孙岩 王瑶

党的十八届三中全会以来，“国家治理体系与治理能力现代化”成了学术界研究的热点问题之一。国内学者们从各自的研究领域出发，对国家治理体系与治理能力现代化的内涵界定、价值意义和实现路径等问题进行了深入探讨，取得了丰硕的成果，呈现出多样化的分析研究态势。

一、概念与内涵：国家治理體系与治理能力现代化的理论界定

概念与内涵是研究“国家治理体系与治理能力现代化”的起点。近年来，学术界对这一问题进行了学理上的阐释和分析，形成了一批具有研究价值的学术成果。

1.关于国家治理体系与国家治理体系现代化

对于国家治理体系的概念，学术界主要存在两种观点。一是“制

度论”，把国家治理体系定义为制度体系。持这一看法的学者认为国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它涵盖了规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。可以说，国家治理体系是一个包括行政体制、经济体制和社会体制等三个方面的制度体系。这一制度体系是党领导人民对国家和社会事务进行有效控制和管理的一整套国家制度，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排。二是“系统论”，把国家治理体系界定为综合系统。这一观点认为国家治理体系是由多种要素构成的完整体系。对于这一阐述学者们有以下几种解释：国家治理体系是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统；是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统；是由治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等要素构成的完整系统，由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体，包括治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次。

对于国家治理体系现代化的研究，学者们也有着不同的观点。有学者认为，国家治理体系现代化是指立足于现代社会条件，国家治理体系适应社会经济政治文化等各领域现代变革的本质要求而对自身所进行的现代化。包括国家治理主体的现代化、治理客体的现代化、治理目标的现代化、治理方式的现代化。俞可平认为，衡量国家治理体系现代化的标准至少应包括：公共权力运行制度化和规范化，公共治理过程民主化、公共治理法治化，行政效率和经济效益提升，制度安排协调化。郑言、李猛立足于国家治理体系的内涵本质对国家治理体系现代化进行了深入解读，认为国家治理体系现代化既包括国家与市场、社会关系的处理，也包括国家间问题的解决；既充分利用国家与政府现有的制度资源，又积极吸纳市场与社会带来的新机制与新手段；既保障国家治理活动的灵活性与适应性，又保障国家治理活动的可持续性。因此，国家治理体系现代化要求各领域、各方式、各过程的国家治理要相互配合、相互补充、相互促进，意味着各领域各层次的管理与建设都需要格弊立新，创新治理方式。

2.关于国家治理能力与国家治理能力现代化

学术界对于国家治理能力的概念界定比较一致，普遍认为它是对于国家治理体系的执行能力。在此基础上，学者们从国家治理能力涵盖领域、包含内容以及形成过程进行了学理上的讨论。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力，是一个国家制度创新与战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各方面能力的整体体现，包括意志力、执行力、凝聚力、发展力、创新力、变通力、沟通力、协调力、纠错力等。薛澜教授将其概括为资源动员能力、资源配置能力和资源有效使用的能力。

在此基础上，学者们从不同的角度对国家治理能力现代化进行了解读。从国家治理能力的构成角度入手，田芝健认为国家治理能力现代化意味着运用国家制度管理社会事务、全面深化改革、推进科学发展、维护社会稳定和谐、独立自主地开展内政外交、维护国防安全、有效治党治国治军等各方面能力的稳步提升；从国家治理能力形成角度出发，方涛指出国家治理能力现代化，就是要加强治理能力建设，促进国家治理制度化、法治化，把制度体系的完善转化为管理国家的效能，提高党的执政能力；从国家治理能力的动态发展角度着眼，郑言、李猛认为，国家治理能力现代化意味着对将来国家治理过程中出现的新型社会问题的预见与管控能力，以及为应对新型问题而不断衍生出新的国家治理体制机制的能力。从国家治理现代化的特征入手，张长东认为现代化的国家治理能力至少具有以下四个特征：一是各方面能力强大；二是国家、市场和社会协同共治；三是能力的多元化与协调化；四是建立在制度化和法治化的基础上。

3.关于国家治理体系现代化与治理能力现代化的关系

对于国家治理体系现代化与治理能力现代化两者之间的关系，学者们的表达方式虽然存在差异，但是基本观点高度一致，都认为两者是相辅相成的有机整体。学者俞可平就指出，国家治理体系和治理能力相辅相成，二者是辩证统一的整体。国家治理体系的现代化，是有效提升国家治理能力的重要基础；国家治理能力现代化，则是充分发挥国家治理体系效能的必要保障。学者魏晓文立足于历史与现实、本土与国际、理论与实践等多重维度，在分析国家治理体系和治理能力在相互促进过程中存在矛盾与问题的基础上，探讨两者良性互动的实现路径，他指出要实现国家治理体系和治理能力现代化的良性互动，必须将国家治理体系的价值诉求寓于治理能力的有效性之中，通过国家治理体系的价值诉求引领和提升治理能力，用国家治理能力的有效性来彰显价值诉求；要立足中国国情，推动实现国家治理体系主体、结构和功能的合理定位，使得不同治理主体及其功能各得其所又相得益彰，从而形成具有中国特色并彰显其独特优势的力量格局，衍生出独具特色的治理能力；在当代中国国家治理实践中传承中国传统文化、发展马克思主义理论、借鉴与创新西方治理资源，为中国国家治理体系的完善及国家治理能力的提升提供思想和文化基础，以此推进国家治理体系和治理能力现代化的互动。

二、价值与意义：国家治理体系与治理能力现代化的功能分析

国家治理体系与治理能力现代化的价值与意义，是今天研究治理现代化必须回答的问题，也是我们推进国家治理体系与治理能力现代化的思想前提。有学者认为，国家治理现代化的明确提出和实际推进，标志着中国特色社会主义进入一个新的发展阶段。具体来看，学者们主要是从以下视角对国家治理体系与治理能力现代化的功能进行分析：

1.基于世界政治意义的视角

国家治理体系与治理能力现代化理念的提出有利于增强我国世界政治话语权，提高我国“软实力”。

杨光斌提出一个世界性大国需要拥有自己的话语权，否则该国将在争夺主导权的世界政治中处于守势。长期以来，中国没有原创性的新概念和理论，这导致即使中国与其他发展中国家相比在实践中做得最好，但仍被认为中国政治缺乏合法性基础，国家治理体系与治理能力现代化这一概念的提出，与西方提倡的“自由民主”对话，不仅使国际社会更容易理解中国，也向世界展现了中国发展的独特优势。郑言、李猛持相似观点，认为当前国家间的竞争内容，已从国家硬实力的比拼转为软实力的较量，而制度优势是软实力较量的核心。国家治理体系与治理能力现代化的提出不仅冲破了西方国家在价值阐释上的话语霸权，也在实践中不断彰显中国特色社会治理体系的独特魅力。

2.基于社会主义现代化建设的视角

国家治理体系与治理能力现代化的提出，丰富了我国社会主义现代化理论体系，是国家软实力建设的战略举措，也是配合工业、农业、国防和科学技术现代化协调推进的重要步骤，有利于我国社会主义现代化健康持续推进。莫纪宏提出国家治理体系和治理能力的现代化作为“第五个现代化”是对我国现代化理论体系的完善和发展，与“四个现代化”相互配合，互相促進，为实现我国社会主义总体现代化的目标提供了制度条件的保障。许耀桐认为，工业现代化、农业现代化、国防现代化与科学技术现代化是从生产力和经济基础层面来探索现代化，而国家治理体系与治理能力现代化作为“第五个现代化”属于总体现代化的更高层次，这一理念的提出遵循了历史唯物主义的客观规律，完善了我国社会主义现代化的结构体系。

3.基于社会有效治理的视角

常桂祥等认为，“国家治理现代化的推进，能够多层次、制度化地吸纳公众参与公共事务治理，为协商民主广泛多层制度化发展提供广阔的平台，从而有效地维护个体与共同体的利益。”对此，江必新也指出当代中国正处于一个开放多元的时代，社会急剧变迁，机遇与挑战共存，社会意识形态日趋多元，各种利益冲突加剧，社会不公平现象突出，生态环境恶化，不稳定因素增多，维稳的代价不堪重负，党和政府公信力严重流失，现存的许多体制机制问题严重阻碍社会进步。对于这些难题，需要通过全面深入的改革实现国家治理体系和治理能力的现代化。张凤阳持相似观点，他认为随着社会改革的深化，当今中国出现并在不断产生大量的前所未见的公共问题，而国家治理体系与治理能力现代化的核心目标即为通过体制机制创新，使国家治理体系不断适应社会公共问题治理的新要求，使国家有能力处理社会变革与发展带来的新问题。

三、路径与举措：国家治理体系与治理能力现代化的推进方法

国家治理体系与治理能力现代化不仅是一个历史进程，也是一个系统工程。在如何实现国家治理体系与治理能力的探讨中，学者们集思广益，从不同视角阐释自己的思考与构想。

1.顶层设计视角

国家治理体系与治理能力现代化作为一个系统工程，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，必须统筹谋划，从战略角度规划各领域的改革方案。实现国家治理体系与治理能力现代化必须加强顶层设计与宏观指导已经成为学者的共识。俞可平提出，国家的治理体系是一个制度系统，涉及各领域各方面，需要加强顶层设计，从中央宏观层面加强对治理体制改革总体把控，克服碎片化、短视行为、政出多门以及部门主义和地方主义。高小平也持类似观点，他认为要坚持顶层设计，创新治理制度。顶层设计就是摒弃我国传统“刺激

-反应”式改革，坚持改革的系统性、整体性、协同性。对于加强顶层设计的具体操作，辛向阳指出，“当前，推进国家治理体系和治理能力现代化，也必须坚持马克思主义基本原理和贯穿其中的立场、观点、方法。”许耀桐从完善国家治理的体制、机制方面给出建议，他认为应该立足“国家—社会—市场”的三分结构，形成多元共治格局。体制方面，理顺各级政府以及政府各部门之间的权责关系，构建分工明确、权责匹配的行政架构；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善我国社会主义市场经济体制；发展社会组织，为公民参与治理搭建平台。机制方面，完善协作机制，加强各治理主体的参与、沟通、协商、合作；健全信任机制，形成社会的互惠规范。健全责任机制，明确各治理主体的权责配置；完善监督机制，促进权力制约机制的科学有效。

2.制度建设视角

诸多学者从制度视角出发认为国家治理体系与治理能力现代化的核心为国家制度体系与制度执行力的现代化，建立在这一理念的基础上，学者们普遍认为建立一套更加成熟、规范、完备、稳定的制度体系是实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。包心鉴通过分析制度不断完善与发展的客观规律，提出我国在全面深化改革时期必须进行制度建设，实现制度现代化，认为推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化，要把推进国家治理现代化同夺取中国特色社会主义新胜利、实现中国特色社会主义新发展有机地结合起来。

对于如何完善和发展我国的制度体系，学者们主要围绕制度建设的价值取向、内容、结构、过程等方面展开讨论。燕继荣认为，今后要推进国家治理现代化，要考虑在既有国家制度基础上如何落实分权原则。张贤明提出应该通过完善和发展制度，使制度体系更加符合广大人民的根本利益，以提升制度体系的认同度和整合力，增强制度的执行力；需要对制度体系的内部结构进一步优化、增强制度结构的科学性与运行效能，充分发挥制度的统领作用，保障制度的整体性、系统性、协调性；通过增强制度自信凝聚共识，坚持发展中国特色社会主义制度体系；坚持稳步推进国家治理体系改革，通过渐进式的改革逐步实现体制的根本性转化与完善；根据时代要求与社会变化及时创新体制机制。保证制度体系与时俱进。

3.法治建设视角

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。国家治理体系与治理能力的现代化有赖于各领域的法治化，这一观点得到学术界的广泛认可，学者们普遍认为法治化是判断国家治理体系和治理能力现代化的基本标准，推动国家治理体系与治理能力现代化离不开法治的保障。如辛向阳指出国家的治理体系必须以法律体系为基础，现代化的治理体系一定是充分体现法治理念、法律制度完备的治理体系。为此他提出首先应该树立国家治理的宪法理念，严格按照宪法要求推进国家治理体系建设；其次，应完善具有中国特色的法律体系；另外，在全社会培养法治文化，为推进国家治理体系打下坚实的法治基础。李抒望首先分析了国家治理体系与治理能力现代化过程中法治建设的重要性，在此基础上提出，应该借助法治可预期性、可操作性、可救济性的特点凝聚共识，努力形成在法治轨道上推动各项工作的新常态；通过培育领导干部的法治思维与法治方式，提升其深化改革、科学治理的能力；建立科学的权力运行体系，加强预防和惩治腐败体系建设，加强作风建设，构建廉洁政治；维护宪法和法律权威，深化司法体制改革，加快建成公正、高效、权威的司法制度，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度，保证人民依法享有广泛的权利和自由。

4.执政党建设视角

学者们普遍认为中国共产党是中国特色社会主义制度的核心，也是把握正确的政治方向、实现国家治理体系和治理能力现代化的根本保證。强舸认为，“党的建设状况直接关系着国家治理的成效和水平”。肖贵清指出，“国家治理现代化必须坚持党的领导，党的治理现代化引领国家治理实践，提升国家治理能力，推进现代化国家治理体系的建构。”魏晓文在把握中国共产党的性质、宗旨和地位以及我国的国家性质、政权组织形式等因素的基础上指出，党和国家在权力、利益、职能等方面具有高度一致性，党和国家更加注重整体和长远利益，更注重利益的协调与整合，在他看来这是中国特色社会主义优越性赋予国家治理体系和治理能力的独特优势。李锡炎认为在国家治理体系和治理能力现代化的进程中必须加强党的建设，他进一步分析了提出加强党的建设需要以提高党的执政能力为重点，不断提高党员干部的思想政治素质、科学文化素质和业务水平，提高党和国家机关的工作效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚强保障。

学者们还从不同角度，如强化人民主体责任、培育和规范社会组织的发展、发展社会主义协商民主、推动法治与德治结合视角对国家治理体系和治理能力现代化的实现路径问题进行了诸多有益的思考。

四、不足与展望：国家治理体系与治理能力现代化研究的推进理论

推进国家治理体系与治理能力现代化是一项系统工程，不可能一蹴而就，相关理论研究也需要一个不断深入的过程。通过相关文献的梳理，可以看出目前该领域的研究取得了一系列有价值的理论成果，为推动我国国家治理体系与治理能力现代化提供了理论支撑。但在文献分析中也可以发现，目前的相关研究仍存在一些不足：

1.偏重宏观把握，微观研究略显不足

国家治理体系与治理能力的现代化是治理各领域、各层次的现代化，需要将微观层面与宏观层面结合把握。通过分析文献，大多数学者对于国家治理体系与治理能力现代化的研究偏重于制度、结构等宏观方面，主要从国家层面来探讨治理体系与治理能力现代化建设，力图构建大国治理视域下的治理体系与框架。但是对于微观方面的治理模式构建仍存在缺失，如社区治理、网络治理、企业治理等方面的研究还有待进一步加强。

2.偏重规范研究，实证研究略显不足

目前大多数学者主要通过理论探讨来研究国家治理体系与治理能力现代化的内涵、构成要素、价值意义以及实现路径，注重运用理论演绎法，即通过理论分析来得出结论，研究不断深入与细化；但是与此同时，国家治理体系与治理能力现代化研究中缺乏必要的数据支撑以及样本分析，实证研究不足。但从现实因素考量，为提高国家治理体系与治理能力现代化研究的科学性，需要在实证研究或定量研究的基础上，将研究进一步深化。

3.偏重单学科研究，多学科交叉研究略显不足

当前，学术界对于国家治理体系与治理能力现代化问题的研究主要集中于政治学和法学领域，从其他学科视角出发开展研究的成果较少。然而国家治理体系与治理能力现代化问题不仅涉及政治制度问题和法治问题，还包括经济、文化、生态等多重领域。更为重要的是，基于多视角分析，往往更易激发创新思维，产出具有创新性和实践价值的学术成果。因此应该借鉴多学科的视角来审视和研究国家治理体系与治理能力现代化。

4.偏重现实性研究，对深层次理论问题研究略显不足

当前，学术界对于国家治理体系和治理能力现代化问题的研究，更多地是集中在对党和政府文件的进一步解读式研究，研究重点也主要关注于当前中国的现实治理困境。但对治理理论本身、国外的治理现状分析以及马克思主义经典作家国家治理思想等方面的研究还显得偏少。

（本文系2015年度国家社会科学基金一般项目“推进国家治理能力现代化与加强党的执政能力建设研究”，项目编号：15BKS059；江苏省“333工程”科研资助项目，项目编号：BRA2017589的阶段性成果。）

（作者单位：国防大学政治学院）

（责任编辑 矫海霞）