何萍 聂树明

城市减灾 规划先行
——东莞市中心城区及松山湖开发区抗震防灾规划编制

何萍 聂树明

何萍，广东省地震应急与信息中心应急技术保障室主任，高级工程师，主要从事地震灾害与应急领域研究工作。负责广东省地震社会服务工程应急救援分项技术研究工作，全面参与广东省地震局“九五”“十五”项目建设；先后参加汶川地震、玉树地震应急工作，多次参加破坏性地震的科学考察工作。近年来，主持和承担了10 余项科研项目，其中2 项为国家科技支撑计划子专题，2 项为广东省科技厅高新技术项目，2 项为中国地震科技星火计划项目；发表学术论文6 篇，其中1 篇被EI 收录；2015 年获中国地震局防震减灾优秀成果三等奖。

聂树明，广东省地震局研究员，广东省遥感与地理信息学会常务理事，广东省科技咨询专家。长期在防震减灾一线从事地震研究和工程实践，先后从事地震分析预报、地震科学研究、地震安全评价、震害预测、地震信息网络建设、抗震防灾规划、地震信息社会服务等工作。曾获省部级科学技术奖3 项。2015年荣膺“科学中国人（2014）年度人物”。

2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山考察时强调，城市防震减灾工作坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。城市抗震防灾规划的编制充分体现了习总书记讲话精神，未雨绸缪，在城市规划建设初始就把提高城市抗震防灾能力纳入视野，对城市的土地利用、规划、工程建设的场址选择、房屋、工程设施、设备、生命线系统和防止次生灾害等内容做出规划，为合理、安全、经济的抗震设防提供了基础。通过规划的实施最终达到减轻地震灾害的目的。东莞市开展的抗震防灾规划工作，正是为了降低潜在的地震风险。

东莞市的概况

东莞市位于广东省中南部，珠江三角洲东北部，北靠广州，南依深圳，东邻惠州、博罗，西与番禺隔珠江相望，不但是穗、深、港经济走廊的黄金地段，沟通珠江两岸和深圳、珠海的桥梁，也是广九铁路、广深准高速铁路、广梅汕铁路与大京九铁路的交汇处，是广州与香港之间水陆交通的必经之地，也是广东重要的交通枢纽和外贸口岸，是全国5个不设县的地级市之一（图1）。东莞制造业实力雄厚，产业体系齐全，是全球最大的制造业基地之一，制造业总产值占工业总产值的90%以上，形成以电子信息、电气机械、纺织服装、家具、玩具、造纸及纸制品业、食品饮料、化工等八大产业为支柱的现代化工业体系。并且拥有全球500强企业45家，境外上市公司800多家。2016年，东莞实现地区生产总值6827.67亿元，高于同期全国（6.7%）、全省（7.5%）平均水平。

图1 东莞市区域关系分析图［引自东莞市城市总体规划（2016—2030年）］

图2 区域地震构造图

东莞市地处东南沿海地震带中部，从图2可以看出，本区域地震活动水平总体上较活跃，但分布不均。东北部的河源相对较强，有历史记载以来集中了11次M≥4.7级地震，其中最大震级为6.1级；中部的珠江三角洲地区（广州、肇庆一带）中强地震也相对集中，发生4.7～5级地震7次；海岸沿线附近曾发生过6次M≥4.7级地震，最大的是1911年红海湾6级地震；区域西北部，地震比较稀少。在规划区外延150公里范围内有历史记载的M≥4.7级强震共发生27次，其中4.7～4.9级15次，5.0～5.9级10次，6.0～6.9级2次。从地震活动水平来看，规划区总体的地震活动强度、频度都不算高，但由于其所在位置特殊，经济发达，人员异常稠密，因此所面临的地震灾害风险较大。

所幸的是东莞一直以来都非常重视城市防震减灾工作，注重城市安全的规划建设。2013年市政府即决定用3年时间开展以松山湖开发区为核心，结合中心城区4个街道（莞城、东城、万江、南城）的防震减灾示范城市创建工作，以此带动全市防震减灾工作的发展。《东莞市中心城区及松山湖开发区抗震防灾规划》是东莞市创建防震减灾示范城市的重要内容，也是城市总体规划的重要组成部分之一。

图3 规划区域位置图

东莞市城市总体规划概况

根据《东莞市城市总体规划（2016—2030年）》，东莞市中心城区包括莞城、南城、东城和万江4个街道，承担市级行政、文化、商业、商务等综合服务职能，将规划成为区域综合服务中心、高品质生态宜居城区。松山湖开发区将发展成为国家科技创新中心、生态发展示范区。东莞中心城区及松山湖开发区分区规划发展方向：

（1）莞城是历史文化的重要展示窗口、传统商贸服务业聚集地和教育科研中心。

（2）南城是穗港经济走廊的重要节点、东莞市政治文化中心、总部经济中心，是集现代服务业、高新技术产业和文化产业为一体的产业基地，也是宜居生态居住区。

（3）东城是东莞市优质生活服务业聚集区、中央居住区、都市休闲旅游胜地和市中心区高端制造业基地。

（4）万江是水乡都市休闲区、文化创意产业基地和市区商贸物流服务业基地。

（5）松山湖开发区以松山湖高新产业园为主体，与大岭山、大朗协同发展，强化创新服务能力，成为区域创新节点，是促进东莞转型升级的创新驱动器。

图4 东莞市市域公共中心体系规划图［引自东莞市城市总体规划（2016—2030年）］

抗震防灾规划的主要内容

规划的编制过程紧紧围绕“预防为主，防、抗、避、救相结合”的方针，从城市用地、建筑、基础设施、次生灾害、避险疏散等方面着手，结合实际、因地制宜、突出重点、统筹规划。规划编制流程图见图5，技术路线图见图6。各分项规划主要内容如下：

图5 规划编制总流程

图6 规划编制技术路线

城市用地抗震性能评价与规划，主要是对城市用地进行抗震防灾类型分区，在此基础上结合地震破坏及不利地形影响估计，对城市用地的抗震适宜性进行评价及分区（图7）。

城市建筑抗震防灾规划是在对规划区现有建（构）筑物抗震性能评价的基础上，对重要建筑物和超限建筑物抗震防灾、新改扩建建设工程抗震设防要求、建筑密集或高易损性城区抗震改造及其他相关问题提出抗震防灾要求和措施；对城区建筑抗震性能评价应划定高密度、高危险性的区域（图8），并结合城市发展需要，提出加固和改造的对策和要求。

图7 规划区城市用地抗震适宜性分区图

图8 规划区建筑工程抗震能力分区图

图9 规划区潜在地震次生灾害分布图

图10 规划区避震疏散场所用地规划总图

城市基础设施抗震防灾规划是先对规划区现有基础设施（供水、供气、供电、交通、通信、医疗救护、消防救护力量及救灾物资等）建构筑物及功能进行抗震能力分析评价，按抗震防灾规划的要求，找出薄弱环节，制定相关的对策。

地震次生灾害防御规划是按照规划区次生灾害危险源的种类和分布，根据地震次生灾害的潜在影响，分类分级提出需要保障抗震安全的重要区域和次生灾害源点（图9），并与相关专项规划进行衔接。

地震应急避险场所规划是根据《城市抗震防灾规划标准》（GB 50413—2007）及《广东省应急避护场所建设规划纲要（2013—2020）》（粤府办〔2013〕44号），按照紧急、固定和中心应急避护场所的要求，对需避震疏散人口数量及其分布情况进行估计分析（图10），合理安排地震应急避险场所和避震疏散路线，注意次生灾害源对避险场所的影响。

通过以上各部分规划的编制使抗震防灾规划成果与城市建设和发展中的防震减灾工作实际情况相结合。城市抗震防灾规划是城市总体规划中的重要专业规划，应在城市总体规划确定城市性质、规模、建设和发展要求等方针原则下与之同步编制、修订。

抗震防灾规划的特色与创新

（1）基础资料翔实可靠，注重与其他规划的衔接

整个规划的编制实施都是基于收集整理海量的数据资料、抽样点的现场实地踏勘以及后期的数据分析进行的，充分利用了规划区以往的项目成果及其他相关的专项规划成果。

比如我们在完成规划区抗震适宜性分区时，需要收集大量的区内岩土钻孔资料，按照规划编制规范的强制要求，一公里范围必须有一个钻孔。为了能在有限的经费内获取足够的钻孔资料，项目组从东莞以往完成的地震小区划、震害预测、工程场地地震安全性评价、岩土工程地质勘测等项目资料中选取了503个钻孔。根据已有钻孔的分布情况，新增45个钻孔，共获得548个钻孔资料，钻孔在规划区的空间位置分布见图11。每个钻孔数据内容均包括覆盖层厚度、地下水位、等效剪切波速、场地土类型、土类型、液化、震陷、特征周期等参数。这些数据为抗震适宜性分区判断打下良好的基础。

由于本规划编制涉及的单位及需衔接的相关专项规划较多，因此在规划的草案编制和专家验收阶段，曾先后两次征集了32个部门单位意见，并对各类意见进行疏理反馈，以此保证数据资料的可靠性，有效保障规划实施。

（2）精准找出城市抗震防灾中的薄弱环节，合力建设安全家园

提高城市的防震减灾能力，应该从解决和消除薄弱环节做起，聚合社会力量，在建设中形成合力，将我们的家园建设得更美好。

建筑的抗震能力与城市防震减灾能力息息相关。规划区内的中心城区属于东莞市的老城区，存在与国内其他城市一样的通病，即老旧建筑交替，城中村遍布，存在多处抗震能力薄弱区域。这些区域人口密度极大，危险房屋较多且呈杂乱无序分布，基础设施陈旧落后，预防地震次生灾害能力差，地震造成的直接灾害和次生灾害一般较其他区域严重，震后抢险救灾也较为困难。在规划编制过程中，项目组根据房屋现场抽样调查、震害预测所确定的危险房屋信息以及住建部门给出的“三旧”改造规划等进行综合分析，精准找出规划区内存在的56处抗震能力薄弱区域（图12），其中东城区18处，莞城区13处，南城区12处，万江区13处，总共占地面积约7.54平方千米。在规划中按照“一次规划、分期实施、突出重点、先急后缓、实事求是、自下而上”的原则，提出城区抗震建设和改造要求。

图11 岩土钻孔在规划区的空间位置分布

图12 抗震能力薄弱地区房屋改造规划控制单元分布

（3）严格遵循规范要求，高标准编制规划

依据《城市抗震防灾规划标准（GB 50413—2007）》，本规划应按照乙类模式、二类规划工作区要求编制。实际上由于规划区内以往防震减灾工作基础扎实，完成的项目多，积累的成果多，使得本规划编制的部分内容甚至超过了甲类模式、一类规划工作区要求。本规划地震地质环境评价、城市用地抗震性能评价、建筑抗震防灾规划、基础设施抗震防灾规划、地震次生灾害防御规划编制方法有多项创新。

（4）注重规划成果的信息化和可视化，为公共服务打下基础

项目组注重规划数据与成果的汇总、展示及后续的共享使用，倡导数据在不同部门间的共享、交流，并为最终实现数字城市及公共服务打下基础。在项目后期，我们建立了基于GIS平台的抗震防灾规划的信息管理系统，其主要功能包括信息查询、数据编辑、数据统计、图层叠加、专题图定制、专题图输出等。开发该系统，面临的最大困难是规划数据类型、格式的多样性问题。目前我们使用的地震数据、地震应急数据、地震灾害防御数据绝大多数采用经纬度坐标，GIS格式文件。而东莞的规划系统中的空间数据大多采用地方坐标体系，原数据大多是CAD格式，有些甚至是栅格数据。因此，在建立系统前，需要进行大量的数据格式转换、坐标转换和地图数字化。建设东莞市抗震防灾规划数据库，对采集的各类数据进行加工、处理、入库。理顺数据一致性，才能呈现系统的完整性，为以后的数据交流和共享打下良好的基础。

图13 基于GIS的信息管理系统界面

规划成效

城市抗震防灾规划是城市总体规划中的重要专业规划，应在城市总体规划确定城市性质、规模、建设和发展要求等方针原则下与之同步编制、修订。本规划在《2016（首届）东莞市优秀城乡规划设计奖评选活动》中获得一等奖，实施中发挥以下作用：

（一）规划体现了以防为主，减轻灾害风险从规划开始的防灾思路。

（二）本规划中地震地质构造背景、城市用地抗震性能评价等内容，成为东莞市总体发展规划的主要基础依据。

（三）在城市建设用地规划、城市建设和改造中发挥重要作用。

规划编制体会

1.抗震防灾规划是一项专业性较强的专项规划，规划编制对项目组成员的知识结构要求较高。除了需要具备相应的规划资质、规划经验，还需要有大量的防震减灾相关专业知识及技能的储备。本规划编制我们采取了与当地规划设计院合作编制的模式，项目组由规划系统与地震系统的工作人员共同组成。合作双方共同讨论技术流程，共享数据资源，遇到问题共同讨论，共同编制规划，这种合作模式对规划的成功编制起到了非常重要的作用。

2. 抗震防灾规划编制及实施涉及的单位、行业相当广泛。基础数据、资料的翔实可靠是规划顺利编制的基石。除此以外，还应注重与相关单位的沟通、协调，与城市总体规划以及其他专项规划之间的衔接。因此在编制过程中应特别注意与其他部门之间的数据共享与兼容性，这样才能保证规划编制完成后的顺利实施。

3.规划的编制与一般项目的完成流程有所不同。一般项目，从项目申请、实施至验收，阶段性任务明确，时间点也比较明确，项目验收完成某种程度上就意味着项目的完结。但规划的编制则不同，规划初步完成后，即需要专家验收，但验收后并不意味着项目完成，只能说明规划在编制技术方法上得到认可，在之后较长时间里还要与规划中涉及的相关单位沟通，对相关单位提出的问题进行解答，并进一步完善规划。规划能否最终实施还要通过市级规划委员会的答辩，通过答辩后得到当地政府认可方可落地实施。在实施过程中，项目组必须承担着本规划与其他单位的衔接协调的工作，因此规划编制工作对项目承担单位的要求更高，对项目组成员的责任心也要求更高。