杨国宾 董赟

应急避难场所的运行管理

杨国宾 董赟

杨国宾，高级工程师，北京市地震局科技处、政策法规处、信息处处长，中国地震局应急避难场所专家，是我国第一个应急避难场所——北京元大都应急避难场所建设的组织者和设计者，具有丰富的应急避难场所规划设计、营运管理及标准规范制定等实践经验。先后曾任北京市地震局震害防御处、应急救援处处长，长期从事防灾避险研究与管理工作，主持编制了我国第一个应急避难场所标准《北京市地震应急避难场所标志》和《地震应急避难场所场址及配套设施》国家标准以及《地震应急避难场所疏散安置预案编制指南》等。

应急避难场所及其配套设施建设是安置灾民，避免大灾之后灾民身心受到二次伤害的一项重要工作。但要保证灾后应急避难场所快速、有序地安置灾民、安定民心、稳定社会，仅仅建设应急避难场所是远远不够的，还须根据我国国情，建立起一套统一、科学、规范的场所运行管理制度和措施。将“硬件”建设和“软件”管理有机结合，使灾后应急避难场所功能不瘫、管理不乱、安置高效有序，达到安定民心、稳定社会的目的。

我国是一个自然灾害多发国家，也是灾害损失最为严重的国家之一。应急避难场所的规划建设已成为国家应对重大灾害事件的重要措施之一。自2003年北京市元大都地震应急避难场所的试点建设开始，全国地震应急避难场所建设已全面开展。据统计，到2015年年底，全国已建地震应急避难场所近3万处，达到国家标准的地震应急避难场所达1.5万余处，且每年还在不断增加。地震应急避难场所已成为我国应对重大灾害事件最为广泛、最为科学规范、建设数量最多的应急避难场所。

然而，我国现有各类应急避难场所普遍存在重建轻管现象。一方面，有许多应急避难场所运行维护责任主体不明确，经费保障不足，缺乏配套的应急物资保障，导致已有的应急避难场所年久失修，功能缺失，一旦启动应急响应，很难起到快速、有效安置灾民的作用。另一方面，应急避难场所的启用、运行是一个社会系统工程，它涉及不同层级的政府部门、社会团体、企事业单位和广大社会公众。特别是应急避难场所平时的维护和运行，涉及场所产权单位与使用单位的紧密联系和运行协调配合。产权单位与使用机构在维护运行方面联系不紧密，工作脱节，相互不知晓应急避难场所保障能力的现状和服务对象的状况和需求，将导致应急安置应对不及时，甚至造成混乱。因此，二者必须在平时就建立起紧密沟通、协调运行的机制和制度，这已从国内外应急避难场所运行管理的实践得到了证明。

应急避难场所运行管理现状

在2013年4月20日芦山7.0级地震灾民安置工作中，当地政府总结汶川地震经验，制定实施了一套非常有效的运行措施，有效安置了大量的灾民。如芦山体育馆、芦山中学在安置灾民工作中，设置了由政府派驻人员、场所产权单位工作人员、被安置人员代表组成的场所“管委会”。“管委会”又下设若干工作组，对应急避难场所实行网格化管理。每个篷宿区和每顶帐篷都设一名负责人。设立人员入住登记、物资调拨、领取发放、信息统计报告、宣传报道等制度。这些制度措施的实施有力保证了应急避难场所运行的有序、高效，受到广大民众的称赞，得到了党和国家领导的高度称赞。

2006年，北京市政府在北京市应急避难场所建设中提出了“加强应急避难场所的运行管理，将应急避难场所硬件建设和软件管理有机结合”的指示。2011年9月，北京市地震局按照市政府应急办“改进应急预案编制”的要求，在全国率先编制了《地震应急避难场所疏散安置预案编制指南（试行）》。2013年又出台了《北京市地震应急避难场所运行规范》地方标准。2013年中国地震局为加强应急避难场所运行管理，又立项编制国家标准《地震应急避难场所运行管理指南》。

从我国已经颁布实施的《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国自然灾害救助条例》等法律法规对应急避难场所的相关规定可以看出，我国在应急避难场所运行管理的制度上迈入了国际先进行列。

日本同样是一个地震多发国家，也是应急避难场所建设、运行最好的国家之一。1995年日本阪神地震之后，在总结应急避难场所运行经验的基础上，各都道府县(日本行政区划,相当于中国省级)政府均制订了“应急避难场所的运行指南”（相当于操作手册或地方标准），10年之后又先后做了修订。2011年3月11日，日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸，造成重大人员伤亡和财产损失。为此，2013年日本政府根据本次和以往地震的教训，又一次拟定本届国会修订“灾害对策基本法”（日本自“3・11”大地震后第二次对“灾害基本法”进行修订）。其中特别明确在修订案中增加了对避难所的规定。2013年6月17日，日本参议院通过了改正灾害对策基本法，内容为重新考虑如何从灾难中保护居民，如何避难，根据情况的不同，地方政府应该如何指挥群众到屋内进行避难等。

应急避难场所的运行管理内容

从时间上来看，应急避难场所的运行管理包括平时和灾后两个时段。从工作内容来看，应当针对平时准备和灾后运行做好以下几方面工作。

平时准备：做好应急避难场所的各项准备，是安置好灾民的前提。具体包括以下内容：制度建设、设施保障、物资储备、宣传演练和维护检查。

（一）制度建设

一是应当从国家和各省级政府层面加强法律法规建设。地震应急避难场所建设和运行是一个社会系统工程。在建设阶段，涉及规划、市政、园林、体育、教育、民防等多个部门，涉及企业、事业、部队等单位和社会团体；在运行管理阶段又涉及政府众多部门、基层组织、社会团体以及广大社会公众，需要一个强有力的法律来调节这些社会关系。而由于国家层面的法律法规制定的原则性、宏观性，目前对应急避难场所规划、建设、维护和运行描述得较笼统。在当前国家强调依法治国，建立法制型社会的要求下，急需进一步明晰法律要求，开展监督检查。

二是编制应急避难场所疏散安置预案。应急管理体制预案是针对各种突发事件类型而事先制订的一套能迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案，旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可查。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。

《中华人民共和国防震减灾法》第四十六条规定“县级以上地方人民政府及其有关部门和乡、镇人民政府，应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的地震应急预案和本行政区域的实际情况，制定本行政区的地震应急预案”；第四十七条规定“地震应急预案应包括：组织指挥体系及其职责，预防和预警机制，处置程序，应急响应和应急保障措施等”。

因此，就一个数天、数月安置数千人、上万人的应急避难场所来说，预先制定一套有针对性的应急避难场所疏散安置预案是非常必要的，且要做到所涉及的每个人都要对预案明晰。

疏散安置预案应包括以下内容：（1）应急避难场所基本情况；（2）组织机构、工作机构及其职责；（3）疏散安置工作准备；（4）疏散与安置。

（二）设施保障

如果没有应急避难场所和相关的生活设施，就无从谈起灾民安置和生活保障。在国家标准《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734—2008）术语和定义中已经明确：地震应急避难场所是“为应对地震等突发事件，经规划、建设，具有应急避难生活服务设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所”。因此应确保应急避难场所内的各种生活设施安装到位、完好无损，确保应急避难场所疏散通道的畅通。同时，结合我国应急避难场所实际，对应急避难场所启用后的新增可移动的设施设备，应预先明确供应保障主体。

（三）物资储备

《中华人民共和国防震减灾法》第五十条第（四）款规定“启用应急避难场所或者设置临时避难场所，设置救济物资供应点，提供救济物品、简易住所和临时住所，及时转移和安置受灾群众，确保饮用水消毒和水质安全，积极开展卫生防疫，妥善安排受灾群众生活”。

《中华人民共和国防震减灾法》第四十二条规定“地震重点监视防御区的县级以上人民政府应当根据实际需要，在本级财政预算和物资储备中安排抗震救灾资金、物资”。

应急避难场所的物质储备应采取“场所储备、政府调拨、民间捐助”的物资保障供应机制，应在应急避难场所和场所周边，储备一定数量的应急避难场所基本应急物资，包括简单的安置用工具、生活物资和医疗卫生用品及器械等，确保灾民有饭吃、有衣穿、有水喝、有地方住、有病能医。特别是在已确定为危险区的地方更应提前做好准备，2013年“4・20”四川芦山7.0级地震芦山中学的安置工作，充分证明了物资储备的重要性和必要性。

（四）宣传演练

《中华人民共和国防震减灾法》第四十四条规定“县级以上人民政府及其有关部门和乡、镇人民政府、城市街道办事处等基层组织，应当组织开展地震应急知识的宣传普及活动和必要的地震应急救援演练，提高公民在地震灾害中自救互救的能力”。开展应急避难场所的疏散安置演练，加强应急避难场所的信息公开宣传报道，让居民清楚其身边的应急避难场所位置、设施，启用应急避难场所后应该注意的事项，是做好疏散安置工作的前提。在汶川地震中，安县桑枣中学、江油市花圃路初中，芦山地震雅安芦山中学等，因平时经常性地开展疏散演练，地震中零伤亡，也充分证明了演练的重要性。

（五）维护检查

北京市朝阳区北小河公园应急避难场所

《中华人民共和国防震减灾法》第七十五条规定“县级以上人民政府依法加强对防震减灾规划和地震应急预案的编制与实施、地震应急避难场所的设置与管理、地震灾害紧急救援队伍的培训、防震减灾知识宣传教育和地震应急救援演练等工作的监督检查”。

为确保应急避难场所的设施设备和场所内储备的应急物资安全有效，应当建立以下维护检查制度：

（1）地震应急避难场所及设施设备定期维护、检查及使用情况登记与备案；

（2）地震应急避难场所运行相关部门、单位的协作联动；

（3）基本应急物资的储备、维护、更新；

（4）定期向地震应急避难场所主管部门报告地震应急避难场所自查情况，协作联动保障情况，地震应急避难场所设施、设备、物资缺损的情况以及其他需要解决的问题等。

启用运行：按照《中华人民共和国防震减灾法》第五十条第（四）款规定：“启用应急避难场所或者设置临时避难场所，设置救济物资供应点，提供救济物品、简易住所和临时住所，及时转移和安置受灾群众，确保饮用水消毒和水质安全，积极开展卫生防疫，妥善安排受灾群众生活”；第（六）款规定：“依法采取维持社会秩序、维护社会治安的必要措施”的要求，应特别注意做好以下工作：

（一）机构设立

在应急启动之后，应当立即启动或设立应急避难场所的疏散安置指挥部。这里所说设立，是要根据当时的实际情况新组建。考虑到避难人员不仅有本地民众、还可能有大量流动灾民，人员背景复杂。指挥部成员应由政府工作人员、应急避难场所的所有权人或管理使用单位负责人、被安置社区（村）的代表组成，并设立指挥部办公地点，负责统一指挥、管理受灾群众疏散安置工作。选用被安置群众代表作为安置指挥部工作人员，在于他们更熟悉、了解被安置群众情况。

疏散安置指挥部应下设协调联络组、人员疏散组、医疗防疫组、治安保卫组、后勤保障组、宣传教育组等工作组，明确负责人和工作人员，明确各工作组的职责。

（二）人员登记

《中华人民共和国防震减灾法》第七十七条第二款规定：“县级以上人民政府有关部门对地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建资金、物资的筹集、分配、拨付、使用情况登记造册，建立健全档案”。

在应急避难场所启用后，应当对安置人员进行人员登记，制作发放受灾群众“安置卡”，登记的内容信息尽可能详细，以便提供更好的服务。对灾民进行编组安置，并明确每组负责人，凭“安置卡”对号提供相应服务，确保有序不乱。

应急避难场所篷宿区标志

（三）信息收集和报送

《中华人民共和国防震减灾法》第五十二条规定：“地震灾区的县级以上地方人民政府应当及时将地震震情和灾情等信息向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，不得迟报、谎报、瞒报”。按照国务院有关规定，地震震情、灾情和抗震救灾等信息实行归口管理，统一、准确、及时发布。为保证及时了解被安置民众的动态信息，提供较好的服务，应制定实施应急避难场所信息收集和报送制度。每日收集应急避难场所情况信息，如次生灾害信息、交通信息、人员救治及疫情信息、灾民失散信息、受灾群众安置需求等，及时向应急避难场所指挥部报告，包括人员数量及名单、需要帮助特殊人员等信息。

（四）志愿者招募

当应急保障工作人员不足时，可进行志愿者招募，确定招募条件，公布招募信息。可采用在信息栏张贴招募告示、通过应急避难场所广播设施发布招募信息等方式招募志愿者，或接收上级调派的志愿者，并对招募志愿者进行筛选、登记及任务分配。应优先招募具有专业技能、有志愿服务经历的人员。此外，还应对临时志愿者进行培训，介绍工作内容、分解工作任务、明确工作步骤等。

（五）重点服务管理

在灾民安置工作中，应优先为孤儿、孤老、孤残人员及需要帮助的特殊人员提供住宿设施。对临时设置的应急物资储备点，指派专人看守和管理，随时检查物资储存情况，避免物资受潮、霉变等，注意防火、防盗。设置集中的洗衣间和熟热食品加工间，应有专人管理。

在应急避难场所安置工作中，还应根据实际情况开展医疗救护与卫生防疫、心理咨询服务、通信服务和宠物安置等便民服务。

（六）宣传报道

通过应急避难场所内设置的电子显示屏、应急广播和无线局域网、信息公告栏等，向受灾群众及时发布疏散安置指挥部的工作部署、政策信息、生活信息和抗震救灾等知识。通过各种媒介宣传手段告知到每一位公民，确保灾民疏散安置的快速有序、制止谣传、安定民心。

（七）运行结束后的善后管理

应急避难场所内的安置居民（受灾群众）撤离后，疏散安置指挥部应组织有关人员，检查、收集、清点、归还安置物资、设施设备及器材。应急避难场所所有权人或管理使用单位应编制并提出地震应急避难场所恢复修缮方案，报所在地政府。

结束语

针对我国应急避难场所普遍存在的重建轻管现象，本文提出应急避难场所的建设和运行是一个社会系统工程，应加强运行制度建设，将硬件建设和软件管理有机结合的管理理念。同时结合《中华人民共和国防震减灾法》相关条款，介绍了应急避难场所日常管理和启动运行阶段的主要工作内容，重点阐述了日常管理阶段的制度建设、设施保障、物资储备、宣传演练、维护检查五项重点工作和启动运行阶段设立管理机构、管理避难人员、信息收集与报送、志愿者招募、重点服务管理、宣传报道及运行结束后的善后管理工作，为确保应急避难场所在灾后功能不瘫痪、管理不乱、安置高效有序提供了具体的建议。