文丨辛 明

国家中心城市：你若盛开 “中心”自来

文丨辛 明

继“一线城市朋友圈”之后，“国家中心城市”的提法将开启新的重点城市排列组合。

在刚刚结束的全国两会上，“国家中心城市”成为部分省市代表热议的一个话题，当然不只热议，不少代表委员还提交了把所在城市建设成国家中心城市的建议或提案。比如全国人大代表孙维建议把西安建设成国家中心城市，全国政协委员沈健继续呼吁南京应该成国家中心城市。

国家中心城市，代表着国家对于这些城市的发展的肯定和对未来的规划。该规划是由国务院要求，住建部、发改委、卫计委、教育部等中央19大部委联合编制，是中国最高层次的战略规划。

中国自从成为全球第二大经济体后，与各国在经济贸易、社会文化、科技教育等领域的互通日渐频繁，需要越来越多的像北上广深这样的中心城市承担起相应的城市交流合作的使命。可见，作为中心的大都市的发展，对各国乃至对世界的发展，都具有中流砥柱式的意义。

近年来，全球经济低迷，黑天鹅频飞，逆全球化思潮抬头，沿海大都市作为主要驱动力的全球化，亟待寻找新动能。

从这个角度看，新近关于建设国家中心城市的战略性安排，不仅被视作中国撬动中西部发展的支点，作为地处“一带一路”建设的关键节点城市，其发展如何为全球化注入新的活力，亦成为一个重要观察点。

国家中心城市 一个新兴增长极

国家中心城市是处于城镇体系的最高层级，也被称为塔尖城市。

按照中规院的设想，国家中心城市对外要具有相当的国际影响力和竞争力，能代表国家参与国际竞争，推动国际政治、经济、文化和社会等方面的交流与合作；对内则是经济活动和资源配置的中枢，是国家综合交通和信息网络的枢纽，是科教、文化和创新中心，具备引领、辐射和集散功能。

中规院为什么要提出国家中心城市这个概念？中国城市规划设计研究院原院长李晓江曾解释说，他们在研究中发现，国家之间的竞争本质上是城市的竞争，所有的发达国家，都有非常发达的中心城市，这些中心城市的作用往往超出了区域和国土。

“比如纽约、伦敦、巴黎，它们在国际金融、贸易等方面起到举足轻重的作用，在全球都有重要的影响力。”李晓江说，“中国是不是也要建设一批在国家和区域拥有强大的辐射带动能力的中心城市，能代表国家参与到国际竞争中去，由此提出了建设国家中心城市的概念。”

国家发改委国土开发与地区经济研究所综合室主任贾若祥表示，一般而言，城市都是在一定区域范围内投入产出效率比较高的地方，区域性中心城市更是所在经济区内投入产出效率最高的地方。

“通过建设中心城市，可以促进生产要素向重点区域集聚，从而实现此经济区内生产效率的最大化。”贾若祥说，强化中心城市的龙头带动作用，还能促进生产要素在经济区内的顺畅流动，推动国家行政区经济向经济区经济的转变。

此外，规划建设国家中心城市也被认为是缓解大城市病的一剂良药。中国城市规划设计研究院副院长李迅说，中国的城镇化进程还有20年左右的时间，还有3亿人要进城，将来城市如何发展？如何布局？这些都需要有顶层设计。

2015年12月，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在重庆出席一个论坛时曾表示，“十三五”期间，将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能，带动区域协调发展，形成经济发展新的增长节点。“中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有10个类似北京这样的中心城市才行。”

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员刘治彦表达了相同的观点。他认为，北上广深等一线城市由于基础设施、公共服务等方面的优势，产生了很强的虹吸效应，区域间的差距越来越大。“只有形成更多的经济增长极，才能促进欠发达地区发展，同时缓解一线大城市的压力。”刘治彦说，“国家提出创建国家中心城市，正是顺应了这种趋势。”

在中规院的方案中，国家中心城市应该具备五大功能：综合服务功能、产业集群功能、物流枢纽功能、开放高地功能和人文凝聚功能。

从这些功能中不难看出，作为塔尖城市的国家中心城市，除了需要具备强劲的综合实力外，还应该能够起到引领、辐射作用。

“我们平时所讲的一线城市、二线城市，是从城市个体出发，以城市的收入水平、城市房价等重要指标为参照，讨论的是个体对城市的印象。”李晓江说，“但是我们讨论国家中心城市，强调的是它带动区域发展的能力，它在区域中的引领辐射作用、在国际国内的影响力。”

发挥对城市群的引领作用、促进城市群协同一体发展，被认为是建设国家中心城市的重要意义。今年两会期间，住建部部长陈政高在谈到国家中心城市的作用时说，一句话概括就是“要带动周边发展”。

“难产”的国家中心城市

尽管国家中心城市对于国家，城市而言的重要性不言自喻，但离其最终出炉却并非一帆风顺。国家中心城市的正式提出，最早是在2005年。当时，中国城市规划设计研究院(以下简称中规院)受建设部(现住建部)委托，在编制《全国城镇体系规划(2006-2010年)》过程中，首次使用了这个概念。不过当年并没有引起广泛的关注。

《全国城镇体系规划》是城乡规划的纲领性文件，是国家推进新型城镇化发展的综合空间规划平台。依据《城乡规划法》，由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门，定期组织编制该规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。

在那轮编制过程中，中规院认为，应该在城镇体系的最高位置设立国家中心城市，让它们在金融、管理、文化和交通等方面发挥重要的中心和枢纽作用，并在规划中把北京、上海、天津、广州4个大城市确定为首批国家中心城市。

但遗憾的是，这个规划2007年虽然由建设部上报给了国务院，但一直没有得到批复。

2010年，住建部根据城市发展的新形势，又编制了新一轮的《全国城镇体系规划(2010-2020年)》。在那轮规划中，中规院又在国家中心城市的名单中增加了重庆。当年2月，住建部对外公布了规划的草案，但与上一轮《全国城镇体系规划》一样，国务院也没有对其作出批复。

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，提出了明确要求。为了落实这个规划，2015年，中规院再次启动了《全国城镇体系规划(2016-2030年)》的编制工作。

中规院副院长李迅在接受《中国新闻周刊》采访时解释说，《国家新型城镇化规划》是国家对城镇化发展的一个顶层设计，主要是确定城镇化的目标和策略，带有宏观性、战略性，而《全国城镇体系规划(2016-2030年)》则是在按照前者的总目标，具体落实城镇的空间布局。

去年，有媒体披露说，正在编制的《全国城镇体系规划(2016-2030年)》将要构建一个“十百千万”的城镇体系，即十个国家中心城市、一百个国家特色城市、一千个中小城市和一万个特色镇。

按照计划，《全国城镇体系规划(2016-2030年)》应该于2016年完成并上报国务院审批。但至今，该规划仍未上报国务院。

2016年10月29日，中规院原院长李晓江在参加“第13届中国城市规划学科发展论坛”时曾对与会者表示，“当前我国在推动建立空间规划体系，各个部门的规划打架打得很厉害，我们的工作已经做了大半年了，还没有到最后结束的时候，这个工作给了我们很大压力。”

值得注意的是，成都、武汉、郑州成为国家中心城市的途径，和此前的北京、上海、广州、天津、重庆并不一样。这几座城市成为国家中心城市的主要文件，是国务院对它们各自城市总体规划的直接批复。

依据《城乡规划法》规定，直辖市、省会城市以及国务院确定的城市，其总体规划必须上报国务院批复。其中，国务院确定的城市一般是指计划单列市、历史文化名城、城市人口超过100万，以及国务院认为重要的城市。

今年两会期间，住建部部长陈政高在接受记者采访时也表示，国家已陆续定位了多个国家中心城市，下一步还将继续推进，还会产生新的国家中心城市，但具体数量仍然还没有确定。

政策红利 引无数城市竞折腰

据某媒体不完全统计，目前已有沈阳、南京、武汉、长沙、杭州、西安、青岛、宁波、厦门等9个城市加入了创建国家中心城市，此外还有深圳、济南、福州等城市间接地表达了对创建国家中心城市的兴趣。而认为自己有资格去获取这个称号的城市，可远不止这个数目，僧多粥少，竞争激烈，一时之间成为媒体关注的焦点、坊间热议的话题。

住建部门声称：“正在研究编制的《全国城镇体系规划》还尚未上报到住建部，该规划方案中也没有‘4个全球城市和11个中心城市’的提法”。

然而，树欲静而风不止。各地争取国家中心城市的动力和愿望，不会因为这一纸通告而泯灭。

在区域范围内，城市间的PK也异常激烈，比如东部地区，南京、青岛、杭州、厦门等城跃跃欲试；广州和深圳上演“瑜亮之争”；成都和重庆、武汉和郑州这对“双子星”各展拳脚。

“国家中心城市”的名额也让很多“大个儿”城市的领导们心急火燎。比如前不久的山东省两会期间，先是青岛市长呼吁“创造更多条件支持青岛创建国家中心城市”，最近又爆出济南市委书记“坐不住了”，呼吁举全省之力实施“省会战略”，表示“郑州被确定为国家中心城市，对我们来说是个很大的刺激”。 让这些地方大员着急的是，目前多个省份都在“举全省之力”争取国家中心城市的名额。根据某媒体的爆料，国家中心城市的数量是12个的可能比较大。这让很多地方炸开了锅：再不上车就来不及了。竞争日趋白热化。

而如此多城市趋之若鹜的心态，其心理也是显而易见的，那就是政策红利及建设机遇。

政策和建设机遇的红利作用有多大？陕西省城市规划学顾问、西安建筑科技大学教授吕仁义举了几个例子：比如深圳过去是个渔村，国家将其打造为特区，如今已经是全国一线城市；百年前的上海，不过是个县城，历史上的机遇造就它一跃成为国际都市；百年前的石家庄，地图上都找不到，后来通过持续建设和政策倾斜，现在是河北省会。

“如果我有某一个项目，肯定优先考虑国家中心城市。”全国人大代表、步步高商业连锁股份有限公司董事长王填在今年两会小组讨论中发言说，“因为国家中心城市和一般的省会城市相比，同样的地段和物业，投资力度不一样，资产价值也不一样。”

“国家中心城市建设可以将城市变成一个巨大的磁场，将资金、人才、政策等各方面的资源不断地吸引到你这个地方来。”刘治彦说。

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、城市经济研究室主任刘治彦谈到，有了国家中心城市这个“标签”，就有可能获得更多的政策资源和投资倾斜，比如在基础设施建设、公共服务投入、交通中心、信息网络中心、文化事业等方面得到优先考虑。

“政策定位对于一个城市发展来说，意义至关重要。”陕西省规划委员会专家组成员、西安建筑科技大学教授吕仁义认为，“如果荣膺国家中心城市，势必能带来很多建设项目，经济和交通建设都会大大提速。”

但有竞争，就有失败者。去年，国务院批复《促进中部地区崛起“十三五”规划》，支持武汉、郑州建设国家中心城市的决定，让同样位于中部地区的长沙深感失落。湖南省政府发展研究中心副主任唐宇文在一篇文章中写道：对此，一些同志出现悲观情绪，认为长沙建设国家中心城市泡汤了。

安徽省政府办公厅2月12日发布的《城市工作“五统筹”实施方案》也印证了宋国权的说法。在这份方案中，安徽提出“力争合肥、芜湖、蚌埠市纳入国家区域中心城市，争取黄山市纳入全国特色中心城市”。事实上放弃了这轮国家中心城市的争夺。

酒香方得宾客来

那么具备怎样的条件才可真正进入“国家中心城市”？

中规院有一套严格的评价指标体系，会对城市的各方面进行综合评估。评估的内容包括人口规模、经济实力、文化竞争力、进出口贸易、创新能力、交通条件、资本支配能力、国际化程度以及所在的城市群的地位，等等。

也就是说，创建国家中心城市至少有两个门槛，一是必须能为北京上海两个超级城市减负，二是必须对周边城市的经济发展有领导力。这就要求申报者既具备对高端人才的吸引力，又要具备一些引领性、辐射性的城市功能。

有些城市人口规模很大，但地理位置不具中心性；有的地理条件很好，但经济实力不强;有的经济实力很强，但辐射带动作用不够……这些都不能成为国家中心城市。

值得注意的是，尽管目前已有8座城市被认可为国家中心城市，但这种“认可”还只是一种愿景。“国家希望它们能够朝这个方向努力，起到带动周边地区发展的作用。”刘治彦说，“但最后能不能成，还要靠它们自身的努力。”

诚然，国家中心城市，用一个时髦的词儿来说，意味着“资源”，政策激励、口碑效应、发展红利……这些都是“引无数城市竞折腰”的原因。但无论是挂着地图指点江山，还是对着数据津津乐道，每座城市都有自己最引以为傲的优势和与众不同的魅力，国家中心城市花落谁家，也只有该见分晓时，自然见分晓，争不得、夺不得。不如以从容的心态、欣赏的眼光、海纳百川的胸襟，做最好的自己。

“对城镇体系的规划，是一个动态的过程。”中规院副院长李迅说，即便这次没有入选，也不代表将来没有机会。同时，他认为，每一个城市的禀赋、职能不一样，没必要全部都去争国家中心城市。

目前，我国常住人口城镇化率已经达到55%。城市化率超过50%，意味着中国已经从“农村社会”迈入“城市社会”，我们在欣喜“城市中国”概念开始凸显出来的同时，也应该看到，城市发展理念、规划理念亟需更新完善，急上项目、邀功请赏的心态依旧存在，有欲演欲烈之势。因此，打响“城市中国”的名号，提升城市建设的战位，从规划、宗旨、人文方面入手，通过合理安排、统筹规划，迎来中国城市发展的春天。

“酒香不怕巷子深”，尽管现在是一个需要“吆喝”的时代，但前提仍然不改当年，那就是“酒香”。你若安好，成为实质意义上的优秀城市，当你拥有良好的城市基础设施、优质的发展环境、最优秀的企业，高质量的城市管理和公共服务水平、开放创新的人文底蕴，不断进驻的优秀人才时，这个“国家中心城市”的名号又何愁不会落在这个城市的头上。