陈明金

深度解读防震减灾法精准把握市县防震减灾工作要求

陈明金

陈明金，副研究员，中国地震局政策法规司法规处处长。2000年毕业于中国矿业大学（北京）资源工程系，获安全技术及工程硕士学位，先后曾在政策研究、法制机构工作，现主要从事防震减灾法治建设与管理工作，熟悉国家防震减灾和相关领域的方针政策与法律法规，多次负责和参与国家防震减灾重要政策文件起草，组织并参加地震监测预测预警、地震应急救援、地震安全性评价管理、抗震设防要求监管等相关法规规章的制度起草、立法后评估和宣传贯彻等工作。

现行的《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）是1997年制定、后经2008年修订的专门应对地震灾害的法律。该法对我国防震减灾领域中各个方面的社会关系做了全面的法律规定，在防御和减轻地震灾害，保障人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展等方面发挥了重要作用。

现行《防震减灾法》规定的主要制度

现行《防震减灾法》包括附则部分共九章，九十三条，规定了防震减灾基本法律制度，形成了较完整的防震减灾法律制度体系。《防震减灾法》明确了各级人民政府及其各职能部门的职权和职责，明确了任何单位和公民个人在防震减灾活动中的权利和义务，明确规定了防震减灾工作方针、管理体制以及地震重点监视防御区、防震减灾的社会参与、防震减灾的条件保障、从事防震减灾活动应当遵守有关标准、依靠科技推进防震减灾工作等国家有关政策，建立了相应的法律制度，主要包括以下几个方面。

1.防震减灾规划法律制度，包括对规划的层级划分、编制主体、编制原则和依据、内容以及编制和修改程序、审批和备案等方面的规定。

2.地震监测法律制度，包括地震监测台网的统一规划与分级分类管理、地震监测台网运行、信息共享和社会服务以及地震监测设施和地震观测环境保护、外国人来华从事地震监测活动批准等制度。

3.地震预测预报法律制度，涉及的法律制度有地震预测意见的形成与报收程序、震情会商、地震预报统一发布、震后趋势判定等制度。

4.地震灾害预防法律制度，包括建设工程抗震设防、抗震加固、农村村民住宅和乡村公共设施抗震设防、地震安全性评价、地震小区划、地震应急避难场所建设、地震应急救援演练、防震减灾知识宣传教育、地震灾害保险等制度。

5.地震应急救援法律制度，包括地震应急预案、地震分级响应机制、震后紧急措施、地震灾害紧急救援队伍建立与管理制度以及震情、灾情上报和发布等制度。

6.地震灾后过渡性安置法律制度，包括地震灾害损失调查评估、灾后过渡性安置等制度。

7.地震灾后恢复重建法律制度，包括地震灾后恢复重建规划与建设、地震灾害现场的清理与保护等制度。

8.监督管理法律制度，包括政府及其部门的监督检查、专项监督、社会与公众监督等制度。

9.违法行为的责任追究制度，对防震减灾有关管理部门及其工作人员、有关单位和个人违反法律规定的法律责任以及责任追究做出规定。

现行《防震减灾法》强化了政府职能、强化了部门职责、强化了社会参与、强化了条件保障、强化了科技支撑、强化了法律责任，为促进我国防震减灾事业发展提供了有力的制度保障。

北京市大兴区地震局开展宣传活动

《防震减灾法》对市县防震减灾工作的具体要求

防震减灾工作是一项社会公益性事业，是国家公共安全的重要组成部分，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”管理体制的要求，政府加强防震减灾工作的领导，既是政府履行防震减灾职能的要求和体现，也是防震减灾事业发展的组织保证。按照与《防震减灾法》相一致的原则，在明确了防震减灾基本法律制度的前提下，我们从具体法律条文角度梳理市县政府及其有关部门的职能职责和具体要求，对市县的防震减灾工作进行进一步细化解读。

（一）政府的法定职责

《防震减灾法》中明确为“县级以上人民政府”为履职主体的主要有15项内容：

（1）加强领导、纳入规划、保障经费（第4条）；

（2）抗震救灾指挥机构（第6条）；

（3）防震减灾宣传教育（第7条）；

（4）保障地震监测台网运行条件（第21条）；

执法人员现场取证

（5）加强对农村抗震设防的管理（第40条）；

（6）地震应急救援宣传教育和演练（第44条）；

（7）制定地震应急预案（第46条）；

（8）地震预报发布后，应急防范和抗震救灾准备工作（第48条）；

（9）地震发生后，启动地震应急预案（第49条）；

（10）上报震情、灾情（第52条）；

（11）过渡性安置及条件保障（第62-64条）；

（12）恢复重建（第66-74条）；

（13）监督检查（第75-78条）；

（14）建立地震灾害紧急救援队（第54条）；

（15）建立地震灾害救援志愿者队伍（第56条）。

其中后两项为法律中规定地方政府“可以”做的事情，而非“必须”。实践中，地震灾害危险程度较高的地方一般都积极进行这两支队伍的建设，充分发挥专业救援队的作用参与地震灾害紧急救援，也充分发挥社会力量的积极性和参与性，尽可能地扩大地震灾害救援成果。

作为防震减灾工作的主体，地方政府的法定职责范围较为广泛。其职责主要是在地震灾害防灾准备和地震灾害应急救援方面法定职责较多，这也和地方政府统筹力量，综合减灾的优势地位和能力有关。

（二）地震工作主管部门的职责

具体到市县地震工作主管部门的法定职责，可以从两个方面来看，第一个方面是《防震减灾法》规定的基本制度中，与市县政府工作有关的内容。市县地震工作主管部门是地方政府地震工作的业务部门，需要为地方政府的防震减灾工作提供业务支持和对策建议。因此，《防震减灾法》中明确要求“县级以上地方政府”履行职责的内容也和政府的地震工作主管部门有关。法律中具体到市县级人民政府的防震减灾工作职责，也是市县地震工作主管部门的职责所在。第二个方面是《防震减灾法》具体条文中提到的以“县级以上人民政府地震工作主管部门”为责任主体的能够由市县落实的部分工作。

《防震减灾法》中明确为“县级以上人民政府地震工作主管部门”的法定职责的主要有11项：

（1）抗震救灾指挥机构的日常工作（《防震减灾法》第6条）；

（2）编制防震减灾规划（第12条）；

（3）制定地震监测台网规划（第18条）；

（4）海域和火山所在地的地震监测（第22条）；

（5）保护和维护地震监测设施和地震观测环境（第23条）；

（6）报送地震监测信息（第25条）；

（7）地震预测和接收预测报告（第26条）；

（8）重点监视防御区加强防震减灾工作要求（第30条）；

（9）地震发生后，加强监测、收集信息、建立完整地震档案等（第32条）；

（10）指导、协助、督促防震减灾知识宣传教育和地震应急演练（第44条）；

（11）地震应急预案的备案（第46条）。

这11项法律条文明确规定的内容，结合市县地震工作主管部门所在的地方实际，能够由市县实施和落实的，市县级地震工作主管部门应依法履职。

（三）政府其他相关部门的职责

地震灾害的特性决定了防震减灾工作的开展，需要政府各相关部门共同参与。因此，《防震减灾法》也明确了经济综合宏观调控、住房与城乡建设、民政、卫生、公安部门以及其他相关部门，在防震减灾相应环节的工作中，具有相应的工作职能。主要体现在以下几个方面：

（1）履行防震减灾工作管理职能（第5条）；

（2）建设工程影响地震观测环境的监管 （第24条）；

（3）建设工程强制性标准与抗震设防要求的衔接 （第36条）；

（4）抗震设防要求、强制性标准执行情况的监督检查（第76条）；

（5）依法执行抗震救灾任务（第9、51条）；

（6）参与地震灾害损失调查评估工作（第58条）；

（7）编制地震灾后恢复重建规划（第66条）。

当前市县防震减灾工作存在的一些问题

首先，我国幅员辽阔，各个地方面临的地震风险性不同，地震灾害风险较大的地方政府对防震减灾工作的重视程度和地震灾害风险一般的地方对防震减灾工作的重视程度是不一样的，相应投入的经费和力量也是不同的，这就导致有的地方政府及其有关部门的法定职责落实不到位，防震减灾工作呈现不平衡的现象。

其次，现有的防震减灾法律法规中，缺乏对市县政府及其部门职责更为细化的规定，导致防震减灾工作难以落到实处。虽然说我国的防震减灾法律体系较为完善，但具体到市县级的防震减灾法律规范内容则比较少。因此，市县工作更需要法律法规的明确指导，否则将影响基层防震减灾工作的落实。

最后，市县工作内容较为局限，未能充分发挥地震工作主管部门的专业性，社会认同度有待加强。近年以来，我国防震减灾事业发展较快，国家和社会公众对防震减灾工作又有了新的更高的要求，市县工作必须适应这样的要求。目前，有些地方的市县防震减灾工作还主要停留在“三网一员”上，对新形势和新要求认识不够，对依法行政依法履职学习不够，对公众关注和公众质疑重视不够，这些都将制约防震减灾事业的发展。

思考建议

第一，加强地方防震减灾立法，保障市县法定职责落实。《防震减灾法》中明确规定为“县级以上人民政府地震工作主管部门”的职责，并不是对每一个地方都适用，也不是每一项都有相对应的细化规定，对于某些地方来说，尤其是市县级地方，可能就不涉及台网的规划、海域或火山地震监测以及重点监视防御区的职责问题。这就需要各个地方根据本地的实际情况，通过立法对职责范围进行更为明确的规定，对属于本地方的防震减灾职责进行更为细化的规范，使得防震减灾工作更能贴近地气，落到实处，达到实效。

第二，加强地方防震减灾普法，保障市县执法工作履行。今年的2月6日，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议上审议通过《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》），确定了“谁执法谁普法”普法责任制，明确了国家机关普法职责任务，要求“坚持普法工作和法治实践相结合，坚持系统内普法和社会普法并重，健全工作制度，加强督促检查，努力形成部门分工负责、各司其职、齐抓共管的普法工作格局”。各地方也应结合本地实际加紧贯彻落实《意见》要求。市县地震工作主管部门兼有行政职能和管理公共事务职能，应加强学法用法普法，保障地震执法工作履行。

第三，加强地方防震减灾宣传，提高市县工作的认同度和防震减灾实效。防震减灾工作有其专业性，是一项需要科学技术支撑的社会工作。当前，公众对于地震灾害形成的科学知识还知之甚少，对地震预测预报工作的现状还缺乏理解，对逃生避险的技能和演练掌握得还不够，这对我们开展工作或多或少都有一些不利的影响。市县地震工作主管部门离公众最近，是进行地震科普宣传、地震逃生避险宣传教育和演练的有力抓手。市县地震工作主管部门应该充分发挥这一优势，以公众喜闻乐见的方式宣传地震科普知识，深入社区、学校开展地震紧急避险教育和应急演练，在提高防震减灾实效的同时获得公众对地震工作的更高认同度。