周良伟 杨绿 彭大衡 吴非

农业政策性金融：理论解构、实践进展与启示
——基于中国农业发展银行广东省分行的调研分析

周良伟 杨绿 彭大衡 吴非

农业政策性金融运行的绩效直接关系到三农问题的解决。作为唯一专业的农业政策性金融机构——农业发展银行，其功能、战略地位的巨大作用不可忽视，但在实践中也存在某些“发展中的问题”。本文从理论研究上重新梳理了农业政策性金融发展的核心导向，并结合课题组在农发行广东省分行的调研情况，探讨农发行的业务实践问题，并剖析其制约因素及机理，为农发行的健康、可持续发展提供相应的政策建议。

中国农业发展银行调研分析约束条件优化路径

一、引言

改革开放以来，中国农村经济取得了令人瞩目的成就，为我国经济又好又快发展提供了坚实的基础。但是，农业往往在经济发展周期中呈现出明显的“强势弱位”现象：一方面，农业是中国（区域）经济发展的基础产业，关乎国民经济能否平稳、高效增长；另一方面，农业存在着明显的“弱质性”特征，涉农企业的金融储备多有不足，想要从金融市场上取得资金支持，又囿于自身收益较大的不确定性和周期过长等因素，使得这类企业在原有的金融市场框架内面临着严重的金融排斥。针对上述问题，寻求一条新的金融资源配置模式来切实提高农村金融资源配置效率，以最大化农村经济产出潜力，成为农村经济发展的必由之路。中国农业发展银行（下文统称“农发行”）作为中国唯一的农业政策性银行，是国家的制度性安排下所产生的金融机构，带有明显的政策导向（何广文，2005），其设立宗旨为贯彻国家对三农的支持，以实现农村经济的稳定发展。2015年4月，国务院公布了《国务院关于同意中国农业发展银行改革实施总体方案的批复》，强调中国农业发展银行要坚持以政策性业务为主体，将农发行构建成具备可持续发展能力的农业政策性银行机构，由此凸显国家在战略层面上对农发行的重视和支持。

然而，中国金融体制改革的“延滞”特征明显，加之缺乏先导性的经验，使得金融机构的调整变化一直是“摸着石头过河”，农发行也不例外。其在改革进程中也出现了某些“发展中的问题”：如服务渠道不通畅、职能定位不明晰、资金利用效率低下、外部配套制度错位等多方面的症结。特别是，在当前经济增速下行、农业生产技术结构变动和商业性金融机构竞争白热化的三大经济变迁趋势的交汇点，国家赋予农发行的政策性优势在中长期必然会暴露出“红利透支”的现象。同时，随着金融市场格局的变迁和竞争加剧，农发行的金融业务更是面临全方位的挑战。在新一轮的金融结构演替格局中，农发行面临的挑战尤甚。尽管政策性金融理论框架已初步成型（李明清和吴庆田，2008；黎翠梅和陈宇佳，2012；丁振京，2013等），但此类研究并非基于近年实践中农发行的业务发展问题，使得金融监管、决策层不能充分掌握农业政策性金融的发展变迁规律，以至于目前农发行的发展导向有着不能进一步适应经济实践需求的端倪。课题组正是在此背景下展开研究的，旨在通过对广东省农业发展银行的考察，对其下属分行的发展历程、绩效、经营状况和问题进行分析，找出农发行在经济实践中的突出问题，并提出可能的政策改进路径，为农发行的改革优化提供理论支点。

二、农业政策性金融理论轨迹梳理

（一）农业政策性金融的起源与战略定位

诸多小微企业在融资上都面临着缺乏抵押品、自身财务透明度差、信贷规模小等限制（李华民和吴非，2015；韩亚欣、何敏和李华民，2016），以至于在金融市场上难以取得合意的融资，更不用说天然地具有“弱质性”特点（收入不确定、投资周期长、效益低下）的农业能被商业性金融所接纳覆盖了。许多商业性金融机构在农村地区设立了银行机构，希冀能够契合国家政策导向支持农村、农业发展，最终却多异化成当地金融资源的“抽水机”（李志辉和崔光华，2008）。这说明，由市场机制塑成的金融安排并非简单地适用于所有类型的经济个体：商业性金融体系锚定经济目标的盈利性，强调有效配置，在这种导向下的行为函数，必然会降低对具备公共属性特征的农业产业的偏好次序，商业性金融制度的风险偏好同农业产业的弱质性之间的对立，又进一步加剧了“金融配给”现象。因此，需要通过一种兼备经济效率和整体效益的金融制度安排来解决，政策性金融便由此应运而生。

在政策性金融的研究上，应属白钦先（1998）的研究具有早期代表性，他从金融功能观的角度详尽阐述了政策性金融所具有的功能。一方面，在于一般性功能，即同传统商业、市场性金融相类似的金融功能；另一方面，是特殊性功能，主要包括六大方面：直接扶持与强力推进、服务与统筹、逆向性选择、引导、集聚与扩张、补充与辅助功能。这些特殊性功能更多地承担了社会职能，从而补足了传统市场性金融的缺欠。进一步地，白钦先（2005）认为，如果经济体系内部仅存在商业性金融体系，那么在利润最大化目标导向下，市场失灵、资源配置失效问题将不可避免，那些天生的弱势产业（或地区）将更加落后，地区经济的两极分化鸿沟将难以填补。因此，政策性金融必然是市场性与公共性、财政性与金融性、有偿性与无偿性的有机统一。政策性金融必须要有政府政策支持，要以特定经济意图为指引，有着特定职能定位，通过非商业化的、特殊的资金融通模式来接洽农村金融需求的一种金融制度安排。

一般而言，财政资金安排的功能主旨一般定位于社会基本需求的满足。农村政策性金融在此基础之上嵌入了商业性金融运营模式，通过银行机制提升财政资金配置效率，可谓农村金融制度的重大创新。在当前的经济社会大环境下，其战略地位更加突出，它在贯彻落实国家宏观经济发展战略（如农业政策性金融）、社会发展战略（扶贫性金融）等方面，较之于传统的商业金融体系更具有效性。这种金融模式不是市场经济发展进程中的一种短期的权宜安排，更不是现有金融体系中一个可替代品，而是一国经济体系中相互补充、相互对称的金融制度框架；在某些特定领域中，政策性金融可能起主导作用，在国民经济中发挥承前启后的作用（图1）。

图1 政策性金融在金融体系中的地位层次

（二）农业政策性金融的结构特质与作用

尽管农村政策性金融对农业经济发展的支持已然成为共识，但仍缺乏精细化的勾勒。周庭煜等（2005）的研究较好地填补了上述研究空白，其研究认为，中国农村政策性金融同样应当遵循农业发展的生命周期特质，通过差异化的金融支持来实现社会整体效益最大化（表1）。在表1的三种需求模式中，都离不开农村政策性金融的介入。

表1 农业经济不同生命周期下的政策性金融“需求—供给”结构

在初始农业阶段，以简单再生产为主的农业金融需求基本上定格在了少量信贷资金上，此时的农业政策性金融对这类金融需求主体应更侧重金融资源的可获性与便利性，保证涉农企业能够及时获取相应的资金注入，还应尽可能地降低授信成本；在农业工业化阶段，农产品实现了规模化生产，其资金需求的“碎片化”倾向有所减弱，取而代之的是规模化的资金需求，信贷资金的风险相对降低；此外，农产品交易所衍生的金融需求逐步显现，并有着向多元化金融服务需求演变的趋势；在城市化阶段，农业生产的比重已经面临大幅缩减，传统的零散式的信贷已经逐步退出金融市场，以农业基础设施建设和技术创新为主的新型金融需求成为农业政策性金融需求的主力军，这种农业基础设施建设周期较长，需要金融供给方具备一定的资本实力，同时，农业的金融需求不再简单注重资金的可获性，而在于多样化的金融服务。

值得强调的是，在农业经济发展的高级阶段，要切合“经济新常态+供给侧改革”的双重背景，农村政策性金融更应注重产业结构调整和引导，有所为有所不为，做到结构性的资金引导，加快落后产能的淘汰，促进先进技术的引进，从而优化农业产业（技术）结构。从另一个角度来看，涉农基本建设具有十分明显的社会正向外溢收益，在该模式下的收益难以收敛到具体的经济个体中，这种正外部性现象本身不属于市场机制调节的范畴，因此只能通过政府（农业政策性金融支持）进行调控，在该境况下，农业政策性金融的作用比以往都要强大（农业产业发展与政策性金融的关系见图2）。

图2 农业产业发展与农业政策性金融服务体系

前述理论研究已从宏观的角度在农业政策性金融的领域内进行了有益分析，但仍可在某些微观方面进行更深入的思考和探讨。从理性偏好来考察，基于农业经济发展所内生出的金融需求，简单地将农业政策性金融进行全方位的覆盖可能会存在一定的偏误。还应考虑微观农户企业①针对中国农业发展银行的经营特点，其信贷基本上流向了农户企业，并没有导向个体农户。因此，过往研究中所涉及的政策性金融支持个体农户的研究，多是缺乏对实践的了解从而导致了理论的偏颇。的不同阶段的风险释放特征和金融的偏好，以及不同类别的金融资本进入涉农企业的阶段性选择的巨大差异（图3）。

具体而言，在涉农企业的“小企业”阶段，绝大部分的资金投入所面临的获利可能性非常低。如果金融机构想要接洽涉农企业的融资缺口，其思路必须从传统商业银行的“利润导向”转变成“社会导向”，而这对于传统的市场性、商业性金融而言是无法达成的。因此，该阶段下的金融支持，只能依赖于农业政策性金融，强制地要求经济理性的市场金融资源投入到低收益甚至亏损的涉农企业中，并不符合市场经济的效率原则。因此，在这一阶段中，应坚持以政策性金融支持涉农企业的发展。

然而必须看到的是，大多数涉农企业（主）并不具备专业金融知识，所从事的生产往往长期留滞在简单再生产的模式上，对于优化生产结构、提高农业生产效率的国家导向而言，并无裨益。因此，如何引导小型涉农企业进行技术、规模的改进优化，从简单再生产模式跃升至更高位阶的生产阶段，是当前政策性金融应当着重关注的内容。本文认为，农业政策性金融应当主动积极引导小型涉农企业的扩大再生产，对于这类企业所衍生出的金融需求，应当重点满足。当产品实现了规模化和商品化之后，市场机制的力量开始发挥主导作用，此时的农业政策性金融应当逐步让位于市场性金融，由市场优胜劣汰的法则来调节涉农企业的生产模式。因此，在这一阶段中，应以政策性金融为主，市场性金融为辅。

当涉农企业步入高级阶段（大型企业）时，已经具备了足够的硬实力进行内源融资，或是在金融市场上进行外源融资。此时的政策性金融应当逐步退出，让该阶段的涉农企业在金融市场中通过竞争的方式取得融资，有利于提高企业的经济效率。因此，在这一阶段中，应以市场性金融为主，政策性金融为辅。

大量的理论文献都强调了农业政策性金融应对涉农企业进行支持，以契合国家的粮食安全、基础产业健全的导向（李劲松和邓永良，2012）。但对于政策性金融资源如何介入，在企业的哪个生命周期中介入却语焉不详，这容易导致金融实践工作产生偏误。例如，如果政策性金融主导了大型涉农企业的运营，容易带来不计成本的效率低下和可能的寻租行为，并不利于企业的发展。如果强制市场性金融支持小型微利的涉农企业，又会带来资金效率折损，商业金融机构有着难以为继的尴尬。有鉴于此，寻求一个适配三农问题的金融业务模式成为农发行业务发展的核心要义。为了达到上述目的，有必要将研究的重心集中在农发行的实践业务中来，才能为农发行业务发展的优化提供具备实践基础的优化路径。

图3 政策性金融在涉农企业的传导路径

三、农发行在广东省的业务发展研究

在中国现行的农业政策性金融制度框架中，仅有中国农业发展银行一家专业的政策性金融机构。有鉴于此，本文的相关实践探索均围绕中国农业发展银行展开，为了增强研究的靶向性及精细化程度，课题组对中国农业发展银行广东省分行总行及其下辖的分支行机构进行调研。本文将广东全域划分为粤东、西、北三大板块：粤东地区包括汕头、潮州、揭阳、汕尾4市；粤西地区包括湛江、茂名、阳江3市；粤北地区包括韶关、河源、梅州、清远、云浮5市。本着立足地区差异的原则，课题组对每个区域进行了典型调查，在粤东地区选取潮州市，粤西地区选择茂名市，粤北地区选择韶关市作为调研分析的重点，分别考察农发行在区域经济中的发展状况。

表2 2015年广东省粤东西北及调研地市主要经济指标单位：亿元，%

（一）粤东地区典型案例——潮州农发行

从地区经济概况和广东省全域的对比来看，无论是地区生产总值还是人均地区生产总值，粤东地区的增速都要更快，固定资产投资额的增速也大幅领先全省平均水平（汕尾除外）。这说明，粤东地区对金融的需求应是较为旺盛的。特别是，作为政策性金融机构的农发行，其效用的发挥多和当地的财政收入有着密切的联系，甚至二者呈现出明显的正相关关系，这也与政策性金融的“国家属性”相关。就粤东地区的地方一般公共预算收入来看，整体呈现下降趋势（-3.2%），尽管大部分地区都维持了正增长，但和全省平均水平（11.9%）相比仍有一定差距。这意味着粤东地区政策性金融功效的施展空间可能会面临一定限制。

从调研结果来看，潮州农发行的发展确实存在一定的不足，其业务状况在粤东、西、北地区排位相对靠后。潮州农发行的发展迟滞，一方面可能在于当地财力支持不够，另一方面，也可能与错失两次发展机遇有关。2004年国家鼓励农民粮食生产，开始推行粮食最低收购价政策，并对粮食生产的上下链条进行了大力扶持，这对于任何一家农发行而言都是宝贵的机遇，但潮州农发行却因为自身财务制度不够健全的框限，没有对现有业务制度进行大刀阔斧的改革，加上当地的交通设施较为落后，配套基础设施缺乏，以至于农业生产无法紧跟国家步伐，最终潮州农发行没有把握住此次机遇。客观看来，第一次发展机遇的错失，有着当地农业生产基础薄弱的客观因素，也有着农发行自身制度缺陷造成的改革困境。2008年，银监会全面解禁了投资入股农村中小金融机构的地域限制，积极鼓励民间资本通过资本市场渠道注资银行机构，在扩大民间资本投资份额的同时也能进一步强化地区性银行机构的资本实力。然而，潮州农发行同样因为财务建制不完善的问题错失机遇。两次发展机遇的错失，使得潮州农发行在后续的发展中，对涉农企业、基础设施建设等领域难以进行足够的支持。

在三农方面，潮州农发行2016年累计支持潮州市新农村贷款项目6个，审批授信额度17.316亿元，已发放贷款6.846亿元，主要包括闽粤经济合作区内的公路、工业园以及周边配套设施工程项目。农发行重点建设基金项目1个，金额1200万元，支持潮州市第二污水处理厂一期工程和污泥中心项目（含场外配套工程）建设。应当说，对于一个地区的农业、基础设施建设发展而言，上述支持力度仍有很大的发展空间。在项目数量和额度上，潮州农发行都没有展现出优势，其所能提供的信贷产品和当地的实际经济需求存在错位的情况；对于新农村项目，潮州市政府（根据课题组的了解，汕头市政府同样有类似的偏好）更倾向于以“民营企业+上市公司”的PPP模式，从而挤压了农发行的运作空间；对于其他项目（如改善人居环境建设贷款、异地扶贫搬迁贷款），在当地出现了一定的“水土不服”的情况，对市场的反应和调节速度不够灵敏。

在风险控制方面，第一，风险管理模式封闭，农发行的融资业务发展还是以融资平台为重点，即便在国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见（国发〔2015〕43号）出台后，政府平台融资已不能进行，项目建设的模式已经转为PPP模式为主，而潮州农发行在项目融资建设上仍脱离不了原来的思维框架，以委托代建模式来代替融资平台贷款，而不是重新开发PPP合作模式；第二，项目担保存在“玻璃门”现象，从担保载体来看，偏好土地等无形资产的抵押，其他的担保方式门槛过高，极大地限制了项目的发展，这也从另一个角度反映出潮州农发行在信贷抵押风险化解上缺乏足够的创新性，只能倚赖传统的方式来降低风险，其代价是降低了农发行可能的获利空间并损失了相应的合作伙伴。

在主动性方面，潮州农发行存在不足。具体来看，潮州当地的经济发达程度相对不足，乡土气息较为浓厚，不仅其公共基础设施、涉农企业发展需求有一定的特殊性，而且金融服务需求的选择亦多有不同。潮州市的诸多企业家由于文化等因素不愿银行机构介入企业的生产经营，即便是银行机构相对优惠的信贷支持也面临一定的排斥行为。在这样的情景下，潮州农发行并没有采取主动出击进行宣传推广，来扭转企业家的“认知偏差”，促进银企之间的融资关系进一步紧密，而仍将注意力集中在农发行的利率降低上（然而，农发行年利率4.9%，已经没有下浮空间）。这种被动的模式在商业银行的挤压下，所面临的市场空间会越来越小。

整体来看，潮州农发行的支农和政银合作的力度仍有强化的空间①潮州共有260万人口，负债率较低，为90%（正常标准120%）。2016年度整个潮州地区共吸纳存款1100亿元，而贷款仅300多亿元（不良贷款50亿元），对于存贷1∶1标准来说，潮州放贷方面大有上升空间，融资环境和规模都大有潜力。。潮州农发行业务发展困境的核心在于中长期贷款发展较为缓慢，尽管有银行制度外的客观原因，如建设用地指标批复较慢、农发行业务受本地市财政一般预算收入限制等，但也存在着业务人员素质不高，以至于在项目对接程序上出现一定的时间耗费问题。对于潮州市农发行来说，最具潜力的业务方向为“棚户区改造”和“基础设施改造”，除此之外还有地下管廊建设，不过由于潮州古城特殊环境，地下建设有关项目都需要配合当地政策，因此农发行的项目推进工作较为缓慢。

（二）粤西地区典型案例——茂名农发行

从粤西地区经济概况和全省对比来看，无论是地区生产总值还是人均生产总值的增速都较为缓慢，而固定资产投资额的增速却远超全省一般水平（阳江除外）。这说明，粤西地区的固定资产投入在转换成经济效益时存在一定的漏损，最终降低了地方政府的财政收入获取能力。粤西地区面临着和粤东地区类似的困境，在财政金融支持力度存在缺欠的情况下，作为茂名市唯一的政策性金融机构——农发行的发展也存在一定的局限。

2016年茂名农发行各项贷款净增26.7亿元，在茂名市金融机构排名第一，同地方政府的合作基础较好，农发行茂名市分行加大对新农村建设项目支持力度，特别是地方城乡发展一体化建设。至2016年6月末，该行累计投放农业农村基础设施建设中长期项目贷款19.8亿元，同比增加13.6亿元，增幅219.35%，带动贷款业务创历史新高。进一步地，农发行广东省分行与茂名市政府签署《共同推进茂名市城乡发展一体化合作框架协议》，省农发行授信200亿元，为茂名新区建设量身定制金融产品，重点支持农村土地整理、水网、路网、管网，特别是区域整体城镇化、农业现代化等项目，大力支持了茂名经济社会发展。但从整体来看，茂名农发行还是存在一定的不足。从所收集的资料来看，其授信结构还存在优化空间①在本项研究报告的分析中，忽略了粮棉油储备贷款、粮油购销贷款和调控粮油贷款。这是因为各地分行的粮油授信行为一般都是上级决策制定，多具有政策性的因素，而非分行、支行所能调控。。

在信贷期限结构方面，在短期贷款上，除了粮油棉类贷款，基础设施建设类短期贷款仅占比1.23%，相对较小；在长期贷款上，绝大部分都集中在了土地整治中长期贷款上，占比达到44.49%，进而是城乡一体化中长期贷款（16.86%）和农村路网及贫困地区公路建设（15.53%）。不难发现，农发行在支持基础设施建设，改善贫困地区基本设施建设环境上有着很大作为，填补了商业性金融机构不愿意参与的“准公共产品”领域，符合省乃至国家的政策导向。但必须注意的是，农发行的支持导向不应仅局限在基础设施建设领域，对于农发行的重要战略目标——服务农业现代化上，还尚未形成规模。从现有的信贷结构来看，未体现出农发行在支持高标准农田建设、现代种植业、农业科技创新、培育新型农业经营主体、支持农业产业化经营上的贡献。在我们对《中国农业发展银行统计年鉴（2015）》的简单梳理中发现，茂名农发行的资金流向出现了偏移的情况并非个案，通过对广东省其他县（市）支行的主要业务管理指标数据分析发现，在产业化龙头企业贷款、其他涉农企业贷款、农业科技贷款、农业综合开发贷款上，农发行理应发挥更大优势。然而，在上述几项领域中，农发行贷款余额呈现出较低的水平，甚至在农业科技贷款上，多个地区出现了大面积的真空现象。这种信贷支持导向，无法有效提高当地涉农企业的科技创新水平，使得农户企业只能在一个简单的技术水平上进行重复再生产活动，这种模式一方面利润水平较低，另一方面无法有效地抵御气候、水文等风险因素，同样，也不符合国家当前的创新政策导向。应当说，农发行重视同政府项目的合作接洽，是正确的，但如果将业务导向都保持与政府平行，可能存在一定规避风险的偏好，而不愿意将支持力度向市场主体（涉农企业）转移。这是包括茂名农发行在内的农发行应当思考的一个方向。

从与政府合作的角度来看，尽管茂名农发行与当地政府的联系较为紧密，地方政府也十分重视作为政策性金融的农发行在支农领域、基础设施建设领域所发挥的重要作用。但是，农发行的发展一般以政策导向为标杆，在当地政府大力发展PPP模式时，农发行的业务创新却无法跟上；或是有条件跟上的PPP项目，由于政府政策的调整，农发行无法及时适应，从而错失良机。在当地，农发行尚未有成功进行的PPP案例，还多停留在理论设想和讨论之中。这无疑会让许多商业性金融机构抢先同政府进行合作融资，并占领后期的PPP市场。这并不利于茂名农发行的后续发展。

（三）粤北地区典型案例——韶关农发行

从粤北地区经济概况和全省对比来看，无论是地区生产总值还是人均地区生产总值的增速都基本处于全省平均水平，而固定资产投资额增速却呈现出较大差异，韶关市固定资产投资额下降6.04%，而河源、梅州却呈现出了较好的发展态势（分别增长24.46%和39.40%）。从财政收入来看，韶关地区处在垫底位置。为了更好地找出农发行在粤北发展的问题所在，课题组将研究定位在韶关农发行。

截至2016年12月，韶关农发行贷款额为20亿元人民币，其中粮油项目贷款占三分之一。存款为13.3亿元人民币。在调研中发现，韶关农发行同当地政府合作十分顺利，大力推进政府主导型项目（主要采用政府采购方式），主要包括：水利，产业园区，农村路网，新农村建设，医疗卫生教育事业等。在合作中取得了显著成果，促进了当地经济发展，并得到当地党政认可。韶关农发行主要同政府进行项目合作，政府的工作思路对农发行的业务发展具有明显的引导作用。在韶关市后续的发展中，韶关农发行主要在：（1）城区提升；（2）工业园区建设；（3）县域经济发展等领域进行投入。应当说，韶关农发行在当地（农业）经济建设中占据了较为重要的地位。

进一步地，本文通过表2的对比，发现韶关农发行所面临的经济大环境比潮州农发行更为恶劣：韶关市生产总值、人均地区生产总值和地方一般公共预算收入都显著低于潮州市；韶关市的固定资产投资额更是呈现出了下降趋势（-6.04%），并远远落后于潮州25.22%的增长率。在发展环境如此迥异的大背景下，两地农发行的发展态势却出乎意料地发生了逆转：韶关农发行同当地政府对接的融洽度较高，而潮州农发行则同当地政府有一定“脱节”现象。对此，课题组的观点是，韶关当地的基础设施较为落后，当地政府财力无法支撑经济建设，政府非常希望能够通过外部融资渠道得以解决。韶关农发行作为政策性金融机构，在对接政府需求上具有较高的契合度；农发行贷款期限长，相关服务的质量都得到了政府的认可。韶关农发行能够及时介入政府主导项目，即便是当地商业化运作的银行机构，在推销信贷产品时都没有韶关农发行迅速。而潮州地方政府的经济发展动能相对较弱，一方面是本身农业产业占比较小（7.1%），另一方面是潮州当地对基础设施建设改造等项目的需求不高，加上当地政府行政审批程序繁冗，极大地降低了农发行的可操作空间。由此可见，尽管地方财政收入是影响当地农发行发展的重要因素，二者在大多数时候甚至保持“平行”的态势，但当地政府的需求同样对农发行有着重大影响。想要扭转不利境况，农发行需要建立起一整套对接政府的有效机制。

尽管韶关农发行在当地有着较大作为，但存在着某些不足之处。譬如，农发行系统整体的信贷制度构架仍不能高效地处理信贷审批。农发行的信贷审批权主要通过两个渠道进行，一是通过农发行总行；二是通过农发行广东省分行，支行并没有审批权。这种信贷审批制度必然降低了审批效率，也会因为信息不对称问题导致优质贷款的流失。截至2016年12月，韶关分行上报项目68个，数量排名全省第一。项目预计融资额度为195亿元，但因农发行内部贷款权限影响，部分项目撤回，由商业银行承办。剔除上述影响，韶关分行仍有61个项目，涉及资产125亿元。此外，韶关农发行推出的多样化投融资工具的运作仍然不充分，缺乏投融资的保障措施，相关的配套政策也有待完善。尽管政策性银行有着国家信用背景，但相关的金融创新却稍有迟缓。

四、农发行发展的约束困境与分析

（一）政策性金融供给的结构性矛盾

农发行政策性金融发展的一大矛盾在于金融供给的结构性失衡，是农村农业金融资源需求的多元化和政策性金融单一化的矛盾。一般而言，国家导向下的农发行在信贷资金导向上应集中在三大板块：第一，是农发行所使用的粮棉油类贷款；第二，为基础设施建设类贷款；第三，为支持农村农业科技进步，提高农业生产效率，促进农业综合开发类贷款。第一类粮棉油类贷款多为政治性任务，第二类基础设施建设类贷款，则多与当地政府进行合作，这类贷款具有“准公共品”性质，有着政府信用担保，贷款风险较低。而第三类支持农业现代化类贷款，却由于种种原因被农发行所忽略，以至于如何在经济新常态下提高高技术涉农企业生产效率、如何从低效涉农企业退出，并以此切合供给侧结构性改革的整体目标，在理论和实践中少有顾及，致使农业政策性金融有名无实。

（二）信贷支持的科技导向不足

农发行广东省分行在“产业化龙头企业贷款”、“农业科技贷款”、“农业综合开发贷款”等项目上停滞不前，许多类目都出现了空白。课题组认为，这有两方面的原因。第一，原有的信贷模式多集中在了棉粮油类贷款与政府合作的基建项目投资上，此类信贷投放多为政策性任务，或具有较低的风险水平，对此类信贷的偏好使得广东农发行的信贷业务发展长期留滞在“信贷舒适区”；第二，除了规避风险的因素外，还缺失一套有效识别具有盈利前景、运转高效、具备一定技术含量的涉农企业的相关机制，在缺乏识别机制的情况下，农发行大幅度地压减这类涉农贷款便不难理解。

（三）过于强调风险控制而损失潜在业务

对于农发行而言，一个重要问题就在于过于重视风险管控，以至于项目审批环节众多，严重影响了效率，甚至还将许多有经济潜在价值的项目排斥在外。应当说，农发行在信贷不良率上的成绩卓越，不良贷款余额8373万元，不良率0.1%，比全国平均水平低0.9个百分点，比商业银行平均不良贷款率（1.81%）低1.71个百分点；关注贷款余额比年初减少1.1亿元，下降19%（2016年6月份数据），不良率水平远远低于同期的商业金融机构（表3）。然而，为了维系如此之低的不良率水平，恰恰是以牺牲经济有效的项目为代价的。从当前的经济环境来看，一般类型的金融机构在近期的信贷不良率水平上都呈现出上升的趋势，对于这些商业性银行而言，尚可在承受范围内，对于以国家信用为支撑，不以盈利为目的的政策性金融机构，农发行对信贷不良率的容忍度应比一般商业银行要高，在经济下行、经济结构亟待转型的情况下更是如此。否则，支农、调结构、促产能的政策性目标就会因为农发行规避风险的行为而无法实现。因此，在课题组看来，农发行不良率水平低的优势，实为政策支农的劣势，也不利于农发行盈利水平的提升。从2015年的测评结果来看，虽然农发行广东省分行的表现可圈可点，但人均利润、成本收入比两项指标与组内第一的青海分别差18.52万元和10.28个百分点，与全国先进行相比则差距更大（如人均利润比江苏低69.26万元，比贵州低71.51万元，成本收入比比江苏高17.19个百分点，比贵州高16.22个百分点）。不难发现，当前广东省农发行的突出劣势在于“成本高、人均少、规模小”。唯一的解决路径就在于通过规模经济的作用来摊薄成本，提高利润。但是，农发行保守的避险经营策略，并不利于上述目标的达成。应当说，信贷不良率、切实的支农导向与开拓业务“蓝海”是难以同时兼顾的，但作为政策性金融机构的农发行，其信贷不良率仍有较大的容忍空间（这应当是政策性金融天然的优势所在），可以将其转化为支农、获利的重要支撑。

表3 一般性商业银行机构信贷不良率一览表

（四）缺失的一环：为金融服务的金融缺位

由于涉农企业的运营特征与原有的小微企业有着较大的行为、经营模式差异，想要准确把握涉农企业的运转周期、模式和风险变化，并为金融资源流向提供有效的参考依据，离不开咨询服务的支撑，以此帮助政策性金融资源对优秀的涉农企业特别是科技型涉农企业进行“锚定”。然而，这类金融服务与广东省农发行的合作尚处于空白状态，极大地限制了政策性金融的发展。从金融机构、乃至资本市场所能提供的金融服务范围的变动趋势以及（科技型）涉农企业金融服务需求结构及趋势来看，简单的资金支持功能呈现出淡化趋势，依靠金融机构所派生的其他金融服务的链条作用正在凸显，金融机构的“辅助经营”功能已经逐步成为诸多（科技型）涉农企业的期盼。一言概之，在当今的社会经济条件下，涉农类企业对金融的需求不再局限于简单的资金注入，而是更加注重能否获得全方位的配套支持。可惜的是，广东省农发行金融服务链条、中间业务发展仍较单一，“为金融服务的金融”缺位，这也制约了政策性金融效力的释放。

（五）网络信息技术利用不充分

农发行信贷业务发展缓慢，一个重要的约束条件就是网络信息技术运用不充分。在当前互联网金融兴起并蚕食传统金融领域的大背景中，许多商业银行机构都积极推动网上银行的构建，实现了信贷便利化、资金流通便利化、业务咨询便利化等战略目标。而农发行本身的网点相对较少，其系统、安全、迅捷的网银服务尚未建立，这极大地降低了客户体验程度①课题组在广州的调研中发现，有的客户为了签单，要专门从外地赶回广州市，整个过程需要一天的时间，而如果有网银的支持，这在几分钟内就可以完成。在现今网络信息技术如此发达的情况下，诸多银行机构很早就抢滩网银市场，农发行此时则显得多有落后。，不利于提高客户黏性，在资金划转、投资上也存在诸多不便。广东省农发行目前的服务手段相对落后，缺少网银等结算工具，与商业银行相比处于明显劣势，导致产业化龙头企业基本账户大多不在农发行，很难对企业现金流进行全面监测分析，难以通过企业账户资金往来情况发现企业流动性问题，对企业或有负债、民间融资等情况更是无从察觉。CM2006系统数据登记或更新不及时，并且系统功能不完善，也不利于对企业的监测分析。此外，广东省农发行内部对网络信息技术的运用也有待提高：无纸化办公仍未得到有效推行、文档收发、存放耗时，降低了银行机构内部的交流效率。

（六）信贷流程审批冗长耗时

课题组在粤东西北地区调研中发现，一个重要的约束即是项目审批的程序环节众多、审核的时间周期过长，加上许多项目的审批权力并不在当地分支行，只能将相关信息上报至省分行乃至总行报请批准。这样的流程效率低下，能否通过报审还存在较大的不确定性，在时间上往往需要半年甚至更长时间①在课题组进行的专题调研会中，农发行内人士对目前信贷流程的不合理也表示了关注。但目前缺乏一个合理的优化改善信贷流程的机制，以至于出现了究竟是“信贷系统管理人”，还是“人管理信贷系统”的反诘。，极大地降低了业务员在市场上进行信息搜集、项目争取的主观意愿，不利于农发行项目业务的深入开展。

（七）未能发挥杠杆乘数的带动效应

广东农发行作为具备国家信用背景的政策性金融机构，其根本任务在于契合国家的政策导向，充分发挥政策性金融的优势。但值得注意的是，广东省经济总量位列中国省域经济的第一方阵，如果简单依靠广东农发行自身的力量，则难以实现产业结构优化调整、实现“三去一降一补”的供给侧改革目标。因此，如何实现“农发行+政府+市场性金融”三位一体的联合协作，才是充分调动、优化资源配置的正解。农发行兼有国家信用和市场金融机构运转模式，一方面，可以有效协调政府导向；另一方面，可以对市场上的商业性金融进行有效的引导。将二者进行融合，才能真正实现“杠杆乘数”效应。然而，课题组在调研过程中发现，农发行还未在协调带动市场性金融上有突出作为，一是缺乏与政府的定期沟通机制；二是视商业性金融机构为竞争对手，而非潜在的合作伙伴。在这种境况下，广东省农发行在金融市场上的格局被诸多商业性金融机构所蚕食，“无为无位”，农发行在地方政府中的影响力也存在被逐步取代的可能。

（八）农发行业务发展受到政府的约束

课题组通过对粤东、西、北地区农发行的发展规律进行比较，发现政府意志在很大程度上影响了农发行的发展空间。可以说，农发行的诸多资金投放项目受制于当地政府的项目规划及推进情况。地区经济、财政实力的不足往往会制约农发行的业务发展，当地政府对经济建设的态度和对银行机构的选择也会对农发行产生极大的影响②以广州从化为例，尽管农发行从化分行动作迅速，却效果不佳。概其因，在于许多项目都由广州市直接财政拨款建设，从而对农发行的基础设施建设投资形成了明显的挤出效应。。农发行在面对这种客观因素制约时，没有主动构架起同政府有效对话的框架，也没有建立起影响政府决策的渠道，只能被动地等待政府的行为结果，并以此作为行动的依据。在当前银行业竞争日益激烈的环境下，这种被动的业务模式难以提高农发行的竞争力。

（九）PPP建设模式进展缓慢

当前，广东省市场经济机制发育较为良好，广东省大多数地方政府在公共基础设施建设项目方面更偏好于通过PPP模式来实现，注重引导民营企业主导经营，使得农发行在面对一些优质基础设施项目时难以有效参与其中。当然，从主观角度来看，广东省农发行的各地分行在PPP模式上倾注的努力仍旧不足，以至于许多分行都尚未开展PPP项目。总结原因，课题组认为主要有如下几点：第一，顶层政策设计缺位，农发行职能部门在分工合作机制上不相协调，有关PPP模式的政策体系更是不完备，在缺乏必要的法律指导的情况下，项目开展受到明显制约；第二，许多地方的农发行分行，对PPP模式并不了解，尚未摆脱对传统融资模式的依赖，加之PPP项目有着风险高、利润低、融资难的先天性约束，使得真正能够落地的项目并不多；第三，农发行内缺乏PPP专家，相关职能部门也没有配备相应的人力物力对其进行研究分析，使得相关工作人员对那些涉及到专业技术含量较高，与土地、股权、财政专项资金相混杂的PPP项目产生了畏难心理，对项目的稳定性和汇报产生了疑虑；第四，农发行内部没有做好PPP样板项目的推广普及工作，以至于下属分行对这类业务操作规范和流程不甚了解；第五，农发行内部的相关规章条例没有与时俱进，PPP项目在推广实施过程中会面临许多过往条款的限制，而这类条款往往已经不能适应新的形势需要，亟待调整。

五、农发行发展的破局之策与优化路径

（一）坚持以“四个原则”为根本导向

第一，坚持政府意志、政策导向。坚持把国家政策放在优先地位，围绕供给侧结构性改革的战略要求，进一步强化政策性金融职能。切实把国家政策转化成为现实的金融服务能力，这是农发行的立身之本；第二，以“三农”为重点，突出供给侧改革的结构性优化要求，培育好、发展好市场主体，既要考虑到农户企业的普遍弱质性特征，对大量农户企业进行普惠式的金融支持，又要突出国家的科技产业化导向，不再以简单的资本扶持方式来支持涉农龙头企业，而应注重通过政策引导、改善地区农业创新环境等方式促使其优化自身的技术结构，这是经济新常态下广东省农发行的功能定位；第三，坚持保本微利的原则，要遵循商业性金融机构运营的共性规律，实现农发行业务的可持续发展；第四，坚持经济托底护航的原则，而不是在经济下行期中收缩信贷规模，提升涉农企业的融资成本和难度。只有这样，才能为广东省乃至国家发展奠定坚实的农业基础条件，才能体现出农发行真正的政策导向。

（二）信贷资源契合供给侧结构性改革的要义

广东省农发行应立足国家战略发展规划，将服务三农同供给侧结构性改革相结合。首先，要认真厘清“涉农”领域的具体含义，并将其进一步制度化。就课题组的调研情况来看，涉农概念依旧没有一个清晰的界定，在实际工作中面临着非涉农而无法介入的尴尬①如各级路网规划重点项目，能有效提高城乡交通水平，有助于提高农民收入，这类项目却因“非涉农”的原因而无法参与。。因此要与时俱进，在经济新阶段定义相匹配的涉农业务，避免工作中出现混乱，并进一步开拓业务“蓝海”。其次，农发行信贷资源导向应逐步进行战略性调整。就广东省的情况来看，产业化龙头企业贷款、农业科技改造升级、农业综合开发等类目的贷款，仍具备大有可为的发展空间，农发行的信贷资源应逐步向支持农业现代化上进行倾斜，通过进退并举，保持优质客户，逐步从劣质客户退出，向那些发展前景良好、技术先进、经营绩效佳、能够代表国家发展要求导向的企业进行金融资源的倾斜，以达到对农业生产结构的战略性优化。只有这样，才能真正符合当前国家经济政策的需要。再次，为进一步与结构优化的核心要义相契合，并促使小型涉农企业脱离简单再生产的“舒适区”，走向规模化、科技化的发展轨道，农发行应对那些小型的、却又具备明显经济潜能的涉农（科技）类企业给予重点支持，推动这类企业跨越至更高的发展阶段。只有这样，才能为优化广东省的农业产业规模、技术结构奠定基础。

（三）正确理解政策性金融的风险特质

由于政策性金融具备明显的财政投融资属性，政策性金融所介入的经济活动多具备“公共属性”或“准公共属性”，收益相对较低（甚至出现一定的亏损）。和传统的商业银行相比，政策性金融机构（农发行）所关注的风险应更多的是业务操作流程中可能出现的合规风险，对于政策性金融运营后的经济绩效乃至不良率损失，需分析情况，区别对待，这也是世界各国政策性金融机构的通行做法。更何况，政策性金融机构还承担着执行国家政策导向、经济托底护航的重要使命，在这种使命下所隐含的是，政策性金融可以适当放宽对机构运营的盈利效率、信贷不良率的考察，而应当敢于改革创新，加大对实体经济的投入和引导，填补财政预算无偿投资和一般性商业金融的投资空白（这本身就有着政策性金融机构会承担一定损失的内涵），而不应简单地以维系低水平的信贷不良率为重要目标导向。只有这样，农发行的发展才能彻底放开手脚，做到对农业产业升级优化的引导作用。

当然，这并不意味着作为政策性金融机构的农发行应当放松对风险的管控。在实践中，农发行应当对自身的风险控制模式进行相应的调整。一是建立健全信息管理制度，确保风险信息的可获性、有效识别与传导及时；二是探索金融风险的计量测度，积极推动内部评级法在农发行内部的运用；三是重塑风险考核模式，考虑将具有经济发展前景的（科技）涉农类企业的不良率进行单列考核；四是培育行内风险文化理念，形成科学、完善、制度化的风险管理文化，并将其作为农发行风险管理中重要的“软因素”。

（四）形成多元化的金融产品格局

坚持以政策性金融业务为主体、商业性金融业务为补充，多方位多维度的信贷支农格局。课题组在调研中发现，现有的银行业机构（包括商业性金融机构和政策性金融机构），都偏好于强调资金的可获性，重在将定量的资金与需求方对接，而金融服务的质量问题，却着墨不多。甚至可以说，无论是商业性金融抑或政策性金融，都有着重资金融通、轻金融服务的症结。特别是，政策性金融所对接的涉农（科技）类企业，对于金融服务的多元化和链条化更为重视。因此，农发行应遵循因地制宜的原则，从涉农企业的角度出发，设计一整套符合涉农企业发展规律的金融配套服务体系，来促使涉农企业进行协同、扩大再生产乃至研发创新①譬如，在信贷授予前主动承担涉农企业的融资方案设计，这样既可以帮助企业规范其财务行为，又能帮助农发行更加深入地了解企业的经营状况，减少信息不对称的影响。这种单一项目营销（资金信贷）向产品组合营销（“一站式”的金融服务），既保证了农发行金融业务的连续性与可持续性，又打开了中间业务收入的市场缺口。。这种高端多元化的金融服务，一方面有着更多的利润沉淀，另一方面也比简单的资金支持更为有效。应进一步加强顶层设计，建立金融产品的创新机制，把金融服务产品创新放在新的战略高度，组建产品研发团队，结合国家最新政策同国内外的金融格局变迁趋势，及时将国家政策转换成为行之有效的金融产品，提升农发行对市场格局变化的响应能力。同时，还应考虑到广东省极大的要素禀赋差异，提供有差异的、渐进的产品创新体系。

（五）提高信贷核准流程的科学性和运作效率

一是要摒弃那种简单以所有制而不是企业综合经济潜力来划分合作对象的信贷模式，对于那些政府主导、具有明显（准）公共产品性质的工程项目，探索出一条递进式、差异化的准入门槛模式；二是重新梳理农发行的信贷流程模式，充分征求基层意见，结合地区禀赋差异进行区别对待，并在此基础上将信贷流程标准化、程序化，切实解决前中后台协作效率低的问题，剔除不必要的信贷审核环节，压缩决策传导链条。三是改造完善信贷系统，坚持无纸化、智能化和刚性控制办公的大原则，改造开发信贷业务系统，提高信贷审核的效率。

（六）将网络信息技术嵌入农发行业务体系中

当务之急在于开发建立农发行专属的网银系统，进一步向农发行业务模式中注入网络信息技术基因，对于客户个性化、便捷化的金融服务需求更加重视，为电子结算业务提供高效平台；在此基础上，进一步将大数据分析技术与金融供应相结合，从农业产业的全链条上进行信息数据的收集、整理与分析，最大程度地消解信息不对称所带来的困扰，也为创新应用金融服务和产品提供技术基础①农发行所服务的对象主体为涉农企业。但由于这类企业通常经营规模较小、企业主相关的知识不够全面，农发行还应当主动出击，推广自身的网络操作系统。；此外，依赖大数据技术探索一条风险抵御和利润获取相兼容的模式，从客户的交易信息记录出发，建立涉农企业数据库，为风险识别提供必要支撑，并匹配相应的信用等级制度，通过互联网信息技术来建立事中事后监督机制，并根据实际经济状况的变动来进行动态调整，将农发行对风险的防御机制由被动转向主动。

（七）发挥农发行的乘数带动作用

以往农发行经营战略都在于同商业性金融争抢市场。但由于商业性金融发展相对成熟，农发行所能提供的条件，许多商业性金融机构都能提供，以至于在实践中，农发行的市场领域不断被商业性金融所挤占。一方面，这种竞争格局会对农发行的发展产生明显的不利影响；另一方面，这种竞争必然会导致金融资源的无谓消耗，国家的战略目标必然难以达成。因此，课题组认为，农发行应当探索出一条“政策性金融+商业性金融”的合作框架，利用商业性金融难以企及的优势——政府信用支持，来共同参与合作项目。这样可以降低农发行被金融市场挤压的可能，另一方面，可以借此逐步打开市场，确立市场声誉，待形成规模效应之后，再谋求更大的发展。更为重要的是，农发行能够实现杠杆撬动大数量级的金融资源，从而为国家经济结构优化发展提供更可观的效应。

（八）强化“政府—银行”合作模式

农发行天然具备国家信用背景，在同政府合作上具有无可比拟的优势。农发行应当主动融入地区发展战略，有效服务政府需求。应当专门建立同政府进行常规化沟通的部门小组，建立定期沟通渠道，加强高层的协调工作机制。特别是对于那些尚未同政府进行战略合作的农发行，更应当着力同政府进行沟通接洽，将自身的业务模式主动地往地方政府的需求上倾斜。为此，针对广东省当前地方政府广泛使用的PPP模式，农发行应专门建立小组对PPP经典案例模式进行研究，并总结经验，通过试点推广的方式向下级各分（支）行传导新的业务模式。并根据PPP模式来对农发行现有的体制制度框架进行调整，以尽快在各地市将PPP模式运用起来，从而更好地同政府形成合力，提高农发行在政府政策导向中的战略地位。

（九）培育具备专业技能的高素质员工

为了适应当前农发行的发展需要，课题组认为，农发行应着力培养四种专业型人才：其一，培育专门的人员（小组）与政府对接，降低同政府间的信息隔阂，传达农发行积极发展的意愿，并进行沟通接洽；其二，培育专业的网络信息技术人才，为农发行开展网银等业务提供人才储备；其三，培育新形势下的风险控制管理人才，摆脱旧有的风控模式，特别注重培育利用大数据技术进行风险评估、平滑分散的专业型人才；其四，培育专门的研究团队进行金融产品的创新研发，特别针对当前地方政府偏好的PPP模式，以便农发行在后续同政府合作实践中处于有利地位。

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杨绿，中国农业发展银行广东省分行副行长，经济师

彭大衡，广东财经大学金融学院教授、珠三角科技金融产业协同创新发展中心主任、硕士生导师

吴非，暨南大学经济学院博士研究生、广东区域金融政策研究中心特约研究员

（责任编辑：李利华）

Agricultural Policy Finance:Theory,Practice and Enlightenment——Investigation and Analysis Based on Guangdong Branch of ADBC

Zhou LiangweiYang LvPeng DahengWu Fei

The performance of agricultural policy financial operation is directly related to the solution of the three issues of agriculture.As the only professional agricultural policy financial institutions-Agricultural Development Bank of China,its function,strategic position and importance cannot be ignored,but in economic practice there are some"development problems".Combined with the experience developed by the research group, this paper re-sorts out the core of agricultural policy financial development,to explore the practice issues of ADBC,and analyzes the constraints facts.At last,it provides some policy recommendations for the healthy and sustainable development of the Agricultural Development Bank of China.

Agricultural Development Bank of China;Constraints;Optimization Path

F832.1

A

2096-1391（2017）05-0074-16

周良伟，中国农业发展银行广东省分行行长，高级经济师

中国农业发展银行广东省分行研究项目“农业政策性金融在粤东西北业务发展问题研究”；广东省哲学社会科学“十二五”规划共建项目“为中小企业融资的银行机构大小格局扭转及其经济解释”（GD15XYJ08）；广东省高等院校创新强校工程之创新研究团队项目“区域金融政策研究团队”（2014WCXTD005）；感谢广东区域金融政策重点研究基地的资助。

注：本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位意见。