张龙燕

(福州大学,福建 福州 350116)

民办高校信息公开的意义及其实现策略:福建为例

张龙燕

(福州大学,福建 福州 350116)

民办高校信息公开，关系到与社会公众利益密切相关的教育公开透明问题,也关系到民办高等教育的可持续发展问题,对保障公民高等教育知情权、提升民办高校社会公信力和推动民办高校现代大学制度建设等方面均具有重要意义。针对民办高校信息公开难以实质性推进的现状,亟须高度重视民办高校信息公开建设,切实转变观念,加强制度设计,发挥政府、社会和高校三方合力,激发民办高校实施信息公开的主动意识与内生动力,着力构建符合民办高校自身特点的信息公开体系与长效保障机制。

民办高等教育;民办高校;信息公开;福建

信息公开是现代民主法治社会的基本要求。随着2007年《政府信息公开条例》和2010年《高等学校信息公开办法》(下称“《办法》”)的相继实施,高校信息公开正式纳入制度化轨道。高校信息公开，是指高校作为办学主体以及与社会公众利益密切相关的社会组织,按照一定程序向学校师生及社会公众公开其运行和管理过程中所产生的有关信息,如高校的办学理念与发展定位、教育教学资源等办学条件信息,高校的经费使用及效益、重大决策及执行、招生录取、学校管理等办学运营流程信息,以及教育教学质量、科研成果、毕业生就业状况等办学投入产出信息。《中国高等教育透明度指数报告(2015)》针对全国“985工程”“211工程”的115所公办高校进行信息公开情况测评,结果显示,截至2015年底,有102所公办高校在门户网站设置了信息公开专栏(占88.7%),且信息公开制度、指南、目录和最新信息公开等栏目配置齐全*中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组:《中国高等教育透明度指数报告(2015)》,中国社会科学出版社2016年版,第70页。。相比之下,民办高校的信息公开，无论是在理论领域还是在实践层面,都未得到应有的重视。笔者通过中国知网期刊全文数据库检索,搜索到314篇研究高校信息公开问题的论文*文献检索时间为2016年7月26日。,其中仅1篇研究民办高校信息公开问题。该文作者调查了100所民办高校的信息公开情况，发现大多数高校未设立信息公开专栏,并存在信息公开随意、实时动态信息多、阶段总结与实质性信息少等问题*杜志宏:《论我国民办高校的信息公开问题——基于百所民办高校官网的分析》,《浙江树人大学学报》2015年第3期,第8页。。本文将从民办高校信息公开的重要性出发,指出信息公开对推动民办高校可持续发展、建立现代大学制度的重要意义,并通过对福建省民办高校门户网站信息公开现状的调查,分析信息公开工作的障碍,进而提出相应对策。

一、民办高校信息公开的重要意义

民办高校是我国高等教育事业的重要组成部分,也是实施高校信息公开的义务主体之一。信息公开对提升民办高校社会声誉、优化内部治理结构和推动民办高校现代大学制度建设等，均具有重要的促进作用。

(一)保障公民的高等教育知情权

民办高等教育是促进我国高等教育改革的重要力量。根据教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》,目前全国普通高校共2 560所,其中民办高校734所(含独立学院275所),占28.7%;全国普通本专科在校生共2 625.30万人,其中民办高校在校生610.90万人,占23.3%*《2015年全国教育事业发展统计公报》,2016-07-06,http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html。。民办高等教育已成为我国高等教育发展的重要增长点,在满足现代社会多样化教育需求、推动高等教育大众化进程、提升国民综合素养以及实现国家人才发展战略等方面,发挥了重要作用。从根本上说,高等教育的公共性和公民对高等教育的知情权,是民办高校实施信息公开的逻辑起点与法理基础。第一,民办高校与公办高校都属于“公益性事业”,根本目的是一致的,都是为了培养服务国家与社会的人才。基于高等教育的公共性,社会公众有权获取民办高校办学过程中的相关信息。第二,在现代民主法治社会,知情权是公民的一项基础性权利,而信息公开是公民知情权实现的重要前提。高校信息公开法律制度的确立,设定了民办高校信息公开的义务,以充分保障社会公众对民办高校办学信息的知情权,有助于社会公众参与民办高校办学,进一步推进全社会对民办高校的有效监督。

(二)提升学校的社会公信力

社会公信力是指高校在创建发展过程中获得的社会公众认同度和信任度,在某种程度上代表着高校的软实力,社会公信力高的高校更容易吸引校内外资源,形成强大的竞争优势。基于历史体制、社会传统认知以及民办高校自身发展程度等因素,民办高校的社会认可度与声誉远低于公办高校。特别是在高考生源逐年下降以及国内外高等教育市场竞争日益激烈的大背景下,提升社会公信力和培育核心竞争力,成为关系民办高校未来生存与发展的重要议题。信息公开作为一项“取信于民”的制度安排,将为民办高校提供新的发展契机,有利于拉近学校与社会的距离,提升办学透明度,充分展现学校民主、开放、务实和灵活的形象。民办高校不仅要履行高校信息公开的义务,而且要不断加强自身建设,以诚信、优质取得公众的认可、信任和普遍支持。

(三)推动现代大学制度建设

建立现代大学制度，是彰显民办高校社会价值与独特魅力、提升民办高校核心竞争力的有效途径,也是民办高校实现可持续发展的必然要求。现代大学制度的核心在于构建政府、社会和高校三者之间的联结互动机制,推动大学自治、实现依法办学,建立大学利益相关者普遍关心的参与机制*夏欢欢:《高校信息公开:现代大学制度建设的法理依据与现实路径》,《重庆高教研究》2015年第5期,第47页。。信息公开为促进政府、社会和高校之间的良性互动提供了制度性保障,是实现现代大学制度良好治理的关键要素。

1.构建政府与高校间的新型关系,落实高校办学自主权。随着我国高等教育改革的不断深化,政府与民办高校间的关系愈加紧密。民办高校的发展有赖于政府提供更加宽松的发展环境与政策支持,信息公开有利于政府与民办高校间强化信息交换,使民办高校的自主办学与政府的有效监管相统一;有利于明确民办高校与政府的权利、义务边界,促进政府管理模式由管制型向服务型转变,真正落实民办高校的办学自主权,使两者建立起指导与被指导、服务与被服务的新型互动关系。

2.完善高校内部治理结构,推动校内民主建设。完善的内部治理结构,是现代大学制度的重要特征之一。解决当下民办高校决策方式集权化、内部管理家族化等问题,不仅要建立健全理(董)事会、校长和监事会等行使决策、管理及监督分权职责的组织机构,而且要贯彻民主原则,充分发挥教授、学生以及高校内部其他利益相关者的主动性与自治精神,让他们参与到学校的决策、管理以及监督活动中。信息公开有助于保障广大师生对学校重大事项享有知情权、话语权及监督权,有利于形成教授治学、师生民主参与的共同治理模式,进而构建起稳定的内部环境,推动民办高校的健康发展。

3.实现高校开放办学,争取更多的社会资源。现代大学制度要求民办高校处理好与社会的关系。民办高校与市场经济的发展紧密相关,必须顺应市场需求、面向社会办学、扩大社会合作和强化社会服务。为此，民办高校应建立完善的信息公开机制,逐步消除信息失真、信息不对称导致的沟通障碍,使利益相关者能及时、充分地获取教育服务信息,最大限度地吸引社会各方优质资源参与到办学中来,不断增强民办高校的市场竞争力。

二、福建省民办高校信息公开的现状

为进一步了解民办高校信息公开的现状,笔者于2016年7月对福建省91所高校(包括55所公办高校、36所民办高校)门户网站的信息公开情况进行调查,主要内容包括信息公开专栏建设、信息公开制度保障以及在门户网站主动公开信息的情况等。调查发现,有16所民办高校在门户网站中设置了信息公开专栏,占福建省民办高校总数的44.4%,低于公办高校设置信息公开专栏的比例。与公办高校相比,民办高校信息公开专栏建设质量普遍不高,仅少数学校按照《办法》的要求设置了层级分明的子栏目,大部分学校仅有条目信息,信息发布零散混乱、缺乏规划,使信息公开的效果大打折扣;还有些学校信息公开专栏徒有虚名,仅有少量信息甚至没有信息。另外,民办高校在制度规范与机构保障建设方面也投入不足,仅5所学校制定了信息公开实施细则,1所学校在门户网站公布了信息公开的工作机构,大部分学校仍未按照《办法》的要求制定信息公开的指南与目录,导致信息公开工作无章可循,缺乏制度保障(见表1)。

表1 福建省公办高校与民办高校门户网站信息公开情况比较/所*统计时间为2016年7月26日。

信息公开年度报告是福建省教育主管部门对高校实施信息公开监督的主要方式,因相关部门的重视与推动,年度报告公开是民办高校与公办高校差距不明显且落实情况最好的一项工作,也说明多数民办高校对信息公开工作处于“要我公开”而不是“我要公开”的被动状态。在主动公开信息方面,民办高校公开的范围和内容有限,多呈表象化,实质性内容少,不能满足广大师生和社会公众的要求。以《就业质量年度报告》公开为例,它是《教育部关于公布〈高等学校信息公开事项清单〉的通知》(下称“《清单》”)中明确要求高校向社会公开的信息,不仅能够反映高校毕业生的就业率,而且能够提供就业去向、就业结构等重要信息,可为学生和家长选择学校、专业以及规划就业提供必要的参考,但只有极少数民办高校在门户网站中公开了毕业生就业质量年度报告。

相较于公办高校,民办高校信息公开建设的整体情况较差,信息公开成效不理想,也反映出民办高校对信息公开工作重视不足、信息公开制度体系架构欠缺等普遍性问题。究其缘由,主要有以下原因。

(一)制度设计局限，缺乏精细化考量

高校信息公开是政府信息公开工作在高等教育领域的延伸。《办法》最初的出台本意在于规制因“信息黑箱”而导致的权利寻租问题,从而保障高校权力行使的公开与透明,其制度设计更多是按照推进依法行政、依法治校的角度考量,强调高校作为体制内公共事业单位的组织属性,将高校作为政府信息公开工作的主体之一*叶肃杰:《现代大学治理框架下的高等学校信息公开制度》,《西安欧亚学院学报》2013年第1期,第8页。。因此,《办法》多为原则和一般性的要求,对民办高校与公办高校一视同仁。这种对不同性质的高校缺乏精细化设计的制度与现实中民办高校的自身定位不相符合,导致民办高校因缺乏相对明确的制度规范指引而产生认知困惑与实施障碍。民办高校与公办高校在办学体制、产权属性等诸方面存在较大差别,尤其是在财务信息公开方面,两者所承担的信息公开的义务范畴应当有所区别。

(二)信息公开意识薄弱,缺乏内在动力

一些民办高校对信息公开存在认知差异,认为这是政府与公办高校的义务,与民办高校没有多大关系。信息公开本质上是对高校办学活动与教育服务工作的监督,一旦实施,意味着民办高校要投入更多的人力、物力建构信息公开制度与工作机制,客观上势必增加学校管理方面的压力,加上大部分民办高校对教育透明度的重要性认识不足,没有真正意识到信息公开对提升其社会公信力和可持续发展都具有重要作用,因此未能形成信息公开的自觉行动力。

(三)外部监督形式化,缺乏刚性约束

《办法》对高校信息公开外的部监督与评议作出了相应规定,但都是指导性建议,需要地方教育主管部门结合本地区高校的实践,不断完善相关规定,使操作更具可行性。目前,各省市教育主管部门对高校信息公开的重视程度及实质性举措不同,使得各地民办高校信息公开的落实情况存在差距,但民办高校信息公开的监督、评议以及问责机制总体上处于探索阶段。教育主管部门对民办高校信息公开的监督方式过于单一,也尚未建立起科学、有效的评价激励机制,导致民办高校信息公开缺乏有效的外部推动力与约束力。以福建省为例,教育主管部门以信息公开年度报告作为监督高校信息公开工作的主要方式,除高校年度报告公开程度较高外,未能有效推动民办高校信息公开的整体建设。

三、民办高校信息公开的实现策略

现阶段,教育主管部门和民办高校自身都亟须重视、完善信息公开建设。推进民办高校信息公开工作的关键在于切实转变观念,加强制度设计,发挥政府、社会和高校三方合力,激发民办高校实施信息公开的主动意识和内生动力,着力构建与自身特点相适应的信息公开制度及长效保障机制。

(一)以《办法》为依据,坚持公开与分类指导相统一

《办法》作为教育部规范高校信息公开的主要行政命令,对高校信息公开的基本原则、公开信息的范围与要求以及监督与保障机制等作出明确要求,为民办高校实施信息公开提供了依据。民办高校要结合学校实际,根据《办法》的要求制定本校信息公开的规章制度、编制信息公开指南和目录以及定期更新信息公开内容,使信息公开工作有章可循,促进信息公开的制度化、规范化和常规化。

公办高校与民办高校在办学主体、办学类型方面存在较大差异,这些差异决定了民办高校信息公开的主观意愿、执行能力与公办高校相比存在差距。地方教育主管部门要加大统筹协调的力度,在尊重高校间发展差异的基础上,坚持分类指导原则,针对不同办学层次与性质的高校,研究制定高校信息公开的实施办法,进一步细化工作要求。比如,公开民办高校领导班子成员构成、实行相对灵活的信息公开规则以及限定信息公开的最低标准等,提高教育主管部门对民办高校信息公开指导的科学性与针对性。

(二)以载体建设为重点,构建制度保障体系

从公办高校信息公开工作的实践看,信息公开载体的建设成果直接反映了各高校信息公开的实际成效。民办高校须重视信息公开载体的建设,将网站作为信息公开的主要平台和基本渠道:在门户网站设立专门的信息公开专栏,并设置信息公开办事机构、指南、目录、主动公开事项以及申请公开渠道等子栏目,以方便公众及时、准确地获取信息;注重信息的沟通与反馈,通过开设网上信息公开意见箱、BBS等积极回应学生、家长以及公众的关注点和需求,切实满足公众对信息公开的利益诉求;注重微博、微信等自媒体信息平台的开发与完善,为广大师生与公众提供更高效、自由和便捷的信息话语空间,进而推动民办高校信息公开往纵深发展。

要建立健全信息公开制度,用制度的强制性唤起民办高校的自律、自觉意识,推动信息公开工作。一要建立专门的信息公开工作机构,为信息公开提供必要的组织保障,确保信息公开的具体实施方案和工作计划落到实处。二要以主动公开为核心,规范主动公开与依申请公开制度。民办高校要结合学校实际,明确主动公开的范围、对象、标准、时限及要求,并加大对社会关切度高的重点问题的信息公开力度,根据学校发展逐步扩大信息公开范围,充分满足各利益相关者的需求。三要健全信息公开申请程序和渠道,确保信息公开渠道的畅通与有效,充分保障各利益相关者的知情权。四要不断探索和建立信息发布保密审查制度、信息公开工作考核制度及重大决策征求意见制度等,使民办高校信息公开工作真正走向制度化。

(三)以绩效评估为抓手,实现有效监督

监督与激励机制是民办高校信息公开制度落到实处的重要保障。根据《中国高等教育透明度指数报告(2015)》,教育主管部门在深化高校信息公开工作中发挥着显著的主导作用。教育部直属高校的信息公开建设明显优于非直属高校,这得益于教育部强有力的指导与监督。地方教育主管部门可加以借鉴,采取有效举措,发挥对本地区民办高校信息公开的监督作用。

1.通过建立数据库平台、开展社会评议以及发布年度报告等方式,充分发挥监督作用。要特别重视在政府门户网站建立统一的信息公开数据库平台,这不仅可以有效弥补《办法》对民办高校信息公开要求过于原则性的缺陷,增强政府指导的针对性,提高政府监督效率,而且可以提升公众对民办高校信息公开的关注度,也有利于加强民办高校信息公开的自觉性与行动力。地方教育主管部门可以按照《清单》的规定,结合民办高校的特点,要求民办高校依年度制作并公开相关统计数据,如反映学校年度信息公开整体工作情况的《信息公开年度工作报告》、综合反映学校办学成果与社会认可度的《毕业生就业质量报告》、政府财政资助经费使用情况说明以及年检报告等。此外,地方教育主管部门还应加强对民办高校信息公开平台建设的示范与引导作用,通过推选优秀民办高校信息公开专栏范本网站,推广信息公开专栏建设的成功经验和做法,指导民办高校进一步完善信息公开制度。

2.不断探索民办高校信息公开绩效评估激励机制。一要坚持评估的专业化与独立性。引入社会评估机构,由政府委托第三方机构根据民办高校信息公开的真实性、完整性与及时性等考核指标,开展信息公开的绩效评估考核,引导民办高校关注信息公开。二要坚持评估结果与激励机制相结合。地方教育主管部门要将绩效评估考核结果向全社会公开,对信息公开严重不足的民办高校实行风险预警,进一步增强绩效评估考核的有效性与权威性。同时根据信息公开程度、绩效考核等级等,把信息公开情况作为政府财政补助和核定招生指标的重要依据,使信息公开程度与高校切身利益紧密相关,真正提升民办高校信息公开的内生动力与积极性。

(四)转变观念,发挥政府、学校与社会的合力

1.教育主管部门要高度重视民办高校的信息公开工作。民办高校信息公开是教育工作的重要内容,关系到民办高等教育的改革和发展。教育主管部门应将民办高校信息公开纳入教育改革发展的总体规划以及日常教育行政管理的重要内容,有效发挥宏观指导与积极促进的作用。

2.民办高校要充分认识到信息公开的重要性。它不是教育主管部门部署的外部任务,而是依法治校、完善内部治理结构和实现自身发展的内在要求,认识到信息公开对促进学校诚信办学、提升社会声誉、实现开放办学和争取政府与社会资源具有重要作用。从建立现代大学制度出发,民办高校要把信息公开与学校管理体制改革深度融合,建立一套符合民办高校办学特色与实际的信息公开制度。

3.广大师生与社会公众要对高校信息公开有权利意识。这包括增强对高校信息公开要求的认知与认同、提高维护权利的积极性与主动性,使社会公众的组织化参与成为推动民办高校信息公开的不竭动力和源泉。

(责任编辑 毛红霞)

The Significance and Implementation Approach of Information Disclosure at Non-governmental Institutions of Higher Learning: Taking Fujian as an Example

ZHANG Longyan

(FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian, 350116,China)

Information disclosure at non-governmental institutions of higher learning is closely related to the social and public interests of education fairness and transparency, and the sustainable development of non-governmental higher education. It helps to protect citizens’ right to know higher education, to improve the social credibility of non-governmental institutions of higher learning and promote the realization of modern university system in non-governmental institutions of higher learning. In view of the current difficult situation of information disclosure at non-governmental institutions of higher learning, it must pay more attention to the development of information disclosure, change the concept and strengthen the system design, play the role of government, society, and colleges, stimulate the initiative and internal demand for information disclosure, and construct the information disclosure system and long-term security mechanism which are closely linked to the characteristics of non-governmental institutions of higher learning.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; information disclosure； Fujian

2016-11-18

福建省中青年教师教育科研项目(JAS150125);福州大学教育管理研究专项课题(15SKZ43)

张龙燕,女,福建平潭人,助理研究员,法律硕士,研究方向为高校教育管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.03.004