晋 海，胡漫漫

(河海大学法学院，江苏 南京 210098)

非法占用农用地罪实证研究

晋 海，胡漫漫

(河海大学法学院，江苏 南京 210098)

为了更好地保护农用地，保护稀缺的耕地、林地、草地等资源，更有力打击非法占用农用地犯罪行为，运用实证研究的方法对14年间20个省份的500例非法占用农用地案件的审理情况进行统计与分析。研究结果表明：我国近14年的非法占用农用地案件呈波浪式发展态势，非法占用农用地的行为并未得到有效控制；非法占用林地、耕地违法行为是非法占用农用地行为的主要构成要素，且非法占用基本农田现象较为普遍；非法占用农用地现象具有地域性，农用地被转变为建设用地的现象严重；审判质量较高，但存在法院适用刑罚辅助性措施较少，判处的罚金数额波动幅度较大，鉴定机构混乱等问题。针对非法占用农用地罪的法律适用现状，提出森林、矿产资源丰富的省份尤其应加强对农用地的保护，集体土地的出租人应与非法占用人作为共犯处理以及设置统一的国家级鉴定标准等对策建议。

非法占用农用地罪；实证研究；法律适用；罚金适用；环境犯罪

土地是立国之本和立民之基，农用地包括耕地、林地、草原等资源，这些既是重要的生产资料与生活资料，也是宝贵的生态财富。国土资源部的数据显示，2015年违法用地面积达3.44万 hm2，耕地破坏1.45万 hm2，且违法用地件数上升达10%。其中，工厂仓储违法用地行为、采矿项目破坏林业资源行为、农村宅基地违法用地行为上涨明显，形势十分严峻。如何减少违法占用行为的发生，在绿水青山的生态经济建设中尤为紧迫。此外，从1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)修正的“非法占用农用地罪”，为农用地的利用增添了更好的保护。但是，近14年的文献成果中，有关非法占用农用地罪的研究着重于理论研究与立法探讨，缺乏专门的实证研究成果。目前，少量司法工作者(包括国土资源部门行政人员或法官、检察官)的理论成果中，在对经办案件的总结中呈现实证研究色彩，但存在涉及区域性小、样本容量小、对策与建议难以广泛借鉴等不足。因此，本文通过对2003年以来14年间20个省份500件非法占用农用地案件的审理情况进行统计与数据分析，试图从实证研究的角度梳理非法占用农用地行为的基本规律，分析其原因，从立法、司法、行政管理等多角度为预防和惩治非法占用农用地犯罪行为提出针对性建议。

1 研究对象和数据来源

研究我国20个省(市、区)2003—2016年间非法占用农用地案件审理的基本情况与司法适用现状，并就法律适用中的问题展开讨论。同时，这一时期处于“非法占用农用地罪”的修正实施期，故可以在案件的统计与分析过程中进行地区间的横向比较，从而将总结、归纳好的审判经验进行推广。

研究样本为500份非法占用农用地罪案件的判决书，主要由中国裁判文书网、北大法意网、中国知网搜集。样本涵盖2003—2016年共14个年份以及贵州、河南等20个省份，涉及467个被告人，从而保证了基本情况调查与案件审理情况调查的整体覆盖面。鉴于研究样本仅限各级法院的裁判文书，故而不能对每个案件的具体情况进行系统地了解。这是本文分析与研究法律适用疑难问题的局限所在，但这一局限性并不影响本文从上述案件中总结分析非法占用农用地案件行为的犯罪规律、犯罪原因等，以及司法实务中的法律适用问题，从而有针对性地提出操作建议。

2 非法占用农用地案件基本情况统计与理论分析

2.1 案件的时间、地区统计与分析

在统计的500例样本中，案件从林地资源丰富的西南地区云贵川三省到土地、林地、草原多资源覆盖的东北三省，从广东、上海等东部沿海到甘肃、青海等西部荒漠地区，共计20个省份，时间跨度达14年。整体呈现波浪式的波动发展，在2009年呈井喷式达到高峰时期。结合2015年国土资源部的数据分析，我国违法用地、非法占用农用地的行为只增不减，并没有得到有效控制(表1)。

表1 非法占用农用地案件发生地区统计Tab.1 Relationship between the number and location on the crime of illegal occupation of agricultural land

如表1所示，样本案件涉及了北京、湖北、山西、辽宁、贵州、河南、云南、四川、重庆、江苏、河北、甘肃、陕西、湖南、上海、浙江、广东、福建、内蒙古和广西共20个省份。就西南地区的云贵川三省的案件来看，占样本的三分之一。非法占用林地的案件较多，与多山地、多林地的自然资源分布状况有关。发生于山西、河南、陕西等省的案件共有200例，所占比例高达39.5%，作为煤矿资源大省，由于煤矿资源的开采密集，多发非法采矿的行为与非法占用耕地的行为。因此，从全国范围来看，森林资源以及矿产资源丰富的省份尤其应加强对农用地的保护，防止不当的自然资源开发利用破坏农用地资源。

2.2 案件审级统计

从案件审级的统计结果来看，主要为一审案件，共计478例，所占比例为95.6%；而上诉案件仅占1.2%，存在6例，且案件结果多为维持原判，达上诉案件比例的66.7%(表2)。另外2例案件出现改判，也是由于量刑过重，基于被告人犯罪情节的重新考量后，适用缓刑或罚金减少。总体看来，非法占用农用地案件的审判质量较高，有较低的上诉率，在样本中无再审案件。

表2 非法占用农用地案件审级统计Tab.2 Trail level statistic

2.3 被告人主要类型统计与分析

非法占用农用地罪的被告人基本类型统计结果：1)农民2)单位3)村民委员会。

500个非法占用农用地案件中，90%为自然人犯罪，10%为单位犯罪，单位犯罪较少。以村民委员会为被告的案件有10件，该类被告的犯罪动机是为了使集体土地不被闲置，所获利益都是分享给了村民。在我国，农用地用途管理制度存在矛盾之处，不可闲置农用地，防止农用地被闲置从而进行利用、开发，可能因为行政手续的不履行或不完全履行而入刑，该罪所侵犯的法益是否仅仅是行政管理秩序。

需要思考的问题是，闲置农用地是否侵害了法律所保护的法益，是否应入罪？首先，根据《土地管理法》第三十七条的规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。” 因此，闲置农用地违反了该规定，具有行政违法性，侵害了行政管理秩序。其次，非法占用农用地罪中的闲置农用地问题涉及到对农用地的解释，需要对“农用地”进行法律解释。刑法的目的是保护法益，只有当非法占有的农用地的数量超过所属农用地具体类型数量的定量值时，并且出现毁坏或污染的情况下，才达到刑法介入的尺度，此时法益受到侵犯，农用地的刑法保护手段才会被启动。再次，运用实质解释方法对农用地进行解释可知，长期被闲置的规划中的耕地并不完全属于刑法中的耕地。当农用地的非法占用达到数量的定量值以上，并造成其严重毁坏或严重污染时，刑法所保护的法益才受侵犯，此时刑法才会介入。所以，仅仅没有履行相关行政审批手续的行为，只是行政管理秩序被触犯，不应该因此入刑。最后，村委会负责人作为村民土地的同意出租者与管理者，出于为村民谋福利的初衷，而被追究刑事责任，从法律效果来看，存在不合理之处。村民作为土地的所有者与土地收益的享有者，由于个体的土地数量较少没有被追究责任，使当前的违法用地处罚中尽显“法不责众”的尴尬。笔者认为，应将土地出租人与非法占用人作为共同犯罪论处，更加合理。

2.4 非法占用农用地犯罪对象统计与分析

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。大数据显示，主要的犯罪对象仍然为耕地、林地、草地。非法占用耕地和林地的数量达460例，占样本的92%。由此可见，非法占用林地和非法占用耕地现象应当成为惩治与预防非法占用农用地犯罪行为的重点。

基本农田的保护关系到我国的粮食安全问题。违法占用基本农田的案件有72例，所占比例达42.86%。一直以来，不管是行政法规还是在刑事立法中，都强调对基本农田的特殊保护，但基本农田被违法占用的现象依旧普遍。其原因是不同类型的农用地之间没有设置明确的标识，农用地的性质无从得知。因而，在农用地间设置明确的界碑与标识也是当前预防犯罪的重要环节之一。此外，根据划定永久基本农田和规范设施农用地管理工作的最新政策，只有明确了基本农田的界限，存在明确、可识的参照物，才能被辩识，才能受到更好地保护。因此，加大基本农田保护政策的宣传力度，增强民众对基本农田的保护意识，也是预防非法占用农用地行为、保护耕地的关键。

2.5 非法占用农用地行为类型统计与分析

在对土地的保护中，严格限制将农用地转为建设用地，对农用地实行特殊保护，对于将农用地转为建设用地以及转为其他用途等违法行为规定严格的刑事责任。保护好农用地的动态数量，稳定我国的农业生产，维护粮食安全，合理开发利用土地等方面具有重要意义。但是，对于农用地之间的用途转变，是否需要规定刑事责任予以规范，值得进一步研究。样本中存在49例案件，在多数情况下，属于土地资源的合理开发利用行为，如果仅仅因为未办理行政审批手续而被法院认定为非法占用农用地罪，虽然在法律适用上是正确的，但是，从法律效果来看，将此类行为认定为有罪，确有与非法占用农用罪立法原意相悖之嫌。

表3 非法占用农用地行为类型统计Tab.3 Statistic of illegal occupation of agricultural land

2.6 犯罪行为动机统计与分析

非法占用农用地罪的犯罪原因主要是直接利用农用地自身的价值或其内含价值，从而短期内取得收益。为谋取经济利益而非法占用农用地的案件共450例，占总案件的90%。1)“贪图眼前利益，法律意识淡薄”，该罪的犯罪主体多为农民，往往是为了增加收入，进行垦荒或将林木砍伐后种植经济林木，缺乏违法性认识；2)“以非法占用农用地为代价可以获取成本的节省，农用地的自身价值与其内部财产性利益大。”；3)成本少甚至无需投入，预期收益大。森林、矿产资源丰富的省份，无需较多的经济投入就可以开采矿、煤、锰等资源，短时间内即可牟利，经济效益高；4)非法占用农用地罪只有一个量刑幅度，刑罚的严厉程度较低，刑罚惩罚概率小；5)村民委员会受“政绩”绩效的影响，为了避免集体土地闲置，将土地出租获得经济价值，将所获收益分给成员；6)护林监管不到位，防护林管理人员在其看管的林地内垦荒、建造房屋、改种经济作物。反映出相关部门对于防护林管理人员的管理与监督不善，在农用地正确使用与法律普及方面的不足；7)当地政府及相关职能部门监管不力，也是造成非法占用农用地行为延续多年的重要原因。

需要注意的是，保护农用地受益的是公众，维护的是公共利益，而利用农用地所获取的利益归属个人所有，这是私益。所有权归属于集体的土地，经由补偿金的方式，对限制农用地的情况进行补偿，可以有效防止村民委员会因为村民谋取利益而冒险犯案。由此以来，后期继续出现违法占用现象，只能是法律意识的问题。因此，在推行补偿金制度的同时，更应该加大对法律的宣传力度，增强公众保护农用地的法制意识。

2.7 “非法占用耕地、林地等农用地”的认定

从事实认定、法律刑罚适用方面对非法占用农用地刑事案件审理中的具体问题进行研究分析。对进一步加强和规范非法占用农用地罪的法律规制具有积极的现实意义。

对“非法占用耕地、林地等农用地”的认定，相关司法解释没有明释。学者们对于何为“非法占用”也存在不同见解。存在3种形式与5种形式的理解之分。

表4 非法占用形式统计Tab.4 Statistic of illegal occupation types

如表4所示，非法占用形式在司法实践中主要有3种形式。最普遍的形式是未经批准的类型。所占比例为97.5%。出现上述情况主要基于以下几点原因：1)很多情况下普通民众法律意识淡薄，并不知道农用地的使用需要批准；2)不存在明确的标识来有效区分不同类型的农用地，往往只能参照传统利用方式或土地的外观进行判定；3)为了更有利于招商引资，农用地相应的批准手续会由村委会代为办理，企业往往会忽略掉行政审批手续；4)监督不力，致使办理批准手续的工作不到位，很多批准手续长期缺失。需要注意的是，未经批准在司法实践中包含“处于办理手续过程中”的情况。这是因为非法占用农用地罪的行政违法性，该罪的认定前提是违反了土地管理法规。司法实践中，认为只要是未完全办理占用农用地手续而先行施工的行为，就符合非法占用农用地罪的构成要件。另外，对于判断农用地性质时，判定标准以土地登记为准，登记不明时，应以实际的状况为准。因此，加强农用地保护政策的法律宣传，增强民众的法制观念；于农用地间设置明确的标识，使民众对农用地的性质明确认识；加大相关行政部门的监管力度，将有效地预防和减少非法占用农用地行为的发生。

2.8 “改变农用地被占用用途” 的认定

样本中发现2例“超过土地使用权的使用期限而未办理继续使用农用地手续”这种形式的案件。笔者认为，超过土地使用权的使用期限而未办理继续使用农用地的手续，是否属于刑法第三百四十二条所规定非法占用农用地的形式，值得研究。未办理相关的继续使用农用地手续，只是违反了相关的行政管理法律法规。此类违反行政管理法律法规的行为，破坏了国家行政管理机关的土地管理秩序，如果被告人不改变土地用途，继续按原用途使用农地，是否可认定为“改变被占用土地用途”？若不能被认定为“改变被占用土地用途”，就不符合非法占用农用地罪的犯罪构成。例如，广西黄某、浙江省的吴某和余某案件中，在《临时用地许可证》、《采矿许可证》到期后，不补办用地手续，反而继续扩大范围开采，这2例案件属于继续按原用途使用农用地，法院将其认定为非法占用农用地罪。虽然司法实践中，在临时用地许可证期满后，不改变土地用途，继续按原用途使用农地，可以认定为“改变被占用土地用途”。但笔者认为，应该属于视为“改变被占用土地用途”的情形，且应该相对于真正改变被占用土地用途的行为刑罚较轻。

“造成耕地、林地等农用地大量毁坏” 是认定被告人行为是否符合非法占用农用地罪客观方面的重要条件之一，关系被告人是否构成犯罪的问题。因此，为更好地指导司法实践，保证司法统一，应尽快出台相关司法解释对相关鉴定制度予以明确规定。

2.9 刑罚统计与分析

对自由刑适用情况统计发现，在500例样本案件中，被告被判处有期徒刑的案件有370例，占样本总量的74%(表5)；被判处拘役的案件有70例。鉴于耕地、林地、草原等农用地的难以恢复性以及高额的恢复成本，法官在裁判时会多判处有期徒刑加罚金的模式(表6)。

对罚金的适用情况进行统计可以发现，样本案件中罚金的判处存在数额差巨大的情况。从千元到接近十万元之差。地区间裁判标准不统一，犯罪情节基本相同的情况下，被告人被判处的刑罚可能存在较大的差异。而当前刑法只规定“并处或单处罚金”，属于无限额罚金制度。司法实践中只能由法官根据经验和自由裁量权进行判定，不可避免地出现差异。

表5 自由刑适用情况统计Tab.5 Circumstances of freedom penalty

表6 罚金适用情况统计Tab.6 Circumstances of sentencing range

而在量刑情节上，对于非法占用农用地罪应将生态修复金的积极赔偿、农田的主动复耕、考虑其对当地的经济发展贡献程度、赔偿款的积极预交等考虑其中。而对于是否将具体农用地类型间进行转换的情况作为量刑情节之一，目前司法实践中各有不同。笔者认为，在目前的制度背景下，此类情节应对量刑情节予以考虑。

3 研究结论与建议

1)我国近14年的非法占用农用地案件呈波浪式发展态势，非法占用农用地的行为并未得到有效控制。案件部分年份数量的多少，与其是否进入诉讼程序有关，因此，检察机关通过开展刑事案件立案监督活动，翻阅行政处罚卷宗，对部分进行实际调查，将非法占用行为暴露于阳光下，避免行政不作为的事后追究。此外，非法占用林地、耕地违法现象最为普遍，加强林地、耕地保护是我国农用地保护工作的重点。

2)非法占用农用地案件的发生具有明显的区域化特点。既与经济和人口密度有关，也与森林、草原或者煤矿等资源的丰富有关，只有根据不同地区的资源特点、现状与存在的问题，在辖区内定期开展打击非法占用农用地的专项行动，建立和完善源头预防机制和责任追究机制，才能有效地提高我国农用地法律保护工作水平。

3)通过多种变相形式将农用地转换为建设用地使用的行为频发，唯有加强防范上述行为，方能筑牢粮食安全的最后防线；谋取经济利益是非法占用农用地罪的首要动机，通过建立土地限制利用补偿金制度，开展“以案说法”方式的法制宣传，加强行政部门的跟踪监管，加大行政处罚力度，提高违法成本等方可减少非法占用行为的发生。

4)非法占用农用地案件上诉率低，案件审判质量较高。但对于农用地的保护，刑罚辅助性措施的使用是后期的保护手段，但是当前样本中使用较少。对于罚金的判处存在较大幅度，有必要进行罚金使用标准的确立，对于罚金的使用进行统一。

5)认定农用地遭到“严重毁坏或严重污染”的鉴定机构、国家统一的鉴定标准、鉴定结果的认可度和鉴定的程序等均需要予以标准化，确定独立的第三方对相关行政管理部门的认定进行监督。对现有的耕地认定办法予以完善，不同质量的耕地、后期恢复时间成本和人力成本等因素都考虑在内，使农用地的鉴定于法有据。

6)在没有履行相应的行政手续下，就将农用地具体类型之间进行转换使用，构成非法占用农用地罪。但在量刑时，应该将尚未造成环境侵害的情形考虑其中，在以后的研究中将需要重点研究该种情形是否存在不入罪的可能性。

环境犯罪的刑罚目的在于：阻止罪犯重新侵害公共利益，并规诫与警示他人切莫重蹈覆辙。非法占用农用地罪作为环境犯罪的罪名之一，更要阻止对土地、林地、草原等环境公益的破坏。农用地的大量毁坏与严重污染，再也不是单一的犯罪问题，已然衍化为次生环境问题，威胁着人类的健康与社会的可持续发展。因此，对于农用地的保护更应注重其背后的生态价值，只有达到环境、生态、经济、社会等多方面效益的统一，才能实现农用地的良性循环与永续利用。因而，规范农用地的利用，避免因违法占用农用地产生次生环境问题，人人有责，是当前需要防范考虑的主要问题。

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Empirical Research on Crime of Illegal Occupation of Agricultural Land

JIN Hai, HU Manman.

(Law School of Hehai University, Nanjing 210098)

In order to protect the land and ecological interest, and to fight the crime. By using the method of empirical research to statistic and analyze the trial of 500 cases of illegal occupation of agricultural land .The empirical results show that the behavior of illegal occupation of agricultural land has not been effectively controlled. Illegal occupation of forest land, farmland illegal is most common; the phenomenon of illegal occupation of agricultural land is regional; Agricultural land is converted into construction land; the quality of trials is higher, but there are still some problems. For example, there are less applicable penalty auxiliary measures, and the amount of the fine imposed by the large fluctuation, the identification mechanism is disordered. So this paper proposed that resource-rich province should strengthen the protection of agricultural land. The lesser shall be treated as an accomplice in the illegal occupants. And national accreditation standards should be set.

crime of illegal occupation of agricultural land; empirical research; laws apply; Penalty apply; crimes of environment

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.02.027

2017-02-01.

晋 海(1968-)，男，安徽人，教授，博士.研究方向：环境与资源保护法学.

胡漫漫.

S757；F301.0；DF463

A

1671-3168(2017)02-0127-06