胡贵仁

共享单车作为城市基础设施建设领域中的重要组成部分，在借助互联网技术发力的同时，也不断完善着城市慢行交通系统；而作为“互联网+”背景下出现的新兴事物，共享单车的快速发展也面临着诸多现实困境。着眼于公私关系的PPP模式为共享单车治理提供了思路，其中的责任最优分担具有很强的针对性。

一、责任分担是PPP模式的核心要件

早在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中，美国学者E.S.萨瓦斯就分别从三种意义上对公私伙伴关系（PPP）进行了详细阐述。而本文基于城市基础设施领域的研究特性，选取了国内学者贾康、孙洁关于PPP模式的定义。他们认为，所谓公私合作伙伴关系（PPP），是指公共部门和私营部门在彼此间合作的过程中，让私营部门所掌握的资源参与提供公共物品和服务，从而实现公共部门的职能，同时也为私营部门带来利益。其管理模式包括与此相符的诸多具体形式。

PPP模式的正常高效运行，一方面需要政府和市场间的通力合作来提供持续动力，另一方面也需要双方不断进行责任分担来克服运行过程中出现的种种困难。传统依靠政府或市场单方面进行的城市基础设施建设不可避免地会造成二者对各自责任承担采取规避行为。如以往的公共服务外包，若政府将服务民营化的同时，也将风险和责任一并转移给私营部门，一定程度上就是把服务外包看做一种“甩包袱、撂担子”的手段。相反，PPP模式强调的是通过公私间责任的最优分担，即在公私合作的过程中，建立相应的责任分担机制，并通过制度化方式，要求政府将服务转移给私营部门的同时，自身也必须承担一定的风险责任，以此来降低彼此间责任承担的成本，最终实现整体项目成本最小化的过程。

“最优分担”是PPP模式的理想状态，即政府或市场尽可能承担与自身优势相关的伴生风险，进而使对方责任承担最小化的行为。PPP模式的责任最优分担在城市基础设施建设过程中具体表现为，一方面，在一些使用者付费领域，基础设施使用率的高低直接关系到企业的预期经济回报能否得到满足。如果使用率偏低，政府通过财政补贴的方式承担起“兜底风险”的主导性责任，可以很大程度上解决公私合作中企业一方的后顾之忧。另一方面，企业根据自身优势承担起城市基础设施领域中公共部门效率较低的融资经营责任，也可以使企业优势得到最大程度的发挥，实现双方风险责任的最优分担，从而保障PPP模式的正常高效运行。

综上，责任分担机制应包括以下四部分内容：首先，该领域中的政府和市场主体在风险共担机制的指导下，能够最大程度地发挥彼此优势，承担起自身有能力控制的伴生风险，努力使整体风险趋向最小化。其次，公私双方通过监督交流机制不断进行相互间的沟通对话，同时加强对自身特点的分析了解，实时掌握彼此责任承担的现状。再次，公私双方在分析各自责任履行状况的基础上，通过建立相应的激励约束机制，对责任承担较好或不力的一方予以及时的奖励或处罚。最后，政府和市场主体根据反馈改进机制的要求，同时通过责任分担的持续优化，不断调整双方责任承担的比重，最大程度将责任转移给能够有效管理的一方，进而实现公私双方对责任的最优分担。如此循环往复，最终为PPP模式的正常运行提供制度上的合理保障。

二、共享单车治理需要PPP的责任分担模式

1.共享单车是准公共产品

2016年下半年，共享单车借助互联网技术一路走红。作为新生事物，共享单车在解决民众出行“最后一公里”问题的实际效果上，相比于政府提供的传统公共自行车，的确更具效率，也更贴近痛点。而共享单车行业在践行低碳、可持续的发展理念，高效解决民众短途出行问题的基础上，也保持了惊人的发展速度。截至2017年4月底，上海地区运营的共享单车企业就有8家，投放数量达到了62万辆，且这一数字仍保持着上升趋势。由于共享单车数量短时间内的激增，其管理层面也暴露了诸多亟待解决的问题：如总量过多、质量不一、乱停乱放等。为此，各地政府陆续出台了相关政策意见，试图引导共享单车行业的规范健康发展。如北京市交委会2017年4月发布的《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见（试行）（征求意见稿）》中对共享单车企业的管理责任，押金的第三方监管等方面就做出了明确规定；天津市也于同月发布了《天津市互联网租赁自行车管理暂行办法（征求意见稿）》。

研究共享单车领域的现实问题前，首先需对其进行理论上的性质界定。一方面，从萨缪尔森定义公共物品的两种基本属性来看：共享单车总量在某种程度上是一定的，因而，每增加一个消费者，就相应减少了其他人对该产品的消费，即增加消费者的边际成本不为零，共享单车具有竞争性。其次，共享单车是通过企业发起的一种自行车分时租赁模式，消费者拥有该产品的使用权，但所有权属于企业。因此，某个消费者使用共享单车，无法排除其他消费者也同时使用该类产品，共享单车具备非排他性的特征。综上，共享单车是具有竞争性和非排他性的准公共物品。另一方面，相比于公共自行车，共享单车在解决民众日常出行需求的“最后一公里”问题上更有效率，也更具创新性。只是在提供手段上，前者依靠市场，而后者依靠政府。此外，由于共享单车符合城市基础设施的三大基本特征：即建设初期资金投入量大；资金运转周期长以及经济效益短时间内有限。因此，也可以将共享单车视为依靠互联网技术提供的一种城市基础设施。

基于此，可以认为共享单车是一种运用市场化手段提供的城市基础设施，是一定程度上满足民众短途出行需求的准公共物品。

2.PPP模式缺席共享单车治理的困境及其表现

由上文对共享单车理论性质的分析可知，其发展过程中面临的现实问题大多是由市场失灵的原因引起的。下面将从城市基础设施领域中项目实施的 “投资—建设—运营—维护”四方面探讨因PPP模式缺位而带来的治理困境。

其一，投资环节：资本角逐，融资量大。2016年以来，共享单车行业凭借“互联网+”技术以及低碳、无桩的发展理念吸引了多轮市场融资。以单车行业代表摩拜和OFO为例，截止2017年2月下旬，摩拜單车的累计市场融资额就已超过了3亿美元；而在今年的3月初，OFO方面也宣布完成了D轮4.5亿美元的战略性融资。如此巨额的资金活跃在共享单车市场，使该领域的资本角逐愈演愈烈。市场的盲目性特征导致各企业都希望通过自身的投资行为来占据市场份额。过度投资，使共享单车出现了朝“金融单车”方向发展的趋势，这也成为目前单车领域无法回避的首要现实问题。

其二，建设环节：过度建设，质量不一。一方面，单车市场活跃的巨额资金导致了该领域的过度建设。由共享单车行业巨头摩拜和OFO各自供应商的生产能力可以预计，仅两家企业今年的自行车产能就将超过中国自行车协会所公布的以往全国内需总量。共享单车的过度建设导致了上游制造厂商规模的持续扩张，如果任由市场扩大产能，很可能引发该行业的全面崩盘。另一方面，出于对目前共享单车领域的扩张趋势以及对巨额押金收入的考虑，各企业主体竞相投入到单车市场，并试图利用政府在押金监管上的空白，实现自身的经济效益。由于企业追求的目标是生产成本最小化，这也导致了该领域单车质量的良莠不齐。此外，片面追求押金收入忽视质量建设的生产理念也给使用者埋下了严重的安全隐患。低质量的共享单车在为城市带来大量自行车垃圾的同时，也给城市治理造成了诸多困难。

其三，运营环节：投放无序，分布不均。由于目前共享单车市场尚处于成长期，企业为尽可能多的占据市场份额，纷纷扩大各自名下单车的市场投放量。同时，在市场趋利性的影响下，企业竞相将其品牌下单车投放到市中心，也造成了中心城区单车运力短时间内的严重过剩。如2017年3月中旬，上海市交委会就因市区45万辆共享单车的投放量趋于饱和，而要求相关企业暂停在该区域继续投放单车的行为。相反，企业出于经济效益的考虑而不愿将共享单车投放到城市边缘地区，也使得有一定短途出行需求的郊区出现了“用车荒”现象。企业注重单车规模的局部扩张，忽视整体均衡分布的做法使得单车无序投放的问题十分突出，同时也导致了共享单车在城市空间分布上的严重不均。

其四，维护环节：管理弱化，规避责任。单车企业从使用者便利角度出发的服务意识以及“重投放轻维护”的市场行为，导致了共享單车运营过程中出现了严重的乱停乱放问题，这也是目前政府对其保持中立态度的主要原因。而企业在提供共享单车服务民众的同时，也将管理维护责任最大限度地推向了政府和社会。针对社会上出现的故意损坏以及无序停放单车的行为，各单车企业大都寄希望于通过政府的主动出手以及社会公德对民众行为的约束，来实现共享单车的健康发展。有些企业在投放初期，为扩大其品牌影响力，甚至通过刻意忽视产品设计上的漏洞，弱化单车管理维护等手段来达到占据市场的目的。企业种种规避责任、降低成本的“理性行为”最终也造成了单车市场上的集体非理性状态。

三、共享单车治理困境的解决：责任分担的路径与实现

基于上文的分析可知，构建起公私双方合理有效的责任分担机制是实现城市基础设施领域中PPP模式稳定运行的价值前提。同时，做好公私间责任的最优分担也是解决目前共享单车发展难题的核心和关键。然而，如何进行政府和市场主体的最优责任分担，不仅关系到共享单车的发展困境能否得到有效解决，也将影响到该领域未来的发展方向。由此，笔者将在公私伙伴关系构建的基础上，从以下几方面入手，分析如何通过政府和市场主体各自责任的最优分担，来解决共享单车发展过程中面临的现实困境。

1.转变传统观念，明确各自的责任定位

PPP模式中政府和市场主体之间的有效合作，首先必须转变双方传统的观念意识，明确各自的特殊责任定位，以防止政府的越位、缺位与错位，同时避免市场主体对责任的规避。一方面，公共部门应转变以往将基础设施建设的市场化直接等同于政府责任市场化的思想观念。事实上，不论基础设施由谁提供，政府在项目实施的过程中都应当承担不可推卸的主导性责任。政府的责任定位是在市场主体能力不及之处扮演元治理的兜底角色。具体到共享单车领域，单车服务的市场化并不意味着政府责任的完全转移，政府在共享单车的发展过程中承担起项目实施风险的兜底性责任，不仅可以解决单车企业经营上的后顾之忧，同时也保证了共享单车领域的持续稳定。另一方面，由公私双方责任的最优分担所决定，市场主体须加快传统规避责任思维的转变，逐渐走向对责任的主动承担。此外，为了避免因公私伙伴关系造成的市场垄断行为，私人部门也应积极接受政府对城市基础设施在价格、质量以及准入门槛等方面的有效规制。共享单车企业通过自身责任意识的加强，主动承担起共享单车的社会管理责任，可以最大限度改变以往将单车的维护责任推向政府和社会的行为。此外，企业积极配合政府部门对共享单车定价，制定质量以及准入门槛等方面的规制，也有利于共享单车的规范健康发展。

2.划定责任边界，加强双方的能力建设

由于PPP模式中公私合作网络的构建是建立在政府和市场主体利益共享、责任分担的基础之上。因此，双方通力合作的过程中，难免会存在公私界限模糊、责任认定困难等问题。这也为彼此间互相推诿、转嫁责任提供了可能。因此，实现政府和市场主体间责任的最优分担，首要的就是划定清晰的责任边界，防止推诿责任现象的发生，同时强化双方的能力建设。

共享单车领域中的政府一方可以依靠自身强制性权威的优势，通过颁布相应的法律法规来有效约束单车企业融资过程中出现的资本过热，承担起维护外部融资环境的责任，最大限度转变共享单车发展成为“金融单车”的趋势。另一方面，单车企业也应根据市场规律，理性进行投融资建设，合理评估项目风险，承担共享单车领域的市场经营责任。同时，政府承担起单车市场的外部监管责任，能够有效引导各企业的合理规范竞争。而政府利用“使用者付费+财政补贴”的方式，鼓励企业在城市郊区投放单车，保障郊区民众的用车需求，可以进一步改善共享单车空间分布上出现的严重不均现状。另一方面，企业通过承担政府效率较低的技术更新方面的责任，同时利用电子围栏等互联网技术规范民众的用车行为，也能够推动共享单车行业的持续健康发展。

3.建立奖惩机制，及时进行激励约束

政府和市场主体作为PPP模式中的公私双方，可以通过签订合作协议的方式来确定各自的责任范围，加强彼此间沟通交流，明确自身的能力限度，进而主动退出职责范围以外的其他领域。同时，双方通过建立必要的奖惩机制，对责任承担较好或不利的一方及时进行激励约束，也能为责任分担机制的运行注入持续动力。

由于政府失败和市场失灵现象的广泛存在，共享单车领域内的公私双方首先应通过彼此间的交流沟通，来展示各自的能力限度，同时主动退出自身无能为力的领域来积极寻求对方的理解与支持。以共享单车的更新升级为例，如果由缺乏追求利润动机的政府部门承担起该方面责任，很可能会导致单车更新换代上的低效率。因此，政府应明确自身能力有效性的范围，并通过鼓励市场介入的方式来弥补单方面的能力不足。共享单车领域内的政府和市场主体应在确定各自责任承担范围的前提下，通过彼此间合作协议的方式来建立起必要的奖惩机制，以此对公私双方的行为进行有效的激励约束。比如，针对有些地方政府不愿承担起维护共享单车发展所需的外部环境责任，而采取禁止单车在本地区投放的“一刀切”行为，应通过公私双方的合作协议对政府的这类行为予以惩处。此外，各单车企业通过发挥自身优势，在低成本满足民众短途出行需求的基础上，努力推动共享单车健康发展的行为，也应通过合作协议的方式给予适当奖励。需要注意的是，奖懲机制是实现公私双方责任分担的有效手段，而非目的。在推动共享单车持续发展的过程中发挥了重要作用。因此，政府和市场主体在共享单车领域利用奖惩机制进行责任分担的同时，也要防止

“目标置换”现象的发生。

4.完善法律制度，保障责任的最优分担

PPP模式中公私责任的最优分担，需要通过双方及时转变传统观念、明确各自责任边界，同时建立起必要的奖惩机制等方式来实现。事实上，责任分担机制的持续运转，不仅需要上述三种方式间的紧密配合，而且也需要完善相关的法律制度，从法律层面上，通过强制力方式来保障公私双方责任分担的有效性。例如，目前基础设施领域中政府和社会资本合作（PPP）模式的推广出现了政策宣传力度大，项目实际落地率低的“循环怪圈”。究其原因，很大程度上是因为地方政府存在大量失信行为的缘故。由于目前我国尚缺少PPP领域的针对性法律法规，加之地方政府风险责任意识的淡薄等，都导致其与社会资本合作过程中存在任意承诺、失信于投资者的现象。而地方政府信用缺失也使得公共部门对权力领域内职责的承担处于“缺位”状态，此外，上下届政府的政策延续性和以往失败案例造成的示范性影响也会使公私双方的责任分担无法维持一种长效稳定的状态。

基于此，共享单车领域中的政府和市场主体为实现责任分担机制的有效运行，就需要通过完善相关法律制度来提供坚实的基础。一方面，通过制定并运行共享单车领域的专门性法律，来强化政府部门的风险责任意识，可以有效减少地方政府在公私合作过程中信用问题的发生。另一方面，法律法规的颁布也为以往各企业规避共享单车管理维护责任的行为划出了红线。

总之，实现好PPP模式中公私责任的最优分担，不仅有利于构建政府和市场主体间的合作网络，同时也能有效解决共享单车发展过程中面临的诸多现实困境。共享单车领域的公私双方应根据自身特征，建立起合理有效的风险责任分担机制，同时也要遵循“最适合承担责任的一方承担责任”的分配原则，通过转变观念、划定边界、激励约束以及法律制度等方式努力达到整体风险成本最低、双方责任分担最优的状态，进而推动共享单车的规范健康发展。此外，尤其要注意的是，政府将共享单车这类城市基础设施建设交给市场主体提供，并非意味着政府责任的完全转移。不论共享单车由谁供给，政府都应承担起该领域不可推卸的主导性责任。

（作者单位：华东政法大学）

（责任编辑 方 卿）