政府信息资源的增值性开发研究

2017-05-30

企业科技与发展 2017年2期

关键词：战略

【摘要】政府信息资源增值性开发对提升国家综合竞争力、促进社会发展起到了极大的作用。文章在对政府信息资源增值性开发的合理性进行分析的基础上，对比研究国内外政府信息资源增值性开发的现状，对我国政府信息资源的增值性开发具有启示意义。

【关键词】政府信息资源；增值性开发；战略

【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）02-0017-03

当今社会，信息与物质、能源并列为三大资源，而政府信息资源占整个信息资源的80%以上，政府部門活动的方式和特点使得政府信息成为信息时代最权威、最珍贵的社会资源。西方国家在20世纪就已经开始对政府信息资源增值性开发进行探索，我国对这一课题的研究比较晚，至今尚未形成体系，因此研究政府信息资源的增值性开发具有现实意义。

1 政府信息资源增值性开发的合理性

1.1 相关概念解析

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条指出：“政府信息是指行政机关在履行其职责中形成或者得到的，以一定形式记录、保存的信息。”

本文认为政府信息与政府信息资源的定义是相同的。理由如下：虽然信息无处不在，却不会像有形资源那样自然地成为资源，只有那些被整理加工的、有序的、有价值的、可共享的信息，才能称为信息资源。本文探讨的是政府信息的增值开发，这个范围内的信息必然是有价值的信息。在此基础上默认为政府信息资源增值性开发是政府部门通过授权或许可的方式由政府或者政府以外的私营部门对政府信息资源进行深度开发，产生增值效应，提供给社会使用。

虽然国外的政府信息资源增值开发普遍称为政府信息的再利用，但是国内外关于政府信息资源增值概念的内涵理解是基本一致的。

1.2 政府信息资源增值性开发的合理性分析

对政府信息资源进行增值性开发，无论是站在国家宏观发展的角度，还是站在有利于社会、人民的角度，都是必须且紧迫的，特别是在如今的信息化时代，对于信息资源的开发利用更是国家综合竞争力的决定性因素。

1.2.1 增值性开发是提升政府信息资源利用率的有效途径

政府信息资源是一种公共物品，公共物品的特性就是公众利用。目前，我国的政府信息资源的利用率较低，主要是由于政府信息资源数量庞大且混乱。而对政府信息资源的增值性开发可以增加其利用率，避免资源浪费，有益于公众。政府信息的公益性开发能够有效的整合百姓关心的、对百姓有用的信息资源，方便信息资源的利用，真正实现服务型政府。而商业性开发则可以深入挖掘政府信息资源的价值，为有特殊需要的人群服务，并且带动社会、经济的发展。

1.2.2 国家政策、法规的支持

政府信息资源的增值性开发建立在政府信息公开与共享的基础之上。我国于2008年5月1日颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》详细规定了政府信息公开的范围、方式和保障，为中国人民获得政府信息提供了法律保障，也为政府信息的进一步增值开发提供了基础保障。《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中有明确的条例规定要增强政府信息资源的开发利用率，规范有关工作。对具有公共价值并符合公开条件的政府信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发。此外，档案大部分由政府机关产生，档案信息也是属于政府信息资源的一部分。《国家档案局中央档案馆关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》指出，要深化档案信息资源开发，重视档案信息增值服务工作。以上政策、法规都显示出国家对政府信息增值性开发的支持与鼓励。

1.2.3 对政府信息资源进行增值性开发是信息时代提升国家综合竞争力的必然要求

21世纪以来，信息资源逐渐成为各个国家极其重视的核心战略资源，更是国家综合竞争力的决定性因素。党和国家明确提出以信息化带动工业化，足以见得信息资源对社会发展的重要作用。2006年，英国公平贸易办公室（OFT）的数据显示，公共部门信息对英国经济的贡献已经达到了7.3亿欧元。根据MICUS（MICUS Management Consulting，2008-12-02）的调查，德国实施了政府信息资源再利用政策后，德国地理信息市场的规模从2000年的10亿欧元上升至2007年的15.1亿欧元，自2000年来增长了50%。

1.2.4 信息资源的可开发利用性

信息资源拥有和能源、材料资源的一般特性。这说明它和能源、材料一样可以开发利用，同时它又有自身不同于能源、材料的特性。它的非有形的损耗性和共享性可以使信息资源的作用范围和传播范围扩大，作用增加，价值的可增长性（动态性）说明其在开发利用过程中价值不断丰富、增长。信息资源如果只是存储而不进行增值开发利用是一种极大的浪费。

2 政府信息资源增值性开发的国内外现状

2.1 国内发展现状

目前，我国学者关于政府信息资源增值开发的研究处于初级阶段，一大部分为对国外现状的分析，另一部分是对于模式、机制的探讨。在政府信息增值开发利用方式方面则包括政府对包括商业、交通、地理、人口数据等在内的国家基础数据信息采用服务外包、特许经营、合作开发等形式实现政府信息资源增值开发服务。例如，吉林省开通地理信息公共服务平台，公众可免费查询地理信息并向企业提供增值开发标准窗口；公安部全国公民身份证号码查询服务中心的同名同姓查询服务可以为不想宝宝名字和别人一样的父母提供服务，在支付方面采取支付宝的外包模式；手机定制个性化天气预报采用特许经营的方式等。

2.2 国外发展现状

国外政府信息资源的增值开发研究较早，其理论体系比较成熟，并已经形成一定规模的体系制度、发展模式。

2.2.1 美国政府信息资源增值开发现状

2.2.1.1 相关法律支撑

美国于1967年制定的《信息自由法》秉承“公开是原则，不公开是例外”的信息开放原则，正式拉开了政府信息公开的序幕。《美国版权法》明确规定了版权保护不适用于联邦政府所拥有的任何文件，为政府信息增值开发提供了资源的保障，缩小了政府信息增值利用的限制，扩大了利用范围。《文书消减法》保障了公民能够平等获取政府信息。这一系列相关法律使得美国逐渐形成了一套较为完整的政府信息增值开发的法律法规体系。

2.2.1.2 政府信息增值开发模式

联邦政府的信息制度形成了特有的增值模式：首先是政府部门低投资甚至是免费的增值利用模式。政府部门将信息低成本甚至免费提供给用户。而预算部门将纳税所得的资金分配到各政府部门，进行新一轮的增值活动。其次，较少的利用限制。美国对公众利用政府信息资源方式的限制很少，以此鼓励公众的各种创新的开发方式，丰富了增值开发的内容。再次，政府鼓励私营部门利用政府信息进行增值性开发。主要通过法律法规、政策的支持，鼓励私营部门对政府信息的增值性开发。对于那些能不由政府进行开发的信息尽量由私营部门进行增值开发。最后，在增值开发中属于政府履行公共义务需要的原始数据依然要对大众开放，防止了政府的垄断行为，保障了公众的权益。

2.2.1.3 有关监督保障体系

总统管理委员会和行政机关等机构组成的监督机构，信息管理报告制度、社会监督机制及司法救济制度，这些机构和监督保障体系从各个方面保障了信息增值活动的顺利进展。这种层层监督、层层递进的保障体系使得美国政府信息资源增值活动开展得井井有条，保障了大众的信息权利。

2.2.2 欧盟政府信息资源增值开发现状

2.2.2.1 相关法律支撑

《公共部门信息再利用指令》得到了欧盟议会和理事会的支持，并于2003年颁发。该指令使得欧盟政府信息增值开发有了基本的法律保障，加快了政府信息开发的速度。随后，其成员国陆续颁布有关法律。2005年，英国颁布了《信息自由法》。该法有效地保障了国民对政府和公共部门所具有的公共信息的知情权，无论是否是英国国籍，是否居住在英国都有权了解政府部门的信息。英国制定的《公共部门信息再利用：规则和最佳时间指南》阐述了政府信息增值开发中的知识产权归属问题。欧盟现已出台的有关法律法规能够有力地保障政府信息资源的增值性开发顺利进行。

2.2.2.2 英国政府信息资源增值开发的许可机制

英国在欧盟政府信息资源开发中具有代表性，此处以英国为例说明欧盟的许可机制。英国当局对信息增值用户设置的许可在政府信息增值开发利用中起到一定作用。可以分为2种类型：一种是在线点击使用许可，由英国公共部门办公室管理，适当收取一定费用。点击使用许可申请成功后，公共部门会在法律所规定的范围内迅速执行，保障用户的合理需要被满足。另一种是一些公共部门自身与信息增值用户直接商议的许可，其颁发的许可证由公共部门直接制定和办理。

从以上分析看，欧盟及其成员国的政策导向是回收成本、政府收益，鼓励政府信息的增值性开发，允许竞争性开发，并且政府积极参与增值性开发，以实现政府的最大化收益。

2.3 国内外政府信息资源增值性开发的比较

2.3.1 相关法律法规方面

无论是英国还是美国，在政府信息资源增值开发方面的立法都比我国早，并且形成了一定规模的法律法规体系。2008年，我国《政府信息公开条例》开始实行，但是没有关于政府信息增值开发的法律规定，在法律保障及限制方面有一定的缺陷。而且，少有的政策方针中关于政府信息资源增值开发的规定也特别粗略，法律地位不够。关于个人信息的法律保护方面，有欧盟1995年执行的《关于个人资料处理及自由流通个人保护指令》、荷兰的《个人资料保护法》、我国台湾地区的《电脑处理个人资料保护法》等。我国大陆未有任何个人信息保护方面的法律。在我国个人信息保护这个领域，仅是在宪法和民法通则中提及有对隐私权的间接保护。我国应加强这方面的法制研究和建设，为政府信息资源增值开发提供法律支持。

2.3.2 有关许可机制方面

在许可机制方面，美国和英国都建立起了自己的许可机制，不同的是美国的许可范围比较大，大部分信息以基于边际成本的价格向信息增值性开发者提供许可。英国则利用2种许可机制管理，对信息增值性开发者收取较高的费用。由PIRA的研究显示，在美国由私营部门对政府信息资源开发所产生的经济价值远远超过由欧盟私营部门所产生的经济价值。我国尚未建立起自己的许可机制，但是可在条件允许的范围内借鉴美国的许可方式，即收取政府信息增值开发的边际成本，以税收的方式增加政府的成本回收及收益。

3 小结

与美国、欧盟等发达国家和地区比较，我国的政府信息资源增值开发还处于初始的借鉴和探索阶段，各方面还不成熟，问题较多，有待进行更为深入的研究。笔者认为，首先，政府信息资源的公开与共享是增值开发的基础，要做好增值性开发必须从完善政府信息资源的公开与共享着手，若不实现公开与共享，则增值开发的程度会受到限制，政府信息很难被广泛利用。其次，我国政府信息资源增值开发模式建设还处在探索时期，未有统一的开发模式，大部分学者都是在模仿国外的模式。对国外成熟理论的借鉴固然是发展一门学科的关键，但是只有把握好国内外的体制、制度的差异，结合我国政策、法制、经济等实际，充分调动公众参与增值性开发的积极性，才能不断完善增值性开发建设。

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