系统性和综合性的生态工程，涉及到了许多邻域方方面面的问题，那么在具体到法律方面，经过上述问题的提出和解决办法中不难发现我国草原法律在具体规定上和实施上还存在一些漏洞，针对我国草原荒漠化防治立法层面存在的问题，笔者提出了一些浅显的对策，如完善我国现有的草原法律体系、严格依法进行管理、进一步严格落实有关草原管理的法律制度等，同时也提出一些新的举措。草原荒漠化的法律防治作为最重要的一种手段，同时法律也是保护草原资源最具强制性的方法，因此有关草原的立法完善、依法行使草原管理权、构建适合我国国情的法律制度就显得十分重要，在保护草原资源和防治草原荒漠化问题上要做到有法可依、执法必严、违法必究以及法律制度上的构建和完善。

由于本人知识体系不健全、了解范围较窄、相关知识掌握的程度不够深刻，只能在浅显的层次上进行阐述，对一些法律问题的阐述不够详尽，比如陈述一些草原荒漠化防治上存在的一些法律问题，并提出了一些基础和粗浅的对策，部分具有创新性和可操作性的法律预防措施有待进一步的探讨和挖掘，笔者会在今后学习中不断努力进行逐步的完善。

参考文献

[1]蔡守秋.环境资源法教程[M].商等教育出版社，2009. （7）.

[2]龚文杰.我国草原荒漠化法律问题研究及对策[J].东北林业大学.2012，（04）.

[3]卫国钟.额尔灯宝力格.论草原法体系建设[J].内蒙古草业.2006，（6）.

[4]李春雨.防治荒漠化立法研究[J].东北林业大学.2006，（6）.

[5]邢旗.内蒙古草地资源及其利用评价[M].内蒙古大学出版社，2003.

[6]赵江涛.我国荒漠化防治的法律思考[J].防灾科技学院学报.2010，9.（12） ：27.

[7]李艳芳.我国土地退化的成因与预防法律制度的完善[J].环境保护.2005，（2）：26.

[8]杜群.防治土地荒漠化的资源法律问题及其对策一以甘肃省石羊河流域为例[J].法学评论.2004，91-97.

[9]鲁远.发达国家的坏境政策[J].世界坏境保护.2001，（1）：15.