郭会民

加强地方立法工作保障防震减灾事业健康发展

郭会民

郭会民，高级工程师，原山东省地震局法规处处长。1976年从事地震工作，先后担任山东省地震局人事教育处副处长、计划财务处处长、震害防御处处长和法规处处长。近年来，主要从事防震减灾地方立法研究与管理工作，先后参与《山东省防震减灾条例》《山东省地震监测设施与地震观测环境保护条例》等多部地方性法规和规章的立法工作，对地方立法、行政执法具有丰富的实践经验；曾被中央宣传部、司法部授予全国普法先进工作者称号。

防震减灾地方立法工作是防震减灾法治建设的重要组成部分。做好防震减灾地方立法工作对于全面推进防震减灾事业发展具有十分重要的基础作用。笔者结合多年的防震减灾地方立法工作实践，谈一点认识和体会。

全面建设社会主义法治国家对立法工作提出了新的要求

党的十八大以来，我国经济社会进入了一个新的发展时期，十八届四中全会开启了我国法治建设的新时代。党的十八大确定了全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的宏伟目标；党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，确定了改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化；党的十八届四中全会规划了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的美好蓝图，确定了法治建设的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

全面建成小康社会，全面深化改革，全面推进依法治国是一个有机的整体，党的十八届三中全会确定的改革总目标与十八届四中全会确定的法治建设的总目标是一致的，改革与法治互为目标又互为手段，改革为法治开山破障，法治为改革提供规范和保障。法治不仅是推动改革的手段，也是改革的目的。十八届四中全会正是在“深刻总结了我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训”的基础上做出的重大战略抉择，它是我国法治建设史上的里程碑，开启了我国法治建设的新时代。

党的十八届四中全会提出的全面建设社会主义法治国家，强调综合性、体系性和协调性。明确提出抓好五个体系建设，即完备的法律法规体系、高效法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。要求立法先行，发挥立法的引领和推动作用。明确提出抓好四个重点环节，即科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，科学立法是首要环节，是前提。明确提出搞好三位一体建设，即建设法治国家、法治政府和法治社会。学习党的十八届四中全会精神，可以深切感受到，在新的历史起点上，全面推进依法治国对防震减灾法治建设和防震减灾立法工作提出了新的要求，我们应当深刻领会，主动适应，不断创新新形势下的防震减灾立法工作。

立法工作应遵循的指导思想和基本原则

立法，又称法的创制、法的创立或法的制定，是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件的活动，是将一定阶级意志上升为国家意志的活动。

立法是一项国家职能活动，是有权力的国家机关以国家的名义进行的活动。立法的主体只能是国家机关，任何社会组织、社会团体和公民个人都没有立法权。立法是一种意志的表达、反映和集中的过程，要为人们提供具有国家强制性的、明确的、肯定的、普遍的行为规范，必须严格依据法定程序进行。

立法权是一定的国家机关依法享有的制定、修改、废止规范性文件的权力，是国家权力体系中最重要、最核心的权力。享有立法权是法的制定的前提，法的制定是行使立法权的过程和表现。因此，立法者在法的创制过程中必须遵循正确的思想、理论和观念来进行立法活动。

立法的指导思想是由一个国家的国情即政治发展目标、经济发展目标、社会发展目标等决定的，在不同的发展阶段，立法指导思想应该有所不同，立法的指导思想应该与这个阶段的根本任务和中心工作相适应，为国家一定时期的根本任务和工作重心服务，促进社会的稳定和经济的发展。

开展立法工作应当遵循以下基本原则：

第一，立法必须以宪法为依据。宪法是国家的根本大法，规定了国家的基本制度和根本任务，是维护国家统一、民族团结、社会稳定的基础，是党的总方针、总政策的法律化、规范化，代表人民的根本利益，是国家、社会团体和公民的根本活动准则。宪法具有最大的权威性和最高的法律效力，一切法律、法规和规范性文件都不得与宪法相抵触，任何机关、团体和个人都不得有超越宪法的特权。

立法以宪法为依据，与宪法相一致，符合宪法的规定，具体表现在两个方面：一是立法主体必须具有宪法赋予的立法权，其创制内容必须属于该职权范围；二是经过法的创制产生出来的法的内容要符合宪法原则、宪法精神和宪法规范。

第二，立法必须以维护人民根本利益为前提，充分兼顾各集体和个人的正当利益。立法就是通过规定权利和义务的形式来确认和调整人们之间的利益关系。因此，在法的创制中，要充分重视利益因素。我国社会主义法的本质决定了立法必须以维护人民利益为前提，以充分兼顾各集体和个人的正当利益为立法的总的指导思想。

《山东省农村住房抗震设防要求管理办法》宣贯会议

第三，立法必须实事求是，从实际出发。这是由法律本身的社会属性所决定的，立法必须以社会的客观需求为依据，所立法律的内容要反映社会生活的实际需要，法律的发展要根植于社会需求之上。既要充分认识加强立法的重要性、必要性和迫切性，又要认识完备法制的渐进性和可能性，把握立法需求和立法条件的成熟时机，积极推进立法。

第四，保持法的稳定性、连续性与适时废、改、立相结合。法的稳定性是指法一经颁布生效，就应当在一定时期内持续有效，不能任意废弃和更改。法的连续性包括两层意思：一是指规范性文件法律效力的连续性，非依法律规定不得随意中断、失效或废止，不应因领导人的改变而改变；二是指新颁布的法律与原有的同类法律之间在内容上的连续性，保持相应的承继、衔接关系。法的稳定性和连续性是相对的，适时进行废、改、立，就是要适应生产力发展和生产关系不断变化的需要，适应经济体制改革和政治体制改革的需要，保持法律的动态平衡。

第五，法制统一，原则性与灵活性相结合。法制统一的立法原则要求：1.一切法律、法规都必须以宪法为基础，不得与之相抵触。2.应当避免不同类别的规范性文件之间的矛盾，如行政法规与法律、地方性法规与法律和行政法规相抵触 ；避免同一类别内各种规范性文件之间的矛盾，如行政法规或地方性法规内部各个规范性文件之间不能互相抵触；避免同一法律文件内各规范之间的矛盾等。3.应当注意各法律部门之间的协调配合，避免矛盾和重复。4.必须正确把握原则性与灵活性的关系。原则性与灵活性是辩证统一的关系，原则性是根本，是前提；灵活性是实现原则性的必要手段和保证，灵活性必须服从原则性。不坚持原则性，立法就会失去方向，没有必要的灵活性，不顾地域之间在发展上的不平衡，不考虑复杂的省情、国情，什么都搞“一刀切”，这样的立法就容易脱离社会实际。

第六，总结实践经验与科学预见相结合。立法是对已取得的成果的肯定，是社会实践经验的总结，是对现存的、有利于掌握政权阶级的社会关系和社会秩序的确认和保障。立法主要是保护现实中合理的事物，以总结经验，肯定成果为主。

但是，立法不应该仅仅限于对既得成果的肯定，还应该在总结经验的基础上，科学地预见未来，对未来发展作出必要的规定，即立法的超前性、预见性。这种超前不是主观想象和猜测，而是经过认真调查研究和科学论证，根据事物的发展规律和发展趋势进行深入分析，建立在科学预见基础上的超前，这样超前的法律才能在实际中发挥积极作用。式，只有结合各地实际,对防震减灾法确定的基本法律精神和基本法律制度进行细化实化，才能使防震减灾法得到更好的贯彻实施。

地方立法需重视把握和处理好的几个问题

树立正确的防震减灾立法观

防震减灾立法观是指导防震减灾立法实践的思想基础。只有树立正确的立法观，才能创制出适应当地防震减灾事业发展需要，具有鲜明地方特色的地方法规和规章。正确的防震减灾立法观主要体现在以下几个方面：

一是防震减灾立法的根本目的是规范和调整防震减灾各项活动和行为，依法保障防震减灾事业发展。实现这个目的，就要对在防震减灾事业发展过程中出现的新情况、新问题、新事物进行研究，并且及时上升到法律层面予以规范。

二是加强防震减灾立法是防震减灾事业发展的本质要求。防震减灾是社会公益事业，是公共安全的重要组成部分，这一性质决定了防震减灾事业尤其要依靠法制保障。

三是防震减灾立法是防震减灾法制建设的重要内容和基础，为防震减灾依法行政提供法律依据。

四是防震减灾地方立法是贯彻实施防震减灾法的重要方

一是不抵触。不抵触是指不与上位法的立法精神和禁止性规范相违背。下位法服从于上位法，与上位法保持一致，既要和上位法的规定不冲突，又要在上位法的原则指导下结合实际有所创新，进行细化、实化，不能有抵触、有异议、有矛盾、有出入。而不是指上位法没有规定的，下位法就不得涉及。同时，还要克服“没有依据不能写，有了依据不必写”的消极思想。在与同位法的关系上,要保持衔接，不能互相冲突，避免在执行中“依法打架”、造成无所适从。地方立法必须严格遵守上位法的授权，不能没有得到授权或者超出授权范围擅自确定有关事项。

二是不重复。所谓不重复，就是不能简单地移植上位法的条款。有些条款必须与上位法保持一致，如宗旨、方针条款；有些条款可以结合各地的实际情况进行细化和补充，提高可操作性。如《山东省防震减灾条例》在立法时，就结合《防震减灾法》第四条的规定，强调了防震减灾事业性质和公共安全定位，强化了政府管理防震减灾的职能，并且对建立健全防震减灾工作机构和机制进行了补充，既明确了政府管理防震减灾工作的依据和职能定位，又完善了政府加强对防震减灾工作领导的基础条件，更加有利于依法推进防震减灾事业发展。

三是不照搬。地方立法的使命就是通过创制法规解决应该由地方自己解决的问题。因此，有针对性和能解决实际问题就是地方特色，突出地方特色是地方立法的灵魂、质量和价值所在。正如我国社会主义法制事业的奠基人彭真所说：“实际是母亲，法律是儿子，实际产生法律”。 各地的经济社会发展水平、政府重视程度、历史文化传统等存在显著差异，兄弟省（区）的立法结构和条款设置只能借鉴，不能照搬，只有立足本地实际，综合考虑需要通过立法解决的突出问题，才能突出地方特色，提高立法的针对性。

四是适当超前。强调适当超前，就是用发展的眼光、创新的理念，适度超前的思维来思考问题，把握趋势，确保法规、规章出台后有一定的实施空间，避免在较短时间内出现不适应和不完善的问题。立法适当超前，才能发挥引领指导作用，在深入分析和全面把握经济社会发展的新形势和防震减灾事业发展的新趋势基础上，找准立法的创新点，通过立法创新引领和推动事业发展。

五是敢于坚持。所谓敢于坚持就是在依据充分、职责明确的重点条款和原则问题上要敢于坚持，一个字也不能让；对涉及保障和推动事业发展的关键问题，要敢于突破，勇于创新，同时对无碍大局的问题也要善于放弃，求同存异。防震减灾涉及多个部门和行业，应当注重搞好部门协调沟通，充分吸取部门意见和建议，集思广益，促进提高立法质量。要主动争取政府法制部门和人大的支持，把需要解决的问题转化为政府行为和立法机关的共识。

厘清基本思路与主要做法

防震减灾地方立法首先要厘清工作思路，明确需要通过立法解决的重点问题以及如何解决这些问题，具体来讲，主要是做好以下几个环节的工作：

一是认真研究分析影响和制约防震减灾事业发展的突出问题，梳理确定能够上升到法律层面解决的主要问题，明确立法的工作重点。

二是针对重点问题，研究设计相应的法律制度，落实制度设计的法律、政策依据；研究分析拟设置的法律制度与上位法的一致性、与相关法律法规的协调性和合法性、与相关国家标准、规范的协调性和科学性以及处罚条款的可行性、可操作性和适用性。

三是明确法定主体，界定法定职责，分解主要任务，建立协调合作、检查监督机制。

四是研究设计与其相配套的具体政策、制度和法律文书。

五是编写出台释义，逐条逐款做出说明，为学习、宣传、培训和贯彻提供依据。

六是跟踪贯彻实施后的动态反应，做好立法后评估工作。

注重把握好四个方面的关系

一是立法与服务大局、保障发展的关系。主要是解决好立法的思想认识问题。立法的目的，是为防震减灾事业发展提供更加有力的法制保障，为防震减灾服务于经济社会发展大局提供更多的法律依据，更好地规范防震减灾各项活动。因此，防震减灾立法要适应经济社会发展需要，适应防震减灾事业发展需要，适应建设法制政府需要，适应依法管理社会、服务社会的需要。

二是立法与践行宗旨、科学发展的关系。立法的目的必须与防震减灾根本宗旨保持一致，防震减灾立法工作的出发点和落脚点都是保护人民生命财产安全，减轻地震灾害损失。因此，防震减灾立法尤其要坚持以人为本，把人民生命财产安全放在第一位，这是最大的政治，也是最大的利益，是防震减灾的本质要求。

三是正确把握防震减灾在经济社会发展中的地位和作用，把防震减灾法制提高到科学发展的高度来认识。必须强调科学发展是全面发展，既要加正，也要减负，减负等于加正，只加正不减负是不科学也是不全面的。防震减灾事业发展水平是衡量我国社会文明程度的重要标志，依法推进防震减灾事业发展，立法是基础。

四是注重把握工作方法：其一是把握分歧和矛盾，从部门的职责交叉、权力划分和利益边界等方面做深入分析，做到心中有数，不打无把握之仗；其二是把握主动和时机，对部门意见要积极应对，主动协调，多接触、多沟通、增加理解、减少矛盾、回避分歧；其三是把握政策和依据，对不予接受或者不能全部接受的意见，要拿出确凿的有说服力的法律、政策依据，进行解释或者说明，要敢于坚持；其四是把握重点和全局，要突出抓好重点问题和影响全局的问题，不能在一些无碍大局的问题上影响与相关部门的关系，该放弃的要善于放弃，全力以赴保重点；其五是正确看待立法是谋取部门权利和利益的问题，部门权利是政府职责的具体体现，政府管理社会的职能必须通过法律赋予部门的权利来实现。人民利益至上，立法只能谋取部门为经济社会安全发展服务的权利，只能谋取保护人民群众生命财产安全的利益；其六是学会多个角度认识问题，既要站在政府的角度把握问题，站在部门的角度协调问题，也要站在基层的角度理解问题，站在发展的角度处理问题。

总之，防震减灾地方立法工作是一项政治性、政策性和科学性、专业性很强的工作，要求我们具有较强的政治素质、业务素质和把握分析问题的能力，需要我们不断积累经验，摸索防震减灾地方立法工作规律。当前，我们要把思想统一到党的十八届四中全会精神上来，努力适应依法治国、建设社会主义法治国家的新形势，增强法治意识，加强地方立法，不断创新防震减灾法制建设新局面。